Hoge Raad, 09-03-1988, ZC3786, 24732
Hoge Raad, 09-03-1988, ZC3786, 24732
Gegevens
- Instantie
- Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 9 maart 1988
- Datum publicatie
- 8 april 2013
- Zaaknummer
- 24732
Uitspraak
ARREST
gewezen op het beroep in cassatie van de gemeente Zwolle tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 30 juli 1986 betreffende de aan haar opgelegde naheffingsaanslag in de omzetbelasting over het tijdvak 1 januari 1978 tot en met 31 december 1982.
1. Aanslag en bezwaar
Aan belanghebbende is over het tijdvak 1 januari 1978 tot en met 31 december 1982 een naheffingsaanslag in de omzetbelasting opgelegd, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de Inspecteur is verminderd tot een ten bedrage van f 1.002.425 aan enkelvoudige belasting, zonder verhoging.
2. Geding voor het Hof
Belanghebbende is tegen de uitspraak van het Hof in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft als vaststaande aangemerkt, voor zover in cassatie nog van belang:
′De gemeente gaf gelegenheid tot parkeren van voertuigen op daartoe ingerichte parkeerterreinen tegen een door middel van parkeermeters, parkeerautomaten of slagboomautomaten te ontvangen vergoeding. Deze parkeerterreinen waren aangegeven met een speciaal teken en bereikbaar via speciale in- en uitritten′.
Het Hof heeft het geschil, voor zover in cassatie nog van belang, als volgt omschreven:
′dat het tussen partijen bestaande geschil de vraag betreft of terecht belasting is nageheven ter zake van de bedoelde vergoeding voor parkeren, welke vraag belanghebbende ontkennend en de inspecteur bevestigend beantwoordt op de voor hun standpunten in de stukken vermelde gronden, waaraan ter zitting - afgezien van hetgeen belanghebbendes gemachtigde in zijn pleitnotities heeft opgenomen - nog het volgende, zakelijk weergegeven, is toegevoegd:
Namens belanghebbende:
Het parkeerterrein aan het a-plein heeft een doorgangsfunctie. Aanwonenden moeten over het parkeerterrein rijden om hun huis te bereiken.
Door de inspecteur:
Belanghebbende trad bij het geven van gelegenheid tot parkeren in concurrentie met particulieren.
De naheffing heeft alleen betrekking op duidelijk van de weg afgescheiden en als parkeerplaats aangeduide terreinen met een speciale ingang die geen doorgangsfunctie hadden en waar gedurende langere tijd geparkeerd kon worden. Het a-plein was geen doorgaande weg maar slechts te bereiken via een inrit, tevens uitrit′.
Het Hof heeft omtrent het geschil, voor zover in cassatie nog van belang, overwogen:
′De omstandigheid dat aanwonenden over een parkeerterrein moeten rijden om hun woning te bereiken betekent niet dat zo'n terrein, nu dat slechts via een speciale inrit, tevens uitrit, toegankelijk is, dienstbaar is aan een vlotte en veilige afwikkeling van de normale verkeersstroom.
Het Hof gaat er, nu het tegendeel niet is waargemaakt in dezen van uit dat de onderwerpelijke terreinen geen deel uitmaakten van het normale, voor doorgaand verkeer bestemde wegennet.
Belanghebbende, op wie in dezen de bewijslast rust dat zij haar gelegenheid geven tot parkeren niet als ondernemer in de zin van artikel 7, lid 1, van de Wet op de omzetbelasting 1968 heeft verricht, heeft met het door haar aangevoerde niet aannemelijk gemaakt dat of in hoeverre haar inrichten en exploiteren van parkeerterreinen plaatsvond ter naleving van een voorschrift afkomstig van een hogere wetgever.
De taak die belanghebbende had ten aanzien van het regelen van het verkeer verplichtte haar immers niet tot het inrichten en exploiteren van parkeerterreinen als de onderwerpelijke waarmee zij in concurrentie trad met particuliere exploitanten.
Daaraan doet niet af dat in de door belanghebbende genoemde passage uit de memorie van antwoord, voorafgegaan aan de wijziging van genoemde Wet met ingang van 1 januari 1979, wordt gesteld dat de regeling van het parkeren op de openbare weg geacht kan worden tot de publiekrechtelijke taak van de gemeente te behoren. In deze passage wordt immers gesproken over de regeling van het parkeren op de openbare weg en niet over het inrichten en het exploiteren van parkeerterreinen als zodanig. Belanghebbendes opvatting, dat haar gelegenheid geven tot parkeren op grond van genoemde passage uit de wetsgeschiedenis onbelast zou zijn, kan daarom niet als juist worden aanvaard′.
Op deze en op andere, in cassatie niet meer van belang zijnde, gronden heeft het Hof de uitspraak waarvan beroep vernietigd en de naheffingsaanslag verminderd tot een ten bedrage van f 898.032.
3. Geding in cassatie
Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld en daarbij door haar gemachtigde het volgende middel van cassatie doen aanvoeren:
′Het cassatieberoep richt zich uitsluitend op de naheffing ter zake van parkeergelden ad f 491 499, welke naheffing conform de subsidiaire stellingname inzake de parkeergelden door het Hof is verminderd met f 48 121 aan toerekenbare aftrekbare voorbelasting. Aldus omvat het cassatieberoep een belang van per saldo f 443.378.
Cassatiemiddel.
Schending van het recht in het bijzonder van artikel 1, letter a en artikel 7, leden 1 en 3 van de Wet op de omzetbelasting 1968, alsmede van artikel 4, lid 5 van de Zesde Richtlijn van de EEG, nr. 77/388, doordat het Hof op de in zijn uitspraak genoemde gronden, waarop hierna nog wordt teruggekomen, heeft beslist dat belanghebbende de in het geding zijnde parkeergelegenheden heeft geëxploiteerd als ondernemer in de zin van artikel 7, lid 1 van de Wet en heeft verworpen de opvatting dat de ontvangen parkeergelden op grond van de wetsgeschiedenis onbelast zijn.
Toelichting.
De gemeente Zwolle beheert openbare parkeerterreinen waarbij door middel van parkeermeters, parkeerautomaten of slagboomautomaten een vergoeding wordt ontvangen voor het parkeren van voertuigen.
Naar mijn mening valt de exploitatie van deze parkeergelegenheden onder de publiekrechtelijke taak van de gemeente en is de gemeente uit dien hoofde niet opgetreden als ondernemer in de zin van de omzetbelasting, zodat ter zake van de ontvangen vergoedingen geen omzetbelasting verschuldigd kan zijn.
Nu heeft de Hoge Raad weliswaar in de arresten BNB 1978/168 en BNB 1978/169 beslist dat een gemeente als ondernemer valt aan te merken tenzij de prestaties plaatsvinden ter uitvoering van een door een hogere wetgever opgedragen taak en heeft het Hof in casu vastgesteld dat de inrichting en exploitatie van de parkeerterreinen niet plaatsvond ter naleving van een voorschrift afkomstig van een hogere wetgever.
Echter de namens belanghebbende verdedigde opvatting steunt op de parlementaire geschiedenis van de wetswijziging per 1 januari 1979, toen onder andere de verhuur van parkeerruimte voor voertuigen werd uitgezonderd van de vrijstelling voor de verhuur van onroerend goed. Zijdens de Tweede Kamer werd gevraagd of dit betekende dat parkeergelden uit meters voortaan aan omzetbelasting onderworpen zouden worden (Voorlopig Verslag wetsontwerp 14 887, nr. 4, blz. 19). De bewindslieden hebben op deze vraag ontkennend geantwoord en gesteld dat de regeling van het parkeren op de openbare weg geacht kan worden tot de publiekrechtelijke taak van de gemeenten te behoren. Aangezien de richtlijn te dien aanzien met betrekking tot deze verrichtingen niet uitdrukkelijk belastingheffing voorschrijft behoeven deze parkeergelden niet aan omzetbelasting te worden onderworpen, aldus de Memorie van Toelichting, 14 887, nr. 5, blz. 22. De regeling van het parkeren op de openbare weg is derhalve volgens de parlementaire geschiedenis overheidstaak.
Aangezien de betreffende terreinen mijns inziens als openbare weg zijn aan te merken - waarop ik hierna nog in ga - valt de exploitatie van deze terreinen naar mijn mening onder de overheidstaak.
Op blz. 6 van zijn uitspraak maakt het Hof onderscheid tussen de regeling van het parkeren op de openbare weg enerzijds, en het inrichten en exploiteren van parkeerterreinen anderzijds; met andere woorden, de regeling van het parkeren ziet het Hof als overheidstaak, het daadwerkelijk ontvangen van parkeergelden is dat volgens het Hof niet. Dit nu acht ik een onjuiste uitleg van de parlementaire geschiedenis omdat in de opvattting van het Hof niet past dat de opbrengst van parkeermeters onbelast is, terwijl juist daarover in het parlement de vraag werd gesteld. De vraag van de Tweede Kamer ging niet over het omzetbelastingkarakter van het nemen van algemene of bijzondere bestuurlijke parkeermaatregelen door een gemeente maar over de omzetbelastingsituatie bij de concrete terbeschikkingstelling van een parkeerplaats en het ontvangen van een vergoeding door middel van parkeermeters.
De exploitatie zelf was derhalve in het geding en logischerwijs kan dat ook niet anders omdat alleen in de exploitatie de voor de omzetbelasting relevante vergoeding ontstaat. Toen de bewindslieden antwoordden dat parkeergelden uit meters onbelast waren omdat de regeling van het parkeren op de openbare weg geacht kan worden tot de publiekrechtelijke taak te behoren, verklaarden zij hiermee impliciet dat de exploitatie van parkeerplaatsen op de openbare weg te rekenen valt tot de publiekrechtelijke taak van een gemeente.
Dat de gemeente met deze exploitatie in concurrentie treedt met particuliere exploitanten zoals het Hof opmerkt, is alleen van belang als daardoor concurrentievervalsing van enige betekenis zou optreden en de gemeente mitsdien zou zijn aangemerkt als belastingplichtige.
In artikel 3 van de Uitvoeringsbeschikking juncto artikel 7, lid 3 van de Wet is de exploitatie van parkeerplaatsen echter niet aangewezen als een ondernemersprestatie.
Door het Hof is niet expliciet stilgestaan bij de vraag of het parkeren op de onderhavige terreinen aan te merken valt als parkeren op de openbare weg. In de overwegingen ad c gaat het Hof er van uit dat de onderwerpelijke terreinen geen deel uitmaken van het normale voor doorgaand verkeer bestemde wegennet. Indien daaruit moet worden afgeleid dat het Hof van mening is dat de terreinen geen ′openbare weg′ zijn, geeft het Hof blijk van een veel te beperkte opvatting van dit begrip.
In het beroepschrift heb ik daarover het volgende gezegd, waarop het Hof overigens niet in is gegaan, vermoedelijk vanwege het door het Hof - mijns inziens ten onrechte - gemaakte onderscheid tussen ′regeling′ en ′exploitatie′. Ik citeer:
a. Op grond van artikel 6 van de Wegenverkeerswet heeft de gemeente de bevoegdheid tot het maken van Gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het verkeer op wegen voor zover deze verordeningen niet in strijd zijn met de Wegenverkeerswet of Provinciale verordeningen.
Artikel 1 van de Wegenverkeerswet rekent tot wegen alle voor het openbare rij- of ander verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van bermen of zijkanten.
Openbaar toegankelijke parkeerterreinen behoren mijns inziens zonder twijfel tot het begrip openbare weg waarop een ieder slechts met inachtneming van de publiekrechtelijke voorschriften mag parkeren. In vele gemeenten in Nederland gelden voorschriften bedoeld in artikel 6 van de Wegenverkeerswet welke zowel betrekking hebben op parkeerterreinen als op weggedeelten van de weg in engere zin.
Ook de gemeentelijke parkeer- en parkeergeldverordening van de gemeente Zwolle is gebaseerd op artikel 6 van de Wegenverkeerswet en regelt voornamelijk twee onderwerpen, te weten:
de regels en voorschriften die met betrekking tot parkeerterreinen en weggedeelten in acht genomen moeten worden;
de belasting die verschuldigd is ter zake van het gebruik van parkeerterreinen en weggedeelten binnen de bebouwde kom.
Deze regels en voorschriften worden aangemerkt als strafbepalingen vallende onder artikel 198 en volgende van de Gemeentewet zodat toezending aan Gedeputeerde Staten en afkondiging is voorgeschreven.
Ik concludeer hieruit dat de publiekrechtelijke wetgever een openbaar parkeerterrein beschouwt als een stuk openbare weg en dat de parkeerregeling van parkeerterreinen op publiekrechtelijke leest is geschoeid zodat er sprake is van overheidstaak.
b. Artikel 20 van de Motorrijtuigenbelasting stelt dat in beginsel uitsluitend het Rijk bevoegd is tot heffingen ter zake van het gebruik van de weg. In lid 2 is aan gemeenten in afwijking hiervan de mogelijkheid gegeven om rechten te heffen voor het gebruik van parkeerterreinen en krachtens verordening aangewezen weggedeelten.
De bevoegdheid om rechten te heffen voor parkeerterreinen werd aan de gemeente verleend bij Wet van 9 mei 1953, inhoudend een wijziging van de Wet op de motorrijtuigenbelasting. Volgens de Toelichting op deze wijziging is een parkeerterrein een weggedeelte dat niet bestemd is om als rijbaan te worden gebruikt. Volgens de jurisprudentie vallen hieronder terreinen die zo zijn ingericht dat zij in feite een van de rijbaan duidelijk afgescheiden ruimte opleveren en buiten het gewone verkeer liggen. Voor het innen van rechten kan men parkeermeters, parkeerautomaten of parkeerwachters benutten.
Conclusie.
Mijn conclusie is dat de onderhavige terreinen als openbare weg zijn aan te merken en dat de parkeergeldheffingen ter zake daarmee door wetshistorische duiding niet belastbaar zijn voor de omzetbelasting.
Naar mijn mening geldt de onbelastbaarheid niet alleen voor de jaren 1979 tot en met 1982, maar ook voor het jaar 1978 omdat het antwoord van de bewindslieden aan de Kamer een bevestiging inhield dat de wijziging van artikel 11, lid 1, letter b van de Wet geen gevolgen had voor het parkeren op de openbare weg′.
De Staatssecretaris van Financiën heeft een vertoogschrift ingediend.