Hoge Raad, 16-11-2018, ECLI:NL:HR:2018:2111, 18/00366

Belanghebbende is landbouwer en exploiteert zijn bedrijf onder meer in het gebied van het Waterschap op Tholen en Sint Philipsland (hierna: het gebied).

Het Waterschap heeft bij wijze van proef vanaf 2011 de watergangen in het gebied actief doorgespoeld met zoet water, door middel van inlaten, gemalen en pompen. De bedoeling hiervan was dat eigenaren van agrarische gronden in het gebied kunnen beschikken over zoet water ten behoeve van hun bedrijfsvoering. In 2013 heeft het Waterschap een overeenkomst gesloten met de Zuidelijke Land en Tuinbouworganisatie, afdeling Tholen (hierna: ZLTO), die – kort weergegeven – inhoudt dat deze zoetwatervoorziening wordt voortgezet en dat voor het pompen of onttrekken van (zoet) water een vergunning van het Waterschap is vereist.

Belanghebbende is eigenaar van een aantal ongebouwde percelen die door de Verordening worden bestreken. Aan hem is voor het jaar 2014 op grondslag van de Verordening een aanslag in de gebruiksretributie opgelegd van € 2249,97.

Belanghebbende heeft in 2014 geen water onttrokken aan de in 2.1.3 vermelde zoetwatervoorziening.

Tegen het in 2.3 weergegeven oordeel van het Hof richten zich de middelen. Het tweede middel betoogt dat de zoetwatervoorziening is ingebed in het watersysteem van het Waterschap, zodat het ontbreken van een wettelijke en/of bij Reglement opgedragen taak niet aan de heffing van rechten in de weg staat.

De waterstaatkundige verzorging van het gebied van het Waterschap omvat de zorg voor het watersysteem (zie onderdeel 2.1.2). Een watersysteem is een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken (artikel 1.1 van de Waterwet). De zorg voor het watersysteem omvat onder meer de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de waterkwaliteit, daargelaten de eventuele, in deze zaak niet relevante taakafbakening tussen waterschappen en andere overheden (Kamerstukken II 2005/06, 30 601, nr. 3, blz. 10).

Het Waterschap heeft kennelijk tot zijn taak gerekend te zorgen voor zoet oppervlaktewater in een gebied waarin grond en grondwater te maken hebben met verzilting. Daarmee is, in het licht van hetgeen hiervoor in 2.4.2 is overwogen, het Waterschap niet getreden buiten de in artikel 1 van de Waterschapswet aan hem opgedragen taak om te zorgen voor het watersysteem. Het oordeel van het Hof dat de zoetwatervoorziening in dit geval niet op basis van het Reglement als een publieke taak van het Waterschap kan worden aangemerkt, geeft daarom blijk van een onjuiste rechtsopvatting. De omstandigheid dat het Waterschap met het oog op de zoetwatervoorziening een overeenkomst met ZLTO heeft gesloten, brengt daarin geen verandering.

Het tweede middel wordt dus in zoverre terecht voorgesteld.

Bij het Hof is niet meer aan de orde gekomen het in hoger beroep door het Waterschap bestreden oordeel van de Rechtbank dat de Verordening jegens belanghebbende onverbindend is omdat geen sprake is van een dienst van het Waterschap jegens belanghebbende.

In de Waterschapswet is limitatief opgesomd welke rechten een waterschap kan heffen. De Verordening is, naar het Waterschap voor het Hof heeft betoogd, gebaseerd op artikel 115, lid 1, letter a en/of letter b, van de Waterschapswet. De daarin bedoelde rechten kunnen alleen worden geheven van degene die feitelijk gebruik maakt van de in die letters a en b bedoelde prestaties. De Verordening is dan ook onverbindend voor zover daarin de heffing van rechten niet louter is gekoppeld aan het feitelijk onttrekken van water aan de zoetwatervoorziening, maar aan het nut van het stelsel van voorzieningen als inlaat- en meetmiddelen, filtersystemen, gemalen, stuwen en leidingen ten behoeve van de aan- en doorvoer van zoetwater in het watersysteem.

Aangezien belanghebbende in 2014 geen water heeft onttrokken aan de zoetwatervoorziening (zie hiervoor in 2.1.6), valt, anders dan het Waterschap voor het Hof heeft betoogd, niet in te zien dat het Waterschap aan belanghebbende een individuele prestatie in de vorm van het ter beschikking stellen van zoet water heeft geleverd. Het Waterschap kan dus met betrekking tot die zoetwatervoorziening van belanghebbende over het jaar 2014 geen rechten heffen.