Hoge Raad, 09-11-2018, ECLI:NL:HR:2018:2079, 18/00251

De Provincie is eigenaar van een aantal onroerende zaken die geheel of gedeeltelijk in gebruik zijn als openbare weg (hierna: de wegen). De bestreden aanslagen hebben mede betrekking op deze wegen.

In de voor het jaar 2015 geldende Verordening op de watersysteemheffing Waterschap Zuiderzeeland (hierna: de Heffingsverordening) is in artikel 5 bepaald, voor zover hier van belang, dat openbare landwegen die in beheer zijn bij publiekrechtelijke rechtspersonen aangemerkt worden als ongebouwde onroerende zaken. In artikel 6, lid 1, van de Heffingsverordening is het tarief van de watersysteemheffing voor ongebouwde onroerende zaken gesteld op € 78,40 per hectare.

Op 24 september 2013 heeft het Waterschap Zuiderzeeland op de voet van artikel 120, lid 1, van de Waterschapswet (hierna: de Wet) een kostentoedelingsverordening vastgesteld. Deze kostentoedelingsverordening bepaalt in artikel 4 dat voor verharde openbare wegen een gedifferentieerd tarief wordt gehanteerd dat 50 percent hoger is dan het tarief dat volgens de Heffingsverordening geldt voor ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen. Met inachtneming van het voorgaande is in artikel 6, lid 2, van de Heffingsverordening het tarief voor verharde openbare wegen gesteld op € 117,60 per hectare.

De Heffingsambtenaar heeft bij het vaststellen van de aanslagen voor de wegen het tarief van € 117,60 toegepast op zowel het verharde gedeelte daarvan als de (onverharde) delen die dienstbaar zijn aan de verkeersfunctie van de weg.

Bij uitspraken op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar de aanslagen gehandhaafd. De Rechtbank heeft de daartegen gerichte beroepen gegrond verklaard, de uitspraken op bezwaar vernietigd en de Heffingsambtenaar opgedragen om opnieuw op de bezwaren van de Provincie te beslissen. De Heffingsambtenaar heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de Rechtbank.

Het Hof heeft deze vraag ontkennend beantwoord en geoordeeld dat uit de parlementaire geschiedenis van de Wet volgt dat de wetgever met het begrip verharde openbare wegen slechts het oog heeft gehad op de verharde oppervlakten van de wegen, en dat het begrip verharde openbare weg in artikel 122, lid 3, letters b en c, van de Wet aldus moet worden uitgelegd als het verharde deel van een openbare weg. Daarbij heeft het Hof in aanmerking genomen dat bermen en bermsloten geen wateroverlast veroorzaken, maar slechts een bijdrage leveren aan het afvoeren van regenwater, en zij ook geen diffuse verontreiniging veroorzaken.

Tegen dit oordeel richten zich de middelen. Zij klagen onder meer erover dat de door het Hof gegeven uitleg aan het begrip ‘verharde openbare weg’ strijdig is met het begrip openbare weg zoals dat begrip wordt uitgelegd in de Wegenwet.

De watersysteemheffing is een heffing ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem. Op grond van artikel 117, lid 1, letter b, van de Wet wordt watersysteemheffing geheven van onder andere degenen die krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van ongebouwde onroerende zaken.

Openbare land- en waterwegen en banen voor openbaar vervoer per rail, één en ander met inbegrip van kunstwerken, alsmede waterverdedigingswerken die worden beheerd door organen, instellingen of diensten van publiekrechtelijke rechtspersonen, met uitzondering van de delen van zodanige werken die dienen als woning, worden voor de watersysteemheffing aangemerkt als ongebouwde eigendommen, niet zijnde natuurterreinen (artikel 118, lid 5, van de Wet).

De heffingsmaatstaf ter zake van ongebouwde onroerende zaken is de oppervlakte, waarbij het tarief wordt gesteld op een gelijk bedrag per hectare (artikel 121, lid 1, letter b, van de Wet). In afwijking van deze hoofdregel kan het algemeen bestuur van een waterschap de heffing hoger vaststellen voor verharde openbare wegen (artikel 122, lid 3, letters b en c, van de Wet, hierna: de tariefdifferentiatie).

Uit de toelichting op het amendement dat ten grondslag ligt aan de tariefdifferentiatie en de latere parlementaire behandeling daarvan (Kamerstukken II 2006/07, 30 601, nrs. 15 en 24) blijkt dat de achtergrond van deze uitzondering is dat de verharde oppervlakten van wegen hoge piekafvoeren van hemelwater kunnen veroorzaken, waarvoor een grote capaciteit van het watersysteem nodig is. Daarnaast zijn wegen één van de belangrijkste diffuse verontreinigingsbronnen, en is de bestrijding van diffuse bronnen en de aanpak van de verontreinigingen daaruit een belangrijke waterschapstaak, aldus die toelichting.

Blijkens de hiervoor in 2.4.4 vermelde wetsgeschiedenis inzake de tariefdifferentiatie is de grondslag daarvan met name gelegen in de hogere piekafvoeren die zich bij hemelwater voordoen op de verharde oppervlakten van openbare wegen. Aangezien die piekafvoer alleen wordt veroorzaakt door het verharde oppervlakte van de openbare weg, moet worden aangenomen dat onder het begrip verharde openbare weg in de zin van de tariefdifferentiatie moet worden verstaan het verharde gedeelte van een openbare weg.

Aangezien in de Wet niet is bepaald wat voor de tariefdifferentiatie onder het begrip ‘openbare weg’ moet worden verstaan, dient daarvoor aansluiting te worden gezocht bij de Wegenwet (vgl. HR 21 september 2001, nr. 35502, ECLI:NL:HR:2001:AD3522). Uit de artikelen 14 en 15 van de Wegenwet volgt dat de tot een weg behorende berm tot de openbare weg moet worden gerekend. Gelet hierop en op hetgeen hiervoor in 2.4.5 is overwogen, geldt de tariefdifferentiatie ook met betrekking tot het verharde gedeelte van een bij de openbare weg behorende berm.

Het oordeel van het Hof dat bij het vaststellen van de aanslagen niet ervan mag worden uitgegaan dat tot de te belasten oppervlakte van een weg behoren de onverharde delen die dienstbaar zijn aan de verkeersfunctie van de weg, geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het hiertegen gerichte middel faalt. Het middel leidt niet tot cassatie voor zover dat betrekking heeft op de verharde gedeelten van bij de openbare weg behorende bermen, aangezien het Hof het oordeel van de Rechtbank heeft bevestigd dat de heffingsambtenaar opnieuw op het bezwaar dient te beslissen en hij in de verdere behandeling van het bezwaar kan betrekken of dergelijke verharde gedeelten aanwezig zijn.