Hoge Raad, 12-05-2000, AA5775, C98/190HR

12 mei 2000

Eerste Kamer

Nr. C98/190HR

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

gevestigd te 's-Gravenhage,

EISER tot cassatie,

advocaat: mr J. van Duijvendijk-Brand,

1. BEUSMEAT HOLDING B.V.,

2. BEUSMEAT TRADING B.V.,

3. BEUSMEAT PRODUCTS B.V.,

alle gevestigd te Tijnje,

gemeente Opsterland,

VERWEERSTERS in cassatie,

advocaat: mr H.J. Bronkhorst,

4. [verweerder] VLEES VOORHOUT B.V.,

gevestigd te Voorhout,

VERWEERSTER in cassatie,

niet verschenen.

1. Het geding in feitelijke instanties

Verweersters in cassatie - tezamen verder te noemen: Beusmeat c.s. - hebben bij exploit van 14 oktober 1997 eiser tot cassatie - verder te noemen: de Staat - in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd de drie in de dagvaar- ding genoemde Besluiten van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport respectievelijk de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 22 en 21 augustus 1997 buiten werking te stellen, althans de Staat te verbieden voornoemde besluiten ten uitvoer te leggen, voorzover deze besluiten inhouden een verbod tot het invoeren van runderkoppen uit de overige Lid-Staten van de Europese Unie en voorzover deze inhouden een verplichting om reeds vóór 1 januari 1998 uitgebeende runderkoppen ter destructie aan te bieden, zulks tot het moment waarop in de bodemprocedure over deze zaak zal zijn beslist.

De Staat heeft de vordering bestreden.

De President heeft bij vonnis van 31 oktober 1997 de vordering afgewezen.

Tegen dit vonnis hebben Beusmeat c.s. hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage.

Bij arrest van 7 mei 1998 heeft het Hof het bestreden vonnis vernietigd en opnieuw rechtdoende de Staat verboden tot in de bodemprocedure zal zijn beslist om de Besluiten ten uitvoer te leggen voorzover zij een verbod inhouden - reeds voor de inwerkingtreding van enige Europese wetgeving waaruit een dergelijk verbod voortvloeit - tot het invoeren van runderkoppen uit de overige Lid-Staten van de Europese Unie, en het meer of anders gevorderde afgewezen.

Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het Hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

Verweersters sub 1 tot en met 3 hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep en tegen de niet verschenen verweerster sub 4 is verstek verleend.

De zaak is voor de Staat en verweersters sub 1 tot en met 3 toegelicht door hun advocaten en voor verweersters sub 1 tot en met 3 mede door mr M.A. Leijten, advocaat bij de Hoge Raad.

De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot vernietiging van het bestreden arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage, tot bekrachtiging van het vonnis van de President van de Rechtbank te 's-Gravenhage van 31 oktober 1997 en tot veroordeling van Beusmeat c.s. in de cassatiekosten en in de kosten die in beide feitelijke instanties zijn gevallen.

De advocaat van verweersters sub 1 tot en met 3 heeft bij brief van 2 maart 2000 op die conclusie gereageerd, de advocaat van de Staat bij brief van 3 maart 2000.

3. Beoordeling van het middel

3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

Beusmeat c.s. houden zich bezig met de groothandel in vee, vlees en slachtproducten en de verwerking daarvan. Een deel van deze activiteiten bestaat uit het inkopen en uitbenen van runderkoppen.

(ii) Het bij het uitbenen van runderkoppen vrijkomende product, het zogenaamde kopvlees, wordt door Beusmeat c.s. doorverkocht. Het restproduct, de schedel, wordt gewoonlijk verkocht aan de verwerkende industrie.

(iii) Beusmeat c.s. kopen de runderkoppen die zij uitbenen deels in Nederland in, deels betrekken zij de koppen van bedrijven uit de overige lidstaten van de Europese Unie.

(iv) Op 21 en 22 augustus 1997 hebben de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij besluiten genomen tot wijziging van de Regeling aanwijzing hoog-risico-materiaal (hierna: Regeling HRM) en het Keuringsregulatief 1994, onderscheidenlijk van de Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen. De gewijzigde regelingen zijn met ingang van 25 augustus 1997 in werking getreden. De drie genoemde besluiten (hierna: de Besluiten) zijn onderdeel van de maatregelen van de Nederlandse overheid ter bestrijding van Bovine Spongiforme Encephalopathie (hierna: BSE), welke ziekte in Nederland bij runderen is geconstateerd. De Staat heeft de Europese Commissie op de hoogte gebracht van de Besluiten.

(v) De Regeling HRM is gebaseerd op art. 2 lid 2 Destructiewet. Ingevolge art. I van het besluit tot wijziging van de Regeling HRM worden onder meer als “hoog-risico-materiaal” aangewezen “de schedel, met inbegrip van de hersenen en de ogen, de tonsillen en het ruggenmerg van runderen ouder dan één jaar”. Deze wijziging is ook doorgevoerd in het Keuringsregulatief 1994 en in de Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen.

(vi) De Besluiten hebben tot gevolg dat de invoer van runderkoppen uit andere lidstaten van de Europese Unie onmogelijk wordt gemaakt, en dat Nederlandse uitsnijde- rijbedrijven uitgebeende koppen, met inbegrip van de hersenen, ogen, tonsillen en het ruggenmerg, van runderen ouder dan één jaar direct ter destructie moeten aanbieden, dus niet kunnen verkopen aan de verwerkende industrie in Nederland of in een andere lidstaat, zodat die maatregelen in beginsel zijn aan te merken als verboden in- en uitvoerbeperkingen in de zin van het EG-verdrag.

(vii) De toelichtingen bij de Besluiten vermelden dat met de wijzigingen wordt vooruitgelopen op Beschikking nr. 97/534/EG van de Europese Commissie van 30 juli 1997 (PbEG L 216), alsmede dat de Staat de bevoegdheid tot het invoeren van het in- en uitvoerverbod ontleent aan art. 9 lid 1 van Richtlijn nr. 89/662/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 11 december 1989 inzake ve- terinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PbEG L 395) en aan art. 19 lid 2 van Richtlijn nr. 90/675/EEG, eveneens van de Raad, van 10 december 1990 (PbEG L 373).

(viii)Voornoemd art. 9 lid 1 van Richtlijn nr. 89/662/EEG (hierna: de Richtlijn) luidt als volgt:

“Elke Lid-Staat stelt de andere Lid-Staten en de Commissie onmiddellijk in kennis, behalve van het uitbreken op zijn grondgebied van de in Richtlijn 82/894/EEG bedoelde ziektes, van het uitbreken van zoönoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de volksgezondheid een ernstig gevaar kunnen opleveren.

De Lid-Staat van oorsprong legt onmiddellijk de door de communautaire voorschriften voorgeschreven bestrijdings- of preventiemaatregelen ten uitvoer, met name de afbakening van de daarin bedoelde beschermingszones, of stelt elke andere maatregel vast die hij passend acht.

De Lid-Staat van bestemming of van doorvoer die tijdens een controle bedoeld in artikel 5 een van de in de eerste alinea bedoelde ziektes of aandoeningen heeft geconstateerd, kan zo nodig de in de communautaire voorschriften bedoelde preventieve maatregelen nemen.

In afwachting van de overeenkomstig lid 4 te nemen maatregelen, kan de Lid-Staat van bestemming om ernstige redenen uit het oogpunt van bescherming van de gezondheid van mens en dier, conservatoire maatregelen nemen ten aanzien van de betrokken inrichtingen dan wel, in geval van een epidemische dierziekte, ten aanzien van de in de communautaire voorschriften bedoelde beschermingszone.

De door de Lid-Staten genomen maatregelen worden onverwijld aan de Commissie en aan de andere Lid-Staten meegedeeld.”

(ix) Blijkens art. 1 van de onder (vii) genoemde, nog niet in werking getreden, Beschikking wordt in die beschikking onder “gespecificeerd risicomateriaal” onder meer verstaan: de schedel, met inbegrip van de hersenen en de ogen, de tonsillen en het ruggenmerg van runderen van meer dan twaalf maanden. Ingevolge art. 2 is gebruik van gespecificeerd risicomateriaal voor welk doel dan ook verboden, en ingevolge art. 4 wordt dat materiaal bij verwijdering in beginsel gedestrueerd door verbranding; slechts in uitzonderlijke omstandigheden is een andere vorm van wegwerken dan wel gebruik voor bepaalde doeleinden toegestaan. Art. 7 bepaalt dat de lidstaten voor dieren die op hun grondgebied worden geslacht verdere maatregelen mogen treffen.

(x) Op 25 augustus 1997 hebben de Productschappen Vee, Vlees en Eieren aan de EG-runderslachterijen, overige runderslachterijen en uitsnijderijbedrijven van runderkoppen een brief verzonden, welke vergezeld ging van de “Tijdelijke regeling kanalisatie runderkoppen" (hierna: Kanalisatie-regeling). De Kanalisatieregeling bevat de voorwaarden waaronder het uitbenen van runderkoppenafkomstig van in Nederland geslachte runderen mogelijk blijft.

3.3 In hoger beroep, waar Beusmeat c.s. haar eis aldus hebben gewijzigd dat de daarin genoemde datum is vervangen door de woorden “de inwerkingtreding van Beschikking 97/534 (dan wel enige andere Europese wetgeving waaruit een dergelijke verplichting voortvloeit)”, richtte het debat tussen partijen zich onder meer op de vraag of Nederland moet worden aangemerkt als lidstaat van oorsprong in de zin van de Richtlijn. Beusmeat c.s. beantwoordden die vraag ontkennend. In de onderhavige situatie, waarbij het gaat om de invoer van de runderkoppen uit Duitsland en België, kan Nederland op geen enkele wijze als lidstaat van oorsprong van het betrokken product worden gezien, aldus Beusmeat c.s. Volgens de Staat daarentegen kon er geen enkele twijfel over bestaan dat Nederland als lidstaat van oorsprong in voormelde zin moet worden aangemerkt. Op Nederlands grondgebied zijn immers gevallen van BSE geconstateerd, en bovendien, zo betoogde de Staat, geldt Nederland als lidstaat van oorsprong met betrekking tot producten waarin runderkoppen (gespecificeerd risicomateriaal) gebruikelijk worden verwerkt.

Het Hof heeft het vonnis van de President vernietigd. Het heeft de Staat alsnog verboden om, tot in de bodemprocedure zal zijn beslist, de Besluiten ten uitvoer te leggen voorzover zij een verbod inhouden - reeds vóór de inwerkingtreding van enige Europese wetgeving waaruit een dergelijk verbod voortvloeit - tot het invoeren van runderkoppen uit de overige lidstaten van de Europese Unie, en de vordering van Beusmeat c.s. voor het overige afgewezen. Naar het oordeel van het Hof zijn de Besluiten, voorzover gericht op een algehele invoerstop van runderkoppen, evident onverbindend, zodat het handhaven daarvan ten opzichte van Beusmeat c.s. onrechtmatig is. Dit oordeel heeft het Hof onder meer gegrond op de navolgende overweging:

“De Staat stelt zich op het standpunt dat Nederland, als land waar twee gevallen van BSE zijn geconstateerd, de “Lid-Staat van oorsprong” is als bedoeld in de tweede alinea van artikel 9, lid 1 RL 89/662, en dat de bestreden maatregelen zijn maatregelen “die hij passend acht” in de zin van die bepaling. Naar het oordeel van het hof kan die lezing niet worden aanvaard. Uit het systeem van de richtlijn volgt dat de tweede alinea uitsluitend betrekking heeft op verplichtingen en bevoegdheden van de lidstaten ten aanzien van onder de richtlijnen vallende producten en dieren die aldaar in het handelsverkeer worden gebracht. Voor zover het hier gaat om de invoer van runderkoppen mist genoemde bepaling toepassing. Nederland is immers land van bestemming. Waar artikel 9 in de derde en vierde alinea van het eerste lid is gericht tot het land van bestemming komt de Staat een beroep daarop overigens niet toe, nu gesteld noch gebleken is dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 9 (constatering van een ziekte of aandoening bij een steekproefcontrole; maatregelen beperkt tot de betrokken inrichting of beschermingszone) voldaan is.” (rov. 8)

4. Beslissing

De Hoge Raad:

vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 7 mei 1998;

bekrachtigt het vonnis van de President van de Rechtbank te 's-Gravenhage van 31 oktober 1997;

veroordeelt Beusmeat c.s. in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat begroot op ƒ 5.540,-- in totaal;

veroordeelt Beusmeat c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op ƒ 787,28 aan verschotten en ƒ 3.500,-- voor salaris.

Nr. C 98/190 HR Mr. Mok

Zitting 18 februari 2000 Conclusie inzake

DE STAAT (Ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)

1. BEUSMEAT HOLDING B.V.

2. BEUSMEAT TRADING B.V.

3. BEUSMEAT PRODUCTS B.V.

4. VAN RIJN VLEES VOORHOUT B.V. (niet verschenen)

1. Feiten

1.1. In dit kort geding staan maatregelen van de Nederlandse overheid ter bestrijding van Bovine Spongiforme Encephalopathie (BSE, de gekkekoeienziekte) ter discussie. Deze maatregelen hebben o.m. betrekking op de invoer en verwerking van runderkoppen. Verweerders in cassatie (Beusmeat c.s.) hebben in kort geding buitenwerkingstelling, althans een verbod tot tenuitvoerlegging, van deze maatregelen gevorderd.

1.2. Beusmeat c.s. houden zich bezig met de groothandel in vee, vlees en slachtproducten en de verwerking daarvan. Een deel van deze activiteiten bestaat uit het inkopen en uitbenen van runderkoppen.

Het product dat bij het uitbenen van runderkoppen vrijkomt, het zogenaamde “kopvlees”, wordt door Beusmeat c.s. doorverkocht. Het restproduct, dat na het uitbenen overblijft, is de runderschedel. Dit product wordt gewoonlijk aan de verwerkende industrie verkocht.

1.3. Beusmeat c.s. kopen ongeveer 40 % resp. 10 % van de runderkoppen die zij uitbenen in Nederland in, terwijl zij de overige 60% resp. 90% van bedrijven uit de overige lidstaten van de Europese Unie betrekken.

Zij verkopen het kopvlees, met een gewicht van ongeveer 5 kilogram per kop, voor ongeveer ƒ 3 per kilogram, en de runderschedel, met inbegrip van de hersenen, ogen, tonsillen en het ruggenmerg, voor ongeveer ƒ 1,50 à ƒ 2.

1.4. Op 21 en 22 augustus 1997 hebben de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij besluiten genomen tot wijziging van:

a) de Regeling aanwijzing hoog-risico-materiaal (Regeling HRM),

b) het Keuringsregulatief 1994,

c) de Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen1.

De gewijzigde regelingen zijn met ingang van 25 augustus 1997 in werking getreden. De drie besluiten vormen onderdeel van de maatregelen van de Nederlandse overheid ter bestrijding van BSE. Uit de stukken blijkt dat de staatssecretaris van VWS, op 23 augustus 1997, ook nog een besluit tot ontheffing op grond van art. 12, tweede lid, van de Destructiewet heeft genomen2.

1.5. De Regeling HRM is gebaseerd op art. 2, lid 2, Destructiewet. Ingevolge art. 1 van deze regeling worden onder meer als hoog-risico-materiaal aangewezen “de schedel, met inbegrip van de hersenen, de ogen, de tonsillen en het ruggenmerg van runderen ouder dan één jaar”. Deze wijziging is tevens doorgevoerd in het Keuringsregulatief 1994 en de Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen.

De toelichting bij de drie besluiten vermeldt dat de regelingen vooruitlopen op de inwerkingtreding van beschikking 97/534 van de Europese Commissie van 30 juli 19973 R99/088HR

1.6. Uit de toelichting blijkt voorts dat de Staat (thans eiser tot cassatie) van mening is, dat uit de drie regelingen voortvloeit dat de invoer uit en de uitvoer naar alle lidstaten van de Europese Unie van voornoemd risico-materiaal verboden is.

De Staat zou de bevoegdheid tot het invoeren van dit in- en uitvoerverbod ontlenen aan art. 9, lid 1, van richtlijn 89/6625 (de Richtlijn), en art. 19, lid 2 van richtlijn 90/6756.

1.7. Art. 1 van de Beschikking wijst als gespecificeerd risicomateriaal o.m. aan: de schedel, met inbegrip van de hersenen en de ogen, de tonsillen en het ruggenmerg van runderen van meer dan twaalf maanden.

Art. 2 bepaalt dat het gebruik van gespecificeerd risicomateriaal voor welk doel dan ook verboden is.

Art. 4 schrijft voor dat specifiek risicomateriaal in beginsel moet worden vernietigd door verbranding; slechts onder bijzondere voorwaarden zal een andere vorm van wegwerken dan wel gebruik voor bepaalde doeleinden zijn toegestaan.

Volgens art. 7 mogen de lidstaten voor dieren die op hun eigen grondgebied werden geslacht verdere maatregelen treffen.

1.8. Op grond van art. 10 van de Beschikking zou deze van toepassing zijn met ingang van 1 januari 1998. Ingrijpen van de Raad heeft ertoe geleid dat de inwerkingtreding van de door de Europese Commissie vastgestelde Beschikking al vier keer is uitgesteld.

De Beschikking was, ten tijde van het wijzen van het bestreden arrest (7 mei 1998) nog niet

in werking getreden7 en dat is ook nu nog niet het geval. Bij beschikking van 14 december 1999 heeft de Raad de datum waarop de Beschikking van toepassing wordt vastgesteld op 30 juni 20008.

1.9. In aansluiting op de genoemde regelgeving hebben de Productschappen voor Vee, Vlees en Eieren (PVV) op 25 augustus 1997 aan de EG-runderslachterijen, overige runderslachterijen en uitsnijderijbedrijven van runderkoppen in Nederland een brief verzonden, vergezeld van een Tijdelijke regeling kanalisatie runderkoppen (Kanalisatieregeling)9. Deze regeling geeft aan onder welke voorwaarden het uitbenen van runderkoppen (van in Nederland geslachte runderen) mogelijk blijft.

Zowel in de brief als in de Kanalisatieregeling wordt aangegeven dat de import van runderkoppen uit de overige landen van de Europese Unie ten gevolge van de hierboven genoemde regelgeving onmogelijk is geworden. Art. 2 van de Kanalisatieregeling vermeldt dat de Destructiewet de invoer van runderkoppen en schedels onmogelijk maakt.

1.10. Bij brief van 16 september 199710 heeft de raadsman van Beusmeat c.s. de staatssecretaris van VWS namens Beusmeat c.s. gesommeerd het invoerverbod in te trekken. Tevens heeft hij de Staat aansprakelijk gesteld voor de schade die Beusmeat c.s. leden en zouden lijden ten gevolge van het invoerverbod.

De staatssecretaris heeft, bij brief van 29 september 199711, laten weten geen gevolg te geven aan deze sommatie en alle aansprakelijkheid van de Staat van de hand gewezen.

2. Verloop procedure

2.1.1. Beusmeat c.s. hebben de Staat in kort geding gedagvaard voor de president van de rechtbank in Den Haag.

Zij hebben o.m. gevorderd, tot het moment waarop in de bodemprocedure over deze zaak zou zijn beslist, de in § 1.4. genoemde besluiten buiten werking te stellen, althans de Staat te verbieden deze besluiten ten uitvoer te leggen, voor zover die besluiten een invoerverbod van runderkoppen uit de overige lidstaten van de EU inhouden.

2.1.2. De president heeft (roo. 3.2.-3.4.) overwogen dat runderkoppen risicomateriaal bevatten en daarom door de Beschikking worden getroffen. Dat Nederland door de Beschikking wordt gebonden betekent niet dat het tot de inwerkingtreding daarvan geen maatregelen mag nemen die op de Beschikking vooruitlopen en die overigens niet verder gaan dan de beschikking.

De bevoegdheid tot het treffen van zulke maatregelen kan, nu in Nederland BSE bij runderen is geconstateerd worden gebaseerd op art. 9, lid 1, van de Richtlijn, welke bepaling de staat van oorsprong de mogelijkheid geeft tot het vaststellen van “..elke andere maatregel die hij passend acht.” Bovendien was volgens de president ook sprake van maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid.

2.1.3. Samenvattend oordeelde de president (ro. 3.6.):

“Gezien het gevaar voor de volksgezondheid en de noodzaak van een stringent controlesysteem, zijn de huidige maatregelen die leiden tot de onmogelijkheid om runderkoppen in te voeren, niet onrechtmatig, ook niet als zij worden bezien in het licht van de op handen zijnde verdere Europese regelgeving.”

2.2. Tegen dit vonnis zijn Beusmeat c.s. in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof in Den Haag13.

Bij arrest van 7 mei 1998 heeft het hof het vonnis van 31 oktober 1997 vernietigd en, de Staat verboden, tot in de bodemprocedure zou zijn beslist, de bedoelde besluiten ten uitvoer te leggen voor zover zij een verbod inhouden - reeds voor de inwerkingtreding van enige Europese wetgeving waaruit een dergelijk verbod voortvloeit14 S tot het invoeren van runderkoppen uit de overige lidstaten van de EU.

2.3. De Staat heeft tegen dit arrest (tijdig) beroep in cassatie ingesteld, onder aanvoering van een cassatiemiddel dat uit verscheidene onderdelen bestaat.

Tegen Van Rijn Vlees Voorhout B.V. is verstek verleend15.

3. Bespreking van het cassatiemiddel

3.1. Het middel is primair gericht tegen ro. 8 van het bestreden arrest. Aldaar heeft het hof overwogen:

“ De Staat stelt zich op het standpunt dat Nederland, als land waar twee gevallen van BSE zijn geconstateerd, de “lidstaat17 van oorsprong” is als bedoeld in de tweede alinea van artikel 9, lid 1, RL 89/662, en dat de bestreden maatregelen zijn maatregelen “die hij passend acht” in de zin van die bepaling. Naar het oordeel van het hof kan die lezing niet worden aanvaard. Uit het systeem van de richtlijn volgt dat de tweede alinea uitsluitend betrekking heeft op verplichtingen en bevoegdheden van de lidstaten ten aanzien van onder de richtlijn vallende producten en dieren die aldaar in het handelsverkeer worden gebracht. Voor zover het hier gaat om de invoer van runderkoppen mist genoemde bepaling toepassing. Nederland is immers land van bestemming. Waar artikel 9 in de derde en vierde alinea is gericht tot het land van bestemming komt de Staat een beroep daarop overigens niet toe, nu gesteld noch gebleken is dat aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 9 (constatering van een ziekte of aandoening bij een steekproefcontrole; maatregelen beperkt tot de betrokken inrichting of beschermingszone) voldaan is.”

3.2.1. De onderdelen van het middel, geformuleerd in de nrs. 7-11, lenen zich tot gezamenlijke behandeling.

Deze onderdelen komen op het volgende neer.

3.2.2. Nederland is weliswaar niet het land van oorsprong van de runderkoppen, maar wel van de uit de runderkoppen te produceren vleesproducten.

Uit dien hoofde is de Staat bevoegd passende maatregelen in de zin van art. 9, lid 1, tweede alinea, van de Richtlijn te treffen.

3.2.3. Volgens het middel is het uitvaardigen van een invoerverbod van runderkoppen uit de overige lidstaten van de EU zo’n passende maatregel.

Hierbij moet, aldus de Staat, in aanmerking worden genomen dat Nederland als lidstaat van bestemming van de runderkoppen geen enkele controlemogelijkheid heeft, daar de in art. 9, lid 1, derde en vierde alinea, bedoelde steekproefcontrole een volstrekt onbruikbaar middel is om BSE te constateren. Voorts zouden de risico’s in verband met BSE in aanmerking moetenworden genomen.

3.3. Het hof (ro. 8) was kennelijk van oordeel dat het invoerverbod, in de aangegeven omstandigheden niet als passende maatregel in de zin van art. 9, lid 1, tweede alinea, van de Richtlijn, kan worden aangemerkt.

Het overweegt immers dat “uit het systeem van de richtlijn volgt dat de tweede alinea uitsluitend betrekking heeft op verplichtingen en bevoegdheden van de lidstaten ten aanzien van onder de richtlijn vallende producten en dieren die aldaar in het handelsverkeer worden gebracht.”

3.3.2. Alvorens op deze vraag, en de Europeesrechtelijke consequenties ervan, in te gaan, behandel ik eerst enkele als prealabel te beschouwen verweren van Beusmeat c.s., nl.

1) dat het standpunt van de Staat dat Nederland land van oorsprong is ten aanzien van de uit de runderkoppen te vervaardigen vleesproducten een ontoelaatbaar novum in cassatie vormt;

2) dat Nederland geen land van oorsprong kan zijn ten aanzien van bovenbedoelde vleesproducten, omdat geen ingrijpende bewerking van de runderkoppen heeft plaatsgevonden18.

Indien deze verweren juist zijn, kan het middel niet slagen.

3.3.3. (Ad 1). Bij memorie van antwoord19 heeft de Staat betoogd dat Nederland lidstaat van oorsprong is van producten waarin runderkoppen (gespecificeerd risico-materiaal) gebruikelijk worden verwerkt.

Dat betekent dat de bedoelde stelling geen novum in cassatie is.

3.3.4. (Ad 2). Het hof is er (ro. 13) van uitgegaan dat Nederland het land van oorsprong is van de na uitbening overgebleven runderschedels. Dit uitbenen gaat uit de aard der zaak vooraf aan het produceren van bovenbedoelde vleesproducten.

In ro. 13 ligt dus besloten dat Nederland ook ten aanzien van deze producten als land van oorsprong heeft te gelden. Dit oordeel van het hof staat als onbestreden (er is geen incidenteel beroep in cassatie ingesteld) vast.

3.3.5. Ten overvloede merk ik echter op dat het onderhavige oordeel mij ook juist voorkomt.

Vermelding verdienen in dit verband de in art. 1 van de Richtlijn aangehaalde bijlage A en art. 9 lid 4 van de Richtlijn. In bijlage A wordt een aantal richtlijnen opgesomd terzake van producten van dierlijke oorsprong die onder de Richtlijn vallen. Uit de bijlage blijkt dat er aparte richtlijnen bestaan voor vers vlees enerzijds en vleesproducten anderzijds. Voorts noemt art. 9, lid 4, van de Richtlijn naast elkaar "de in art. 1 bedoelde producten", "de producten van oorsprong" en "de daarvan afgeleide producten".

3.3.6. Ook als men aanneemt dat alleen het land van oorsprong gerechtigd en verplicht is passende maatregelen te nemen20, is aan deze eis in casu voldaan.

Het tweede genoemde verweer faalt derhalve eveneens.

3.4.1. Een andere vraag is echter of de genomen maatregelen als passend kunnen worden aangemerkt.

Het hof meende van niet. Het heeft door de Staat gedane beroepen op de Richtlijn en op art. 30 (ex art. 3621) van het EG-verdrag verworpen.

- dat het de bedoeling is de veterinaire controles uiteindelijk uitsluitend te laten plaatsvinden in het land van verzending en dat daartoe de essentiële eisen op het gebied van de bescherming van de volksgezondheid en de diergezondheid moeten worden geharmoniseerd;

- dat deze aanpak inhoudt dat meer vertrouwen wordt gesteld in de veterinaire controles die in het land van verzending worden verricht;

- dat in het land van bestemming de veterinaire controles op de plaats van bestemming steekproefsgewijs kunnen worden verricht.

3.4.2.2. Art. 1 van de Richtlijn luidt:

“De lidstaten zien erop toe dat de veterinaire controles op produkten van dierlijke oorsprong die vallen onder de in bijlage A vermelde richtlijn of art. 14 en die zijn bestemd om in de handel te worden gebracht, onverminderd het bepaalde in art. 622, niet meer aan de grenzen, maar overeenkomstig deze richtlijn worden uitgevoerd.”

3.4.2.3. De artt. 3 en 4 van de Richtlijn bevatten voorschriften over de controle door het land van oorsprong.

De artt. 5 - 8 bevatten voorschriften over de controle door het land van bestemming. Art. 5, lid 1, sub a, luidt:

“De lidstaten van bestemming passen de volgende controlemaatregelen toe:

a) de bevoegde autoriteit kan op de plaats van bestemming van de goederen via steekproefsgewijze en niet-discriminerende controles nagaan of aan art. 3 is voldaan; zij kan bij die gelegenheid monsters nemen.

Beschikt de bevoegde autoriteit van de lidstaat van doorvoer of van de Lid-Staat van bestemming over gegevens die een overtreding doen vermoeden, dan kunnen er bovendien nog controles worden verricht tijdens het vervoer van de goederen op haar grondgebied met inbegrip van de controle van de overeenstemming van de vervoermiddelen.”

3.4.2.4. Art. 8 heeft betrekking op de in art. 7 bedoelde gevallen, de invoer van producten uit derde landen op het in bijlage I van richtlijn 90/675/EEG omschreven grondgebied. Ook in dit art. ligt de nadruk op controles door de lidstaat van verzending.

Het artikel bevat onder meer een regeling voor het geval dat op grond van de in art. 7 bedoelde controles herhaalde nalatigheid wordt geconstateerd. Van belang is m.n. de op één na-laatste alinea van lid 1 van dit artikel:

“Op verzoek van één van de twee betrokken lidstaten moet de Commissie - indien nalatigheden in het advies van de deskundige worden bevestigd - volgens de procedure van artikel 17 passende maatregelen treffen waarbij in het uiterste geval de lidstaten zelfs kunnen worden gemachtigd om het binnenbrengen op hun grondgebied van de uit deze inrichting afkomstige producten voorlopig te verbieden. Die maatregelen moeten zo spoedig mogelijk volgens de procedure van artikel 17 worden bevestigd of opnieuw worden bezien.”

3.4.2.5. Art. 9 valt onder hoofdstuk III, gemeenschappelijke bepalingen, en geeft een regeling voor het geval dat in n van de lidstaten bepaalde ziektes, zoönoses of andere aandoeningen uitbreken.

Ook art. 9 maakt een onderscheid tussen de controlemogelijkheden van het land van oorsprong en die van het land van bestemming. Anders dan art. 8, zegt art. 9 van de Richtlijn niets over de mogelijkheid om een invoerverbod uit te vaardigen.

3.4.3. De aangehaalde en weergegeven bepalingen maken duidelijk dat de Richtlijn uitgaat van een systeem waarbij dubbele controles van producten en controles van producten aan de binnengrenzen worden tegengegaan.

Een product moet worden gecontroleerd in het land waar het wordt geproduceerd. Het land van bestemming moet in beginsel op deze controle vertrouwen. Het land van bestemming heeft beperkte controlemogelijkheden.

Alleen in bijzondere gevallen, wanneer er aanwijzingen zijn dat de voorschriften worden overtreden, gaan deze controlemogelijkheden verder dan het uitvoeren van steekproefsgewijze controles.

3.4.4. Art. 9, lid 1, van de Richtlijn geeft aan lidstaten van oorsprong een ruime bevoegdheid door hun toe te staan elke andere maatregel vast te stellen die zij passend achten23.

Toch is het met het stelsel van de Richtlijn moeilijk verenigbaar dat het land van oorsprong van een vleesproduct zonder meer een invoerverbod mag uitvaardigen terzake van een grondstof daarvoor, waarvan een ander land het land van oorsprong is. Dit laatste product is in het stelsel van de Richtlijn immers reeds gecontroleerd door dit andere land24.

3.4.5. Een invoerverbod is op grond van art. 9 van de Richtlijn is echter wel in het systeem van de Richtlijn in te passen, indien er duidelijke aanwijzingen zijn dat de runderkoppen niet aan de door de Richtlijn voorgeschreven eisen voldoen of dat de controles in het land waar de runderkoppen vandaan komen niet juist worden uitgevoerd.

Een aanwijzing hiervoor is, behalve in de in afd. 3.4.5. aangehaalde bepalingen, te vinden in art. 9, lid 4, van de Richtlijn, over de door de Commissie vast te stellen maatregelen. Deze bepalingen hebben betrekking op “de in art. 1 van de Richtlijn bedoelde producten" en, als dat gezien de omstandigheden nodig is, voor "de producten van oorsprong of de daarvan afgeleide producten.”

3.4.6.1. De Staat heeft betoogd dat de mogelijkheid om steekproefsgewijs te controleren in gevallen als hier bedoeld ontbreekt, daar steekproefcontrole een onbruikbaar middel is om BSE te constateren25.

Daarnaast heeft de Staat in feitelijke instanties betoogd dat er geen (afdoende) controles kunnen plaatsvinden in de lidstaat van oorsprong van de runderkoppen. Gezien de lange incubatietijd van BSE zegt een zogenaamde BSE-vrije status weinig over de werkelijke aanwezigheid van BSE.

3.4.6.2. Alleen door het nemen van een weefselproef uit de hersenen kan men vaststellen of een dier drager van het BSE-agens is. Dit is een kostbare proef waarbij bovendien de kop verloren gaat26.

In deze omstandigheden biedt art. 9, lid 1, van de Richtlijn een voldoende basis voor een invoerverbod van runderkoppen door Nederland als land van oorsprong van uit die runderkoppen te produceren vleesproducten.

3.4.6.3. Hierbij speelt mede een rol dat de bevoegdheid van de lidstaat van oorsprong ruim geformuleerd is. Zoals in § 3.4.4. bleek, mag hij de maatregelen vaststellen die hij passend acht. In ieder geval is dit invoerverbod niet onmiskenbaar onverbindend27.

Van dubbele controles is in beginsel geen sprake, hetgeen samenhangt met het feit dat de Beschikking nog niet in werking is getreden. In het land van oorsprong worden (nog) geen door communautaire maatregelen voorgeschreven controles of maatregelen uitgevoerd.

3.5.2.1. In de eerste plaats heeft het hof overwogen (ro. 9), dat toepassing van art. 30 afstuit op de omstandigheid dat art. 9 van de Richtlijn mede voorziet in de harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn ter bescherming van de gezondheid van mens en dier.

Voor nationale maatregelen is daarom geen plaats meer.

3.5.3. Rechtens zijn de eisen die het hof aan een nationale beschermingsmaatregel op grond van art. 30 van het EG-verdrag wil stellen juist:

“Bij gebrek aan harmonisatie en indien de nationale maatregel niet verder gaat dan nodig is om een van de doelstellingen opgesomd in artikel 30 te bereiken, rechtvaardigt dit artikel deze maatregel, ook al bevat hij een formele discriminatie of sorteert hij een discriminerend effect.”28

3.5.5. Het middel (onderdeel 12) verdedigt dat van volledige harmonisatie geen sprake is, omdat de Richtlijn een leemte vertoont. Die stelling is als volgt uitgewerkt29:

“De vraag, tot welke maatregelen een lidstaat bevoegd is, indien deze zowel kan worden beschouwd als land van bestemming ter zake van de ingevoerde risicoproducten als in de hoedanigheid van land van oorsprong voorzover het de uit die ingevierde producten te verwerken (nieuwe) risicoproducten betreft, wordt door de Richtlijn niet beantwoord. De Richtlijn voorziet derhalve niet in alle maatregelen die nodig zijn om de gezondheid van mens en dier te beschermen. In die zin kan van volledige harmonisatie dan ook niet worden gesproken.”

3.5.6. Beusmeat c.s. hebben hier tegenovergesteld30:

"Het enkele feit dat niet expliciet is bepaald tot het nemen van welke maatregelen het land bevoegd is dat land van bestemming is ten aanzien van het halffabrikaat en land van oorsprong ten aanzien van het eindproduct, kan niet tot de conclusie leiden dat voor die situatie geen oplossing is gegeven in de Richtlijn. Het ligt immers voor de hand dat een dergelijke lidstaat ten aanzien van het halffabrikaat de maatregelen kan nemen die lidstaten van bestemming kunnen nemen en ten aanzien van het eindproduct de maatregelen die lidstaten van oorsprong kunnen nemen. In ieder geval kan door interpretatie van de Richtlijn voor dat geval een oplossing binnen het kader van de Richtlijn worden gevonden en is niet reeds het enkele feit dat de omschreven situatie niet expliciet geregeld is aanleiding te constateren dat sprake is van een leemte.”

3.5.7.2. Art. 9, lid 1 van de Richtlijn verwijst op verschillende plaatsen naar communautaire voorschriften. Deze voorschriften moeten tot stand komen overeenkomstig art. 9, lid 4.

Dit heeft de Commissie gedaan door de Beschikking vast te stellen. Aangezien de Beschikking nog niet in werking is getreden, kan men nog niet van volledige harmonisatie spreken en is nog niet voorzien in alle maatregelen die nodig zijn om de bescherming van de in art. 30 van het EG-verdrag genoemde belangen te waarborgen. Belanghebbenden, waaronder de lidstaten, komt dus nog een beroep op dit artikel toe.

3.5.7.3. Anders dan Beusmeat c.s. stellen31 , is art. 7 van de Richtlijn hier niet relevant. Dit artikel heeft betrekking op controles op plaatsen waar dieren of producten uit derde landen op het in bijlage I van richtlijn 90/675/EEG omschreven grondgebied kunnen worden binnengebracht.

De bepaling van art. 9, lid 4, van de Richtlijn is wel vergelijkbaar met de door Beusmeat c.s. aangehaalde bevoegdheid van de Commissie op grond van art. 7 van de Richtlijn om maatregelen vast te stellen, doch deze maatregelen zijn nog niet in werking getreden.

3.5.8. In de roo. 10 en 11 van zijn arrest heeft het hof overwogen dat een beroep op art. 30 van het EG-verdrag ook niet kan slagen omdat de door de Staat getroffen maatregel, het invoerverbod, niet evenredig aan het beoogde doel en mitsdien niet noodzakelijk is.

3.5.9. Onderdeel 13 bestrijdt ro. 11 met een motiveringsklacht.

Het onderdeel acht het oordeel van het hof dat een even doeltreffende bescherming van de gezondheid van mens en dier kan worden bereikt door een maatregel naar analogie van de Kanalisatieregeling, die minder verstrekkend is dan een invoerverbod, onbegrijpelijk.

Dit oordeel is uitsluitend gebaseerd op een mededeling van de Staat ter terechtzitting dat, wanneer er ten aanzien van uit andere lidstaten afkomstige runderkoppen soortgelijke afspraken zouden zijn of worden gemaakt met de bevoegde organisaties in die andere Lidstaten, de bescherming van de volksgezondheid evenzeer gewaarborgd zou zijn.

3.5.10.1. Zonder nadere motivering is inderdaad niet begrijpelijk dat het hof uit deze theoretische constatering door de Staat heeft afgeleid dat zulke afspraken ook daadwerkelijk gemaakt konden worden.

Ook in dit verband is van belang dat de inwerkingtreding van de Beschikking reeds vier maal is uitgesteld, omdat men het in de Raad over de inhoud ervan niet eens heeft kunnen worden. (Vgl. hiervóór, § 1.8., met noot 8).

3.5.10.2. In dit verband wijs ik nog op het arrest-Denkavit uit 197932.

Hierin heeft het Hof beslist dat wanneer door samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten de op grond van (het huidige) art. 30 van het EG-verdrag nog toegelaten grenscontroles kunnen worden vergemakkelijkt en verlicht, de met de zorg voor de volksgezondheid belaste instanties moeten nagaan of de in het kader van de samenwerking afgegeven bewijsstukken niet een vermoeden scheppen dat de ingevoerde goederen voldoen aan de vereisten van de nationale gezondheidswetgeving. Zulks zou moeten bijdragen tot een verlichting van de controles die worden verricht wanneer de goederen de grens tussen twee lidstaten overschrijden.

In het licht van deze uitspraak is van belang dat de Staat in de onderhavige zaak gemotiveerd heeft gesteld dat aan een zogenaamde BSE-vrije status, welke sommige lidstaten hebben, weinig belang kan worden gehecht.

3.5.11. Uit het voorgaande volgt dat het hof ook het subsidiaire beroep van de Staat op art. 30 van het EG-verdrag ten onrechte heeft verworpen.

Het hof heeft de juiste criteria toegepast, maar op ondeugdelijke of onvoldoende gronden aangenomen dat hieraan niet was voldaan.

3.7.2. Dezelfde vraag is al aan de orde geweest in het in noot 12 genoemde arrest en daarop heeft uw Raad toen in negatieve zin beslist. Ik verwijs naar ro. 3.3. van dat arrest, naar hfdst. 9 van de conclusie voor dat arrest en naar de noot van Koopmans, sub 1.

Ook hier gaat het om een kort geding, zodat art. 234, derde alinea, van het EG-verdrag niet van toepassing is.

3.7.3. De situatie is in zoverre niet gewijzigd dat de inwerkingtreding van de beschikking nog altijd over enkele maanden te verwachten is.

Het herhaalde uitstel kan weliswaar enige twijfel aan de inwerkingtreding wekken, maar daar staat tegenover dat de Raad ook had kunnen beslissen dat de beschikking in het geheel niet in werking zou treden, doch zich slechts tot (herhaald) uitstel heeft beperkt.

3.8. Uit het voorgaande vloeit voort dat het middel, zowel in zijn primaire als in zijn subsidiaire klacht slaagt.

Het hof heeft, naar het mij voorkomt, op onjuiste gronden het vonnis van de president vernietigd. Na vernietiging van 's hofs arrest kan de Hoge Raad de zaak, door bekrachtiging van het vonnis van de president zelf afdoen.

4. Conclusie

Ik concludeer tot vernietiging van het bestreden arrest van het gerechtshof in Den Haag en tot bekrachtiging van het vonnis dat de president van de rechtbank in Den Haag op 31 oktober 1997 in deze zaak heeft gewezen.

Voorts concludeer ik tot veroordeling van verweersters in cassatie in de cassatiekosten en in de kosten die in beide feitelijke instanties zijn gevallen.

De procureur-generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden,

1. Prod. I Beusmeat c.s. in eerste aanleg.

2. De voornaamste bepalingen van de drie besluiten zijn vermeld in de s.t. van de landsadvocate, § 1.3., p. 2-5.

3. PbEG L 216/95.

4. Prod. II Beusmeat c.s. in eerste aanleg.

5. Richtlijn van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handels-verkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, PbEG L 395/13 van 30 december 1989. Vgl. s.t. raadslieden Beusmeat c.s., nrs. 6-7, p. 3-4.

6. Richtlijn van de Raad van 10 december 1990, PbEG 1990, L 373/1.

7. Uit beschikking 98/248/EG van de Raad van 31 maart 1998 (Pb EG 1998 L102/26) en uit beschikking 98/745/ EG van de Raad van 17 december 1998 (Pb EG 1998 L 358,/13) is af te leiden dat de toepassing van de beschikking is uitgesteld tot 1 januari 1999 resp. 31 december 1999. (Vgl. s.t. landsadvocate onder 1.2, p. 2, 4.12, p. 15 en 4.14, p. 16, alsmede de bijlage bij deze s.t., nr. 19, p. 7). Over de te nemen maatregelen bestond gebrek aan overeenstemming in de Raad (de zgn. Landbouwraad) en in het Permanent Veterinair College (PVC); vgl. s.t. landsadvocate, § 1.2., p. 2, en de concl. voor het in noot 12 te noemen arrest, § 1.7. en § 1.9. De belangrijkste bezwaren van een meerderheid binnen het PVC waren de aanwijzing van runderen als gespecificeerd risicomate-riaal (SRM) en het verplichte verbrandingsproces.

8. Beschikking 99/881/EG van de Raad van 14 december 1999 (PbEG 1999 L 331/78).

9. Prod. III en IV Beusmeat c.s. in eerste aanleg.

10. Prod. V Beusmeat c.s. in eerste aanleg.

11. Prod. VI Beusmeat c.s. in eerste aanleg. Het vonnis in eerste aanleg noemt per abuis: 26 september.

12. HR 19 juni 1998, NJ 1999, 219, m.nt. T. Koopmans.

13. In hoger beroep hebben zij hun eis op een punt dat in cassatie niet aan de orde is gewijzigd.

14. Deze voorwaarde lag niet in dit deel van de vordering van Beusmeat c.s. besloten, maar wel in het andere deel daarvan, dat in cassatie niet meer aan de orde is.

15. Voor zover het handelingen in deze cassatieprocedure betreft doel ik met “Beusmeat c.s.” niet mede op Van Rijn Vlees Voorhout B.V.

16. Zie hiervóór, § 2.2., 2e al.

17. De spelling van het woord “lidstaat” (in het enkelvoud of meervoud) heb ik gestandaardiseerd volgens de huidige, ook door de Europese instellingen en in Europese regelgeving gehanteerde schrijfwijze. Ook overigens heb ik, zelfs in citaten, de huidige wettelijke spelling gevolgd (dus bijv. product”steeds met een c)..

18. S.t. raadslieden Beusmeat c.s. nr. 15, p. 5, nr. 19_33, p. 6_10 en nr. 41_42, p. 12_13 en dupliek idem, nr. 6, p.2_3.

19. Nr. 32, p. 10. Vgl. repliek in cassatie nr. 4, p. 2_3.

20. S.t. raadslieden Beusmeat c.s., nr. 37, p. 11.

21. In het vervolg zal ik dit artikel zonder meer aanduiden als art. 30.

22. Art. 6 van de Richtlijn heeft betrekking op controles op plaatsen waar producten uit derde landen op het in bijlage I van richtlijn 90/675/EEG omschreven grondgebied kunnen worden binnengebracht.

23. De raadslieden van Beusmeat c.s. geven dit criterium onder 34, p. 10 van hun s.t. m.i. niet geheel juist weer.

24. Vgl. s.t. raadslieden Beusmeat c.s., nr. 34, p. 10.

25. Cassatiedagvaarding nr. 9, p. 6.

26. Vgl. repliek in cassatie, nr. 5, p. 3_4 en de aldaar genoemde vindplaatsen: pleitnotities landsadvocaat d.d. 23 oktober 1997, nr. 37, p. 13, m.v.a. Staat, nr. 35, p. 11 en pleitnotities landsadvocaat d.d. 9 maart 1998, nr. 11, p. 6.

27. Vgl. concl. bij het in noot 12 genoemde arrest, § 3.4 en § 3.5 alsmede de aldaar aangehaalde rechtspraak.

28. K. Lenaerts/P. van Nuffel, Europees recht in hoofdlijnen, 1999, nr. 165, p. 189; zie voorts Kapteyn/VerLoren van Themaat, Inleiding tot het recht van de Europese Gemeenschappen, 1995, § 3.3.1., p. 386-388 (door K.J.M. Mortelmans); R.H. Lauwaars/C.W.A. Timmermans, Europees recht in kort bestek, 1999, p. 208; R. Barents/L.J.Brink-horst, Grondlijnen van Europees recht, 1999, p. 338-339.

29. S.t. landsadvocate, § 4.7, p. 13.

30. Dupliek, nr, 7, p. 3.

31. S.t. van hun raadslieden, nr. 38, p. 11 en nr. 46, p. 13.

32. HvJ EG 8 november 1979, zaak 251/78 (Denkavit Futtermittel GmbH t. Land Nordrhein-Westfalen), Jur. 1979, p. 3369, TVVS 1980, p. 194 (M.R.M.).

33. Overigens is bij het HvJEG al een verzoek om een prejudiciële beslissing over de uitleg van art. 9, lid 1, van de Richtlijn aanhangig. Het verzoek daartoe is gedaan door Het Majesty's Court of Appeal in Northern Ireland (zaak C-477/98). Op 10 februari 2000 had, voor zover na te gaan, de advocaat-generaal bij het HvJ nog niet geconclu-deerd.