Hoge Raad, 20-12-2019, ECLI:NL:HR:2019:2006, 19/00135
Hoge Raad, 20-12-2019, ECLI:NL:HR:2019:2006, 19/00135
Gegevens
- Instantie
- Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 20 december 2019
- Datum publicatie
- 20 december 2019
- ECLI
- ECLI:NL:HR:2019:2006
- Formele relaties
- In cassatie op : , Bekrachtiging/bevestiging
- Conclusie: , Gevolgd
- Zaaknummer
- 19/00135
Inhoudsindicatie
Klimaatzaak Urgenda. Mensenrechten. EVRM. VN-Klimaatverdrag. Bevel aan Staat om maatregelen te nemen tegen klimaatverandering. Gevaar klimaatverandering. Beschermingsomvang art. 2 en 8 EVRM; positieve verplichtingen. Effectieve rechtsbescherming art. 13 EVRM. Deelverantwoordelijkheid staten. Art. 3:305a BW en art. 34 EVRM. Doelstelling van 25-40% reductie van de uitstoot van broeikasgassen en de noodzaak daarvan. Internationaal draagvlak daarvoor. Binding Nederland aan deze doelsteling. Verantwoord beleid en de onderbouwing daarvan. Is sprake van ontoelaatbaar bevel tot wetgeving? Politiek domein.
Uitspraak
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
CIVIELE KAMER
Nummer 19/00135
Datum 20 december 2019
ARREST
In de zaak van
DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT),zetelende te Den Haag,
EISER tot cassatie,
hierna: de Staat,
advocaten: mr. K. Teuben, mr. M.W. Scheltema en mr. J.W.H. van Wijk,
tegen
STICHTING URGENDA,gevestigd te Amsterdam,
VERWEERSTER in cassatie,
hierna: Urgenda,
advocaat: mr. F.E. Vermeulen.
Samenvatting van de uitspraak
Het gaat in deze zaak om de vraag of de Nederlandse Staat verplicht is de uitstoot van broeikasgassen vanaf Nederlandse bodem per eind 2020 met minstens 25% te verminderen ten opzichte van 1990, en of de rechter de Staat daartoe een bevel kan geven.
Vordering Urgenda en oordelen van rechtbank en gerechtshof
Urgenda heeft bij de rechter gevorderd de Staat te bevelen de uitstoot van broeikasgassen zodanig te doen beperken dat deze per eind 2020 met 40% verminderd zal zijn ten opzichte van 1990, en in ieder geval met minimaal 25%.
De rechtbank heeft in 2015 de vordering van Urgenda toegewezen, in die zin dat een bevel aan de Staat is gegeven om de uitstoot per eind 2020 met minstens 25% terug te brengen ten opzichte van 1990.
In hoger beroep heeft het gerechtshof in 2018 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
Cassatieberoep
Tegen de uitspraak van het hof heeft de Staat cassatieberoep bij de Hoge Raad ingesteld. De Staat heeft een groot aantal bezwaren aangevoerd tegen de uitspraak van het hof.
De plaatsvervangend Procureur-Generaal en de Advocaat-Generaal hebben de Hoge Raad geadviseerd het beroep van de Staat te verwerpen en dus de uitspraak van het hof in stand te laten.
Oordeel Hoge Raad
De Hoge Raad komt tot het oordeel dat het cassatieberoep van de Staat moet worden verworpen. Dat betekent dat het door de rechtbank gegeven en door het hof bekrachtigde bevel aan de Staat om de uitstoot van broeikasgassen per eind 2020 met minstens 25% terug te brengen ten opzichte van 1990, definitief in stand blijft.
Het oordeel van de Hoge Raad berust op feiten en uitgangspunten die het hof heeft vastgesteld en die in cassatie door de Staat en Urgenda niet ter discussie zijn gesteld. In cassatie beoordeelt de Hoge Raad of het hof het recht juist heeft toegepast en of het oordeel van het hof, uitgaande van de gegevens die het in aanmerking kon nemen, begrijpelijk is en voldoende gemotiveerd.
De motivering van het oordeel van de Hoge Raad staat hierna in de hoofdstukken 4-8 van de uitspraak. Deze motivering wordt hierna samengevat. Deze samenvatting komt niet in de plaats van de motivering van deze uitspraak en vormt geen volledige weergave van het oordeel van de Hoge Raad.
Gevaarlijke klimaatverandering
(zie hierna in 4.1-4.8)
Urgenda en de Staat onderschrijven beide het klimaatwetenschappelijke inzicht dat een reële dreiging bestaat van een gevaarlijke klimaatverandering in de komende decennia. Over die dreiging bestaat in de klimaatwetenschap en de internationale gemeenschap een grote mate van overeenstemming. Het gaat daarbij, kort gezegd, om het volgende.
De uitstoot van broeikasgassen, waaronder CO2, leidt tot een steeds hogere concentratie van die gassen in de atmosfeer. Deze broeikasgassen houden de door de aarde uitgestraalde warmte vast. Doordat de laatste anderhalve eeuw (sinds het begin van de industriële revolutie) steeds meer broeikasgassen worden uitgestoten, warmt de aarde steeds verder op. De opwarming in die periode bedraagt ongeveer 1,1 oC, waarvan het grootste deel (0,7 oC) in de laatste veertig jaar heeft plaatsgevonden. In de klimaatwetenschap en binnen de internationale gemeenschap bestaat een grote mate van overeenstemming over het uitgangspunt dat de opwarming van de aarde beperkt moet blijven tot maximaal 2 oC, en volgens de meest recente inzichten zelfs tot maximaal 1,5 oC. Een grotere opwarming van de aarde kan zeer schadelijke gevolgen hebben, zoals extreme hitte, extreme droogte, extreme neerslag, verstoring van ecosystemen waardoor onder meer de voedselvoorziening in gevaar komt, en stijging van de zeespiegel doordat het ijs van gletsjers en van de poolkappen smelt. Ook kan die opwarming leiden tot klimaatomslagen, waarbij het klimaat op aarde of gebieden op aarde abrupt en ingrijpend verandert (zogeheten ‘tipping points’). Door dit alles worden de levens, het welzijn en de woonomgeving van velen bedreigd, wereldwijd en ook in Nederland. Die gevolgen doen zich voor een deel nu al voor.
Bescherming van mensenrechten op grond van het EVRM
(zie hierna in 5.2.1-5.5.3)
Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verplicht de staten die bij het verdrag zijn aangesloten ertoe om voor hun ingezetenen de rechten en vrijheden te verzekeren die in het verdrag zijn vastgesteld. Art. 2 EVRM beschermt het recht op leven, en art. 8 EVRM het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven. Volgens de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is een verdragsstaat op grond van deze bepalingen verplicht om passende maatregelen te treffen, indien een ‘real and immediate risk’ voor het leven of het welzijn van personen bestaat en de staat daarvan op de hoogte is.
De verplichting om passende maatregelen te treffen geldt ook als het gaat om milieugevaren die grote groepen of de bevolking als geheel bedreigen, en eveneens als de gevaren zich pas op langere termijn kunnen realiseren. De art. 2 en 8 EVRM mogen niet ertoe leiden dat een onmogelijke of onevenredige last op een staat wordt gelegd. Maar die bepalingen verplichten wel tot het treffen van maatregelen die daadwerkelijk geschikt zijn om het dreigende gevaar zoveel als redelijkerwijs mogelijk is af te wenden. Het nationale recht moet volgens art. 13 EVRM een effectief rechtsmiddel bieden om tegen een schending of dreigende schending van de door het EVRM gewaarborgde rechten op te komen. Dat brengt mee dat de nationale rechter moet kunnen voorzien in effectieve rechtsbescherming.
Wereldwijd probleem en nationale verantwoordelijkheid
(zie hierna in 5.6.1-5.8)
Het risico van een gevaarlijke klimaatverandering heeft een mondiaal karakter: de uitstoot van broeikasgassen vindt niet alleen plaats vanaf Nederlands grondgebied, maar wereldwijd. Ook de gevolgen daarvan worden wereldwijd ondervonden.
Nederland is partij bij het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties (VN-Klimaatverdrag). Dat verdrag heeft tot doel om de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau te houden waarop een door menselijk handelen veroorzaakte verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. Het verdrag berust op het uitgangspunt dat alle aangesloten landen maatregelen moeten treffen om klimaatverandering te voorkomen, in overeenstemming met ieders specifieke verantwoordelijkheden en mogelijkheden.
Ieder land is dus voor zijn deel verantwoordelijk. Daarom kan het argument dat de eigen uitstoot, op wereldschaal bezien, een relatief geringe omvang heeft en dat een reductie van de eigen uitstoot op wereldschaal slechts een gering effect heeft, een land niet ontslaan van de op hem rustende deelverantwoordelijkheid om maatregelen te nemen. De Staat is dan ook verplicht om, overeenkomstig zijn aandeel, de uitstoot van broeikasgassen vanaf zijn grondgebied te verminderen. Deze verplichting voor de Staat om ‘het zijne’ te doen berust op de art. 2 en 8 EVRM, omdat een ernstig risico bestaat dat een gevaarlijke klimaatverandering plaatsvindt die het leven en het welzijn van velen in Nederland bedreigt.
Wat houdt de verplichting voor de Staat om ‘het zijne’ te doen, concreet in?
(zie hierna in 6.1-7.3.6)
Bij de invulling van de positieve verplichtingen die de Staat op grond van de art. 2 en 8 EVRM heeft, moet worden gelet op breed gedragen inzichten in de wetenschap en internationaal aanvaarde standaarden. In dit verband zijn onder meer de rapporten van het IPCC van belang. Het IPCC is een in het verband van de Verenigde Naties opgerichte wetenschappelijke en intergouvernementele organisatie op het gebied van de klimaatwetenschap en klimaatontwikkelingen. In zijn rapport van 2007 heeft het IPCC een scenario opgenomen waarin de opwarming van de aarde naar redelijke verwachting beperkt zal blijven tot maximaal 2 oC. Om deze doelstelling te halen, moeten de zogenoemde Annex I-landen (dat zijn de ontwikkelde landen, waaronder Nederland) hun uitstoot in 2020 hebben gereduceerd met 25-40% ten opzichte van 1990, en in 2050 met 80-95%.
Op de jaarlijkse klimaatconferenties die in het kader van het VN-Klimaatverdrag zijn gehouden, is vanaf 2007 met regelmaat door vrijwel alle landen gewezen op de noodzaak om het scenario van het IPCC te volgen en om in 2020 een reductie van de uitstoot van broeikasgassen met 25-40% te bereiken. Door en in de EU is diverse malen uitgesproken dat op wetenschappelijke gronden in 2020 een beperking van de uitstoot met 30% ten opzichte van 1990 noodzakelijk is.
Bovendien is in de jaren na 2007 het eveneens breed gedragen inzicht gegroeid dat een veilige opwarming van de aarde niet tot maximaal 2 oC beperkt moet blijven, maar tot maximaal 1,5 oC. In het Akkoord van Parijs van 2015 is dan ook uitdrukkelijk opgenomen dat de staten ernaar streven de opwarming tot 1,5 oC te beperken. Dat noodzaakt dus tot een nog grotere reductie van de uitstoot dan eerder werd aangenomen.
Al met al bestaat dus een grote mate van consensus over de dringende noodzaak van een reductie van de uitstoot van broeikasgassen in 2020 van minimaal 25-40% door de Annex I-landen. Met de consensus over deze doelstelling moet bij de uitleg en toepassing van de art. 2 en 8 EVRM rekening worden gehouden. De dringende noodzaak van een reductie in 2020 van 25-40% geldt ook voor Nederland individueel.
Het beleid van de Staat
(zie hierna in 7.4.1-7.5.3)
De Staat en Urgenda zijn beide van mening dat het noodzakelijk is om de concentratie broeikasgassen in de atmosfeer te beperken teneinde de 2 oC-doelstelling, dan wel de 1,5 oC-doelstelling, te kunnen behalen. Maar zij verschillen van mening over het tempo waarin de uitstoot van broeikasgassen moet worden verminderd.
Het beleid van de Staat was tot 2011 erop gericht om in 2020 een reductie van de uitstoot van 30% te behalen ten opzichte van 1990. Dat was volgens de Staat nodig om op een geloofwaardig traject te blijven om de 2 oC-doelstelling binnen bereik te houden.
Na 2011 heeft de Staat zijn reductiedoelstelling voor 2020 echter verlaagd van 30% reductie door Nederland naar 20% reductie in EU-verband. De Staat heeft het voornemen om de reductie na 2020 in een versneld tempo op te voeren tot 49% in 2030 en 95% in 2050. Die doelen voor 2030 en 2050 zijn inmiddels vastgelegd in de Klimaatwet. De Staat heeft echter niet toegelicht dat en waarom een reductie van slechts 20% in 2020 in EU-verband verantwoord is te achten, dit in afwijking van de internationaal breed gedragen en noodzakelijk geachte reductie in 2020 van 25-40%.
In de klimaatwetenschap en binnen de internationale gemeenschap bestaat een brede consensus dat naarmate reductiemaatregelen later worden getroffen, deze ingrijpender en kostbaarder moeten zijn om het beoogde einddoel te halen. Ook bestaat dan een groter risico op een abrupte klimaatverandering omdat een omslagpunt (‘tipping point’) wordt bereikt. In het licht van dat algemeen onderschreven inzicht lag het op de weg van de Staat om toe te lichten dat de voorgenomen versnelling van de reductie na 2020 praktisch haalbaar en voldoende effectief zal zijn om de doelen voor 2030 en 2050, en daarmee de 2 oC- en de 1,5 oC- doelstelling, binnen bereik te houden. Dat heeft de Staat echter niet gedaan.
Het hof heeft dan ook kunnen oordelen dat de Staat zich in elk geval aan de internationaal noodzakelijk geachte doelstelling van minimaal 25% reductie in 2020 moet houden.
Rechter en politiek domein
(zie hierna in 8.1-8.3.5)
De Staat heeft aangevoerd dat het niet de taak van de rechter is om politieke afwegingen te maken die nodig zijn voor de besluitvorming over reductie van broeikasgassen.
In het Nederlandse staatsbestel komt de besluitvorming over de reductie van uitstoot van broeikasgassen toe aan de regering en het parlement. Zij hebben een grote mate van vrijheid om de daarvoor vereiste politieke afwegingen te maken. Het is aan de rechter om te beoordelen of de regering en het parlement bij hun besluitvorming zijn gebleven binnen de grenzen van het recht, waaraan zij zijn gebonden. Die grenzen vloeien onder meer voort uit het EVRM. De Grondwet schrijft voor dat de Nederlandse rechter de bepalingen van dit verdrag toepast. Dat moet de rechter doen overeenkomstig de uitleg daarvan door het EHRM. Deze opdracht aan de rechter tot het bieden van rechtsbescherming, ook tegen de overheid, is een wezenlijk onderdeel van de democratische rechtsstaat.
Het oordeel van het hof is met het voorgaande in overeenstemming. Het hof heeft immers geoordeeld dat het beleid van de Staat met betrekking tot de reductie van de uitstoot van broeikasgassen evident achterblijft bij de uit de art. 2 en 8 EVRM voortvloeiende verplichting om passende maatregelen te nemen voor de bescherming van de ingezetenen van Nederland tegen een gevaarlijke klimaatverandering. Verder heeft het hof het aan de Staat gegeven bevel beperkt tot de ondergrens (25%) van de internationaal onderschreven, minimaal noodzakelijke reductiedoelstelling voor 2020 van 25-40%.
Het gegeven bevel laat het aan de Staat over om te bepalen met welke concrete maatregelen hij zal voldoen aan dat bevel. Als daarvoor wetgevende maatregelen nodig zijn, is het aan de Staat om te beoordelen welke specifieke wetgeving wenselijk en noodzakelijk is.
Conclusie
Samengevat komt het oordeel van de Hoge Raad erop neer dat het door de rechtbank gegeven en door het hof bekrachtigde bevel aan de Nederlandse Staat om de uitstoot van broeikasgassen per eind 2020 met minstens 25% terug te brengen ten opzichte van 1990, in stand blijft. Het hof heeft op grond van de art. 2 en 8 EVRM kunnen en mogen oordelen dat de Staat verplicht is die reductie te behalen, vanwege het risico van een gevaarlijke klimaatverandering die ook de ingezetenen van Nederland ernstig kan treffen in hun recht op leven en welzijn.
Inhoudsopgave
1. Procesverloop
2. Uitgangspunten en feiten (2.1-2.3.2)
(a) Feiten (2.1)
(b) Vordering van Urgenda en verweer van de Staat (2.2.1-2.2.3)
(c) Oordeel van de rechtbank (2.3.1)
(d) Oordeel van het hof (2.3.2)
3. De cassatieklachten van de Staat; wijze van behandeling van die klachten (3.1-3.6)
4. Uitgangspunten wat betreft het gevaar en de gevolgen van klimaatverandering (4.1-4.8)
5. Verplichten de art. 2 en 8 EVRM de Staat tot het nemen van maatregelen? (5.1-5.10)
(a) Betekenis van de art. 1, 2 en 8 EVRM; positieve verdragsverplichtingen (5.2.1-5.3.4)
(b) Uitlegmaatstaven EVRM; ‘common ground’ (5.4.1-5.4.3)
(c) Art. 13 EVRM (5.5.1-5.5.3)
(d) Zijn de art. 2 en 8 EVRM van toepassing op het mondiale probleem van het gevaar van klimaatverandering? (5.6.1-5.6.4)
(e) Gezamenlijke verantwoordelijkheid van staten en deelverantwoordelijkheid van individuele staten (5.7.1-5.8)
(f) Kan deze verplichting op grond van de art. 2 en 8 EVRM ook worden ingeroepen bij een vordering op grond van art. 3:305a BW? (5.9.1-5.9.3)
(g) Beoordeling van cassatieklachten (5.10)
6. Uitgangspunten bij beantwoording van de vraag tot welke concrete verplichting het voorgaande voor de Staat leidt (6.1-6.6)
7. De 25-40%-doelstelling voor Annex I-landen (7.1-7.6.2)
(a) De mate van internationale consensus over de 25-40%-doelstelling (7.2.1-7.2.11)
(b) De 25-40%-doelstelling voor Nederland individueel (7.3.1-7.3.6)
(c) Het beleid van de Staat met betrekking tot maatregelen tegen klimaatverandering (7.4.1-7.4.6)
(d) Dient de Staat zich te houden aan de 25-40%-doelstelling? (7.5.1-7.5.3)
(e) Beoordeling van cassatieklachten (7.6.1-7.6.2)
8. Toelaatbaarheid van het gegeven bevel; politiek domein (8.1-8.4)
(a) Bevel tot wetgeving (8.2.1-8.2.7)
(b) Politiek domein (8.3.1-8.3.5)
(c) Beoordeling van cassatieklachten (8.4)
9. Beslissing
Bijlage: lijst van gebruikte afkortingen
1 Procesverloop
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:
a. het vonnis in de zaak C/09/456689/HA ZA 13-1396 van de rechtbank Den Haag van 24 juni 2015, ;
b. het arrest in de zaak 200.178.245/01 van het gerechtshof Den Haag van 9 oktober 2018, .
De Staat heeft tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld. Urgenda heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.
De zaak is voor de Staat mondeling en schriftelijk toegelicht door zijn advocaten en mondeling mede door mr. E.H.P. Brans, advocaat te Den Haag. Voor Urgenda is de zaak mondeling toegelicht door haar advocaat en mede door mr. J.M. van den Berg, advocaat te Amsterdam. De advocaten van de Staat hebben gerepliceerd, de advocaten van Urgenda gedupliceerd.
De Staat heeft bezwaar gemaakt tegen de omvang van de nota van dupliek van Urgenda. De Hoge Raad ziet in dit geval geen grond om de dupliek terzijde te leggen. De nota van dupliek bevat geen elementen die nieuw zijn in het partijdebat en betreft voor een belangrijk deel herhaling en uitwerking van hetgeen Urgenda eerder in haar verweerschrift in cassatie heeft aangevoerd. In dat verweerschrift is Urgenda, voorafgaand aan de mondelinge en schriftelijke toelichting, uitvoerig op de cassatieklachten ingegaan, waartoe de regels van de cassatieprocedure in een vorderingszaak haar niet verplichtten. De schriftelijke toelichting en de pleitnota van de Staat vormen deels een uitvoerige reactie op dat verweerschrift. Gelet op een en ander is voldoende recht gedaan aan hoor en wederhoor en verstoort de omvang van de nota van dupliek het evenwicht van het debat in cassatie niet.
De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal F.F. Langemeijer en de Advocaat-Generaal M.H. Wissink strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De advocaten van de Staat hebben schriftelijk op die conclusie gereageerd.
2 Uitgangspunten en feiten
In deze zaak kan, blijkens rov. 2 van het arrest van het hof, worden uitgegaan van de feiten die de rechtbank heeft vastgesteld in rov. 2.1-2.78 van haar vonnis,1 alsmede van de feiten die het hof heeft vastgesteld in rov. 3.1-3.26 en rov. 44 van zijn arrest.2 Deze feiten zijn in cassatie door geen van partijen bestreden. Ook de Hoge Raad gaat daarom van die feiten uit (art. 419 lid 3 Rv). De belangrijkste daarvan zijn de volgende.
Klimaatverandering en de gevolgen daarvan
(1) Sinds het begin van de industriële revolutie gebruikt de mensheid op grote schaal energie, die voornamelijk wordt gewonnen door fossiele brandstoffen (kolen, olie en gas) te verbranden. Hierbij komt koolstofdioxide vrij. Deze verbinding van de elementen koolstof en zuurstof wordt aangeduid met de scheikundige formule CO2. Het vrijgekomen CO2 wordt deels uitgestoten naar de atmosfeer, waar het gedurende honderden jaren of langer aanwezig blijft, en deels opgenomen door de ecosystemen van bossen en oceanen. Deze opnamemogelijkheid wordt steeds geringer door ontbossing en door het warmer worden van het zeewater.
(2) CO2 is het belangrijkste broeikasgas en houdt tezamen met andere broeikasgassen de door de aarde uitgestraalde warmte vast in de atmosfeer. Dit wordt het broeikaseffect genoemd. Het broeikaseffect wordt sterker naarmate meer CO2 in de atmosfeer terecht komt. Hierdoor warmt de aarde steeds verder op. Het klimaatsysteem reageert vertraagd op de uitstoot van broeikasgassen: broeikasgassen die vandaag worden uitgestoten, hebben hun volledige opwarmende werking pas over dertig tot veertig jaar. Andere broeikasgassen zijn onder meer methaan, lachgas en fluorhoudende gassen.
(3) Om de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer aan te geven wordt de eenheid ‘parts per million’ (hierna: ppm) gebruikt. De aanduiding ‘ppm CO2-equivalent’ wordt gebruikt om de concentratie van alle broeikasgassen tezamen aan te duiden, waarbij de concentratie van andere broeikasgassen dan CO2 is omgerekend naar CO2 aan de hand van het opwarmend effect.
(4) Er is een direct, lineair verband tussen de door de mens veroorzaakte uitstoot van broeikasgassen, die mede wordt veroorzaakt door de verbranding van fossiele brandstoffen, en de opwarming van de aarde. De aarde is nu al opgewarmd met ongeveer 1,1 ºC ten opzichte van de gemiddelde temperatuur aan het begin van de industriële revolutie. Het hof is ervan uitgegaan dat de concentratie broeikasgassen in de atmosfeer ten tijde van zijn arrest ongeveer 401 ppm bedroeg. In de laatste decennia is de wereldwijde uitstoot van CO2 jaarlijks met 2% toegenomen.
(5) Opwarming van de aarde kan worden voorkomen of verminderd door ervoor te zorgen dat minder broeikasgassen in de atmosfeer terechtkomen. Dit wordt mitigatie genoemd. Daarnaast kunnen maatregelen worden genomen om de gevolgen van klimaatverandering het hoofd te bieden, zoals bijvoorbeeld dijkverhoging voor laaggelegen gebieden. Het nemen van dergelijke maatregelen wordt adaptatie genoemd.
(6) In de klimaatwetenschap – dat wil zeggen de wetenschap die zich bezighoudt met het klimaat en klimaatverandering – en binnen de internationale gemeenschap bestaat al geruime tijd consensus dat de gemiddelde temperatuur op aarde niet mag toenemen met meer dan 2 ºC ten opzichte van de gemiddelde temperatuur in het pre-industriële tijdperk. Indien de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer niet uitstijgt boven 450 ppm in het jaar 2100, bestaat volgens de klimaatwetenschap een redelijke kans dat deze doelstelling (hierna: de tweegradendoelstelling) wordt gehaald. In de laatste jaren is het inzicht gerezen dat een veilige temperatuurstijging niet hoger mag zijn dan 1,5 ºC, met een daarbij behorend concentratieniveau van broeikasgassen van ten hoogste 430 ppm in het jaar 2100.
(7) Wereldwijd blijft er weinig ruimte over voor het uitstoten van broeikasgassen wanneer het huidige concentratieniveau van broeikasgassen (401 ppm) wordt afgezet tegen een maximaal concentratieniveau van 430 of 450 ppm in het jaar 2100. De totale wereldwijd resterende ruimte om nog broeikasgassen uit te stoten wordt wel aangeduid als het carbon budget. De kans om de opwarming van de aarde te beperken tot een temperatuurstijging van maximaal 1,5 ºC, is inmiddels uitermate klein.
(8) Indien de aarde met substantieel meer dan 2 ºC opwarmt ten opzichte van de gemiddelde temperatuur in het pre-industriële tijdperk, veroorzaakt dit onder meer overstromingen door zeespiegelstijging, hittestress door intensievere en langere hitteperiodes, toename van ziekten van de luchtwegen door verslechterde luchtkwaliteit, periodes van droogte (met hevige bosbranden), toenemende verspreiding van infectieziekten, ernstige overstromingen als gevolg van overvloedige regenval alsmede verstoring van de voedselproductie en de drinkwatervoorziening. Ook worden ecosystemen, flora en fauna aangetast en treedt verlies van biodiversiteit op. Een inadequaat klimaatbeleid zal in de tweede helft van deze eeuw leiden tot honderdduizenden slachtoffers alleen al in West-Europa.
(9) Naarmate de opwarming van de aarde voortschrijdt, nemen niet alleen de gevolgen in ernst toe. Cumulatie van CO2 in de atmosfeer kan ertoe leiden dat het klimaatveranderingsproces een omslagpunt (‘tipping point’) bereikt dat een abrupte klimaatverandering tot gevolg kan hebben, zodanig dat noch de mens, noch de natuur zich daarop behoorlijk kan instellen. Het risico op dergelijke omslagpunten neemt “at a steepening rate” toe bij een temperatuurstijging tussen 1 ºC en 2 ºC.
De IPCC-rapporten
(10) In 1988 hebben het United Nations Environment Program (UNEP) en de World Meteorological Organization (WMO) onder auspiciën van de Verenigde Naties het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) opgericht. Het IPCC richt zich op het verkrijgen van inzicht in alle aspecten van klimaatverandering door middel van wetenschappelijk onderzoek. Het verricht zelf geen onderzoek, maar bestudeert en beoordeelt onder meer de meest recente wetenschappelijke en technische informatie die wereldwijd beschikbaar komt. Het IPCC is niet alleen een wetenschappelijke, maar ook een intergouvernementele organisatie. Hiervan zijn 195 landen lid, waaronder Nederland. Sinds de oprichting heeft het IPCC vijf rapporten (Assessment Reports) met bijbehorende deelrapportages uitgebracht over de stand van de klimaatwetenschap en over klimaatontwikkelingen. Voor dit geding zijn met name van belang het vierde rapport uit 2007 en het vijfde rapport uit 2013-2014.
(11) In het Fourth Assessment Report van het IPCC (hierna: AR4) uit 2007 wordt beschreven dat bij een temperatuurstijging van 2 ºC boven het niveau van het pre-industriële tijdperk het risico ontstaat van een gevaarlijke, onomkeerbare verandering van het klimaat. Na analyse van verschillende reductiescenario’s is in dit rapport vermeld dat, om het scenario van maximaal 450 ppm in het jaar 2100 te kunnen verwezenlijken, de uitstoot van broeikasgassen door de landen, genoemd in Annex I bij het VN-Klimaatverdrag (waaronder Nederland), in het jaar 2020 25% tot 40% lager moet zijn dan in het jaar 1990.
(12) In 2013-2014 is het Fifth Assessment Report van het IPCC verschenen (hierna: AR5). In dit rapport is onder meer vastgesteld dat de aarde opwarmt als gevolg van de toename van de concentratie van CO2 in de atmosfeer sinds het begin van de industriële revolutie en dat dit wordt veroorzaakt door menselijke activiteiten, in het bijzonder door de verbranding van olie, gas en kolen en door ontbossing. In AR5 heeft het IPCC geconcludeerd dat indien de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer in 2100 stabiliseert op ongeveer 450 ppm, de kans dat de stijging van de mondiale temperatuur onder de 2 ºC blijft, ”likely” is, dat wil zeggen meer dan 66%. In 87% van de scenario’s die in AR5 zijn verwerkt om deze doelstelling te bereiken, zijn aannames opgenomen met betrekking tot zogeheten negatieve emissies, dat wil zeggen: onttrekking van CO2 aan de atmosfeer.
Het VN-Klimaatverdrag en de klimaatconferenties
(13) In 1992 is het VN-Klimaatverdrag tot stand gekomen.3 Dit verdrag heeft tot doel het bewerkstelligen van stabilisering van de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau waarop gevaarlijke antropogene (door menselijk handelen veroorzaakte) verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. De partijen bij het VN-Klimaatverdrag worden onderscheiden in Annex I-landen en andere landen. De Annex I-landen zijn de ontwikkelde landen, waaronder Nederland. Volgens art. 4 lid 2 van het verdrag dienen de Annex I-landen internationaal het voortouw te nemen bij het bestrijden van klimaatverandering en de nadelige gevolgen ervan. Zij hebben zich gecommitteerd om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Zij dienen periodiek te rapporteren over de door hen genomen maatregelen. Doel is terug te keren naar het uitstootniveau van 1990.
(14) Art. 7 VN-Klimaatverdrag voorziet in de Conference of the Parties (hierna: COP). De COP is het hoogste besluitvormende orgaan binnen het VN-Klimaatverdrag. De besluiten van de COP zijn in de regel niet juridisch bindend. De COP komt jaarlijks bijeen op klimaatconferenties.
(15) Bij de klimaatconferentie in Kyoto in 1997 (COP-3), is het Kyoto Protocol overeengekomen tussen een aantal Annex I-landen, waaronder Nederland. In dit protocol zijn reductiedoelstellingen vastgelegd voor het tijdvak 2008 - 2012. Voor de toenmalige lidstaten van de EU gold volgens dit protocol voor dit tijdvak een reductiedoelstelling van 8% ten opzichte van 1990.
(16) Bij de klimaatconferentie in Bali in 2007 (COP-13) is het Bali Action Plan vastgesteld. Hierin is de noodzaak onderkend van drastische emissiereducties, onder verwijzing naar het hiervoor onder (11) genoemde rapport AR4. Deze verwijzing ziet onder meer op het gedeelte van AR4 waarin is vermeld dat de Annex I-landen, om de doelstelling van een concentratie van maximaal 450 ppm in het jaar 2100 te behalen, hun uitstoot van broeikasgassen in 2020 met 25-40% moeten hebben teruggebracht ten opzichte van 1990.
(17) Bij de klimaatconferentie in Kopenhagen in 2009 (COP-15) kon geen overeenstemming worden bereikt over opvolging of verlenging van het Kyoto Protocol.
(18) Tijdens de daaropvolgende klimaatconferentie in Cancún in 2010 (COP-16) hebben de daarbij betrokken partijen in de Cancún Agreements als doelstelling voor de lange termijn erkend dat de temperatuur van de aarde niet meer dan 2 ºC mag stijgen in verhouding tot de gemiddelde temperatuur in het pre-industriële tijdperk, met een mogelijke aanscherping tot een maximum van 1,5 ºC. In de preambule hebben zij verwezen naar de urgentie van grote emissiereductie.
(19) De partijen bij het Kyoto Protocol hebben in Cancún uitgesproken dat de Annex I-landen het voortouw moeten blijven nemen bij het bestrijden van klimaatverandering en dat dit, gelet op AR4, vergt dat zij als groep in 2020 hun uitstoot van broeikasgassen zullen reduceren met 25-40% ten opzichte van het peiljaar 1990 (“would require Annex I Parties as a group to reduce emissions in a range of 25-40 per cent below 1990 levels by 2020”). De partijen bij het Kyoto Protocol hebben erop aangedrongen dat de Annex I-landen hun ambitieniveau verhogen ten opzichte van de reeds door hen gedane toezeggingen, met het oog op de in AR4 genoemde bandbreedte van 25-40%. In de zogenoemde ‘Cancún pledges’ hebben de EU-landen zich als groep bereid verklaard tot een reductie van 20% per 2020 ten opzichte van 1990, met het aanbod van 30% reductie op de voorwaarde dat andere landen vergelijkbare reductiedoelstellingen zouden aangaan.
(20) Bij de klimaatconferentie in Doha in 2012 (COP-18) werden alle Annex I-landen opgeroepen om hun reductiedoelstellingen te verhogen tot ten minste 25-40% in 2020. Er is een amendement op het Kyoto Protocol aangenomen. Daarin heeft de EU zich verbonden tot een reductie van 20% in 2020 in verhouding tot 1990, met het aanbod om de uitstoot terug te brengen met 30% indien andere landen vergelijkbare reductiedoelstellingen zouden aanvaarden. Deze voorwaarde is niet vervuld. Het Doha Amendement is niet in werking getreden.
Het Akkoord van Parijs
(21) Bij de klimaatconferentie in Parijs in 2015 (COP-21) is het Akkoord van Parijs tot stand gekomen.4 In dit verdrag wordt elke verdragsstaat aangesproken op zijn eigen verantwoordelijkheid. In het verdrag is vastgelegd dat de opwarming wereldwijd ruimschoots onder de grens van 2 ºC (“well below 2 ºC”) moet worden gehouden ten opzichte van de gemiddelde temperatuur in het pre-industriële tijdperk, waarbij wordt gestreefd naar een temperatuurstijging van ten hoogste 1,5 ºC. Partijen moeten nationale klimaatplannen opstellen, die ambitieus moeten zijn en waarvan het ambitieniveau bij ieder nieuw plan moet toenemen.
De UNEP-rapporten van 2013 en 2017
(22) Sinds 2010 rapporteert het hiervoor onder (10) genoemde UNEP jaarlijks over verschillen tussen het gewenste emissieniveau en de door de verdragsstaten toegezegde reductiedoelstellingen: de zogenoemde ‘emissions gap’. In het jaarrapport 2013 van het UNEP is voor de derde keer op rij geconstateerd dat de door de verdragsstaten gedane toezeggingen tekortschieten en dat de uitstoot van broeikasgassen stijgt in plaats van daalt. Verder constateert het UNEP dat de emissiedoelstellingen van de gezamenlijke Annex I-landen tekortschieten voor het behalen van de reductie van 25-40% in 2020 die in het hiervoor onder (11) genoemde AR4 wordt genoemd. Het UNEP maakt de gevolgtrekking dat het steeds minder waarschijnlijk wordt dat de emissies in 2020 laag genoeg zullen zijn om de tweegradendoelstelling tegen de laagst mogelijke kosten te realiseren. Alhoewel met latere acties tot reductie uiteindelijk mogelijk dezelfde temperatuurdoelen te bereiken zijn, zullen zij volgens het UNEP moeilijker, kostbaarder en riskanter zijn.
(23) In het jaarrapport 2017 van het UNEP is vermeld dat een verhoogde reductie vóór 2020 (“enhanced pre-2020 mitigation action”) in het licht van het Akkoord van Parijs urgenter is dan ooit. Het UNEP merkt op dat indien de geconstateerde ‘emissions gap’ tegen 2030 niet is ingehaald, het uiterst onwaarschijnlijk is dat de tweegradendoelstelling nog kan worden gerealiseerd. Daarom zijn volgens het UNEP ambitieuzere reductiedoelstellingen nodig voor 2020.
Het Europese klimaatbeleid
(24) Art. 191 VWEU bevat de milieudoelstellingen van de EU. De EU heeft ter uitvoering van haar milieubeleid richtlijnen tot stand gebracht. Daartoe behoort de zogenoemde ETS-richtlijn. ETS staat voor ‘Emissions Trading System’. Dit systeem houdt in dat bedrijven in de ETS-sector broeikasgassen slechts mogen uitstoten indien zij daartoe emissierechten inleveren. Deze emissierechten kunnen worden gekocht, verkocht of bewaard. De totale hoeveelheid broeikasgassen die ETS-bedrijven mogen uitstoten, neemt in de periode 2013 - 2020 jaarlijks af met 1,74%, totdat in 2020 een reductie van 21% is gerealiseerd ten opzichte van het jaar 2005.
(25) De Raad van de EU heeft vastgesteld dat de EU een reductie van de uitstoot van broeikasgassen dient te realiseren van ten minste 20% in 2020, 40% in 2030 en 80-95% in 2050, telkens gemeten ten opzichte van 1990. Binnen de EU is op basis van de zogenoemde Effort Sharing Decision5 bepaald dat de reductiedoelstelling van 20% in 2020 voor de niet-ETS-sector meebrengt dat Nederland een reductie van de uitstoot tot stand zal brengen van 16% ten opzichte van de uitstoot in 2005.
(26) Naar de ten tijde van het arrest van het hof bestaande verwachtingen zou de EU als geheel in 2020 feitelijk een emissiereductie realiseren van 26-27% ten opzichte van 1990.
Het Nederlandse klimaatbeleid en de resultaten daarvan
(27) Tussen 2007 en 2011 ging Nederland, op grond van het programma ‘Schoon en zuinig’ uit 2007, uit van een reductiedoelstelling van 30% in 2020 in verhouding tot 1990. Bij brief van 12 oktober 2009 heeft de toenmalige minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) de Tweede Kamer geïnformeerd over de onderhandelingsinzet van Nederland in het kader van de klimaatconferentie in Kopenhagen in 2009 (COP-15). Deze brief vermeldde onder meer:
“Het totaal aan emissiereducties dat de ontwikkelde landen tot nu toe hebben aangeboden, blijft onvoldoende om de 25-40% reductie in 2020 te bereiken, die nodig is om op een geloofwaardig traject te blijven om de 2 graden doelstelling binnen bereik te houden.”
(28) Na 2011 is het Nederlandse reductiedoel bijgesteld naar een reductie in EU-verband van 20% in 2020, dat wil zeggen voor Nederland (a) een reductie van 16% in de niet-ETS-sector en van 21% in de ETS-sector, telkens ten opzichte van 2005, en (b) een reductie van ten minste 40% in 2030 en van 80-95% in 2050, telkens ten opzichte van 1990.
(29) In het regeerakkoord uit 2017 heeft de regering bekendgemaakt een emissiereductie na te streven van ten minste 49% in 2030 ten opzichte van 1990. Volgens het regeerakkoord is de EU-reductiedoelstelling van 40% in 2030 niet voldoende om de tweegradendoelstelling te realiseren, laat staan de ambitie van 1,5 ºC, zoals neergelegd in het Akkoord van Parijs.
(30) De Nederlandse CO2-uitstoot per hoofd van de bevolking is relatief hoog in vergelijking met andere geïndustrialiseerde landen. Wat betreft uitstoot stond Nederland ten tijde van het arrest van het hof op plaats 34 van 208 landen. Van de 33 landen met een hogere uitstoot zijn er maar 9 met een hogere uitstoot per hoofd van de bevolking, waaronder geen enkele EU-lidstaat. Van de totale Nederlandse uitstoot van broeikasgassen bestaat 85% uit CO2. De CO2-uitstoot in Nederland is sinds 1990 nauwelijks afgenomen en in de laatste jaren (tot het arrest van het hof) zelfs gestegen. In de periode 2008-2012 heeft Nederland een emissiereductie in CO2-equivalent gerealiseerd van 6,4%. Deze reductie komt voor rekening van andere broeikasgassen dan CO2. In de vijftien grootste EU-lidstaten werd in diezelfde periode een emissiereductie gerealiseerd van 11,8% en in de EU als geheel een reductie van 19,2%. Van de reductie tussen 2008 en 2012 in Nederland was bovendien 30-50% gerelateerd aan de economische crisis. Zonder deze crisis zou de uitstoot in deze periode nog aanzienlijk hoger (en de reductie minder) zijn geweest.
(31) Ten tijde van het arrest van het hof werd verwacht dat Nederland in 2020 zal uitkomen op een reductie van 23%, en, rekening houdend met een onzekerheidsmarge, op 19-27%. De rechtbank noemt in haar vonnis nog een aanmerkelijk lagere verwachting. Het verschil komt grotendeels door een nieuwe berekeningsmethode (die beter bij die van het IPCC aansluit, maar) waardoor het theoretische reductiepercentage eerder wordt bereikt, hoewel de situatie in wezen ernstiger is. Het verschil wordt namelijk verklaard door het feit dat de berekende uitstoot in het basisjaar 1990 achteraf naar boven is bijgesteld.
(b) Vordering van Urgenda en verweer van de Staat
Urgenda (‘Urgente Agenda’) houdt zich bezig met het ontwikkelen van plannen en maatregelen ter voorkoming van klimaatverandering. Urgenda heeft de rechtsvorm van een stichting. Zij heeft blijkens haar statuten als doel transitieprocessen naar een duurzamere samenleving te stimuleren en te versnellen, te beginnen in Nederland.
Urgenda meent dat de Staat te weinig doet om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. In dit geding vordert zij, voor zover in cassatie van belang, een bevel aan de Staat om het volume van de uitstoot van broeikasgassen in Nederland zodanig te doen beperken dat dit aan het eind van het jaar 2020 met 40%, althans met minimaal 25%, zal zijn verminderd ten opzichte van het volume in het jaar 1990. Zij stelt de vordering in op grond van art. 3:305a BW, welke bepaling een collectieve actie door belangenorganisaties mogelijk maakt. Zij komt, voor zover in cassatie van belang, met de vordering op voor de belangen van de huidige bewoners van Nederland (de ingezetenen van Nederland) die door een gevaarlijke klimaatverandering worden bedreigd.
Aan haar vordering heeft Urgenda, kort gezegd, het volgende ten grondslag gelegd. De uitstoot van broeikasgassen vanuit Nederland draagt bij aan een gevaarlijke verandering van het klimaat. Het aandeel van de Nederlandse emissies in het wereldwijde emissieniveau is zowel absoluut als relatief (per hoofd van de bevolking) bovenmatig. Dit maakt dat de Nederlandse emissies, waarvoor de Staat als soevereine macht ‘systeemverantwoordelijk’ is, onrechtmatig zijn, namelijk in strijd met de zorgvuldigheid die in het maatschappelijk verkeer betaamt jegens degenen voor de belangen van wie Urgenda opkomt (art. 6:162 lid 2 BW), en ook in strijd met de art. 2 en 8 EVRM. Naar nationaal en naar internationaal recht is de Staat verplicht om, ter voorkoming van gevaarlijke klimaatverandering, zorg te dragen voor reductie van het Nederlandse emissieniveau. Deze zorgplicht houdt in dat in Nederland in 2020 een reductie van de uitstoot van broeikasgassen met 25% tot 40% moet zijn bereikt ten opzichte van de uitstoot in 1990, overeenkomstig de doelstelling die is genoemd in AR4 (zie hiervoor in 2.1 onder (11)). Een reductie van deze omvang is noodzakelijk om uitzicht te houden op het bereiken van de tweegradendoelstelling. Zij is bovendien het meest kosteneffectief.
De Staat heeft onder meer de volgende verweren gevoerd. Er is niet voldaan aan de vereisten van art. 3:296 BW (rechterlijk bevel) en art. 6:162 BW (onrechtmatige daad). Er bestaat namelijk geen uit het nationale of internationale recht af te leiden rechtsplicht van de Staat om maatregelen te nemen waarmee de gevorderde reductie-doelstelling wordt gehaald. De doelstelling die is genoemd in AR4, bevat geen bindende norm. Uit de art. 2 en 8 EVRM volgt geen verplichting voor de Staat om (mitigatie)maatregelen te nemen tegen klimaatverandering. Toewijzing van het gevorderde reductiebevel komt bovendien neer op een niet toelaatbaar bevel tot wetgeving en komt in strijd met de aan regering en parlement toekomende politieke vrijheid en dus met het stelsel van machtenscheiding.
(c) Oordeel van de rechtbank
De rechtbank heeft de Staat bevolen om het gezamenlijke volume van de jaarlijkse Nederlandse emissie van broeikasgassen zodanig te beperken of te doen beperken dat dit aan het einde van het jaar 2020 met ten minste 25% zal zijn verminderd in vergelijking met het niveau van het jaar 1990. De rechtbank heeft hiertoe onder meer het volgende overwogen.
Uit art. 21 Grondwet, het ‘no harm’-beginsel dat het internationale recht kent, het VN-Klimaatverdrag met bijbehorende protocollen en art. 191 VWEU met de daarop gebaseerde ETS-richtlijn en Effort Sharing Decision, kan niet een rechtsplicht van de Staat jegens Urgenda worden afgeleid. (rov. 4.36-4.44 en 4.52)
Urgenda kan niet worden aangemerkt als direct of indirect slachtoffer in de zin van art. 34 EVRM. Aan Urgenda komt derhalve geen rechtstreeks beroep toe op de art. 2 en 8 EVRM. (rov. 4.45)
De Staat kan wel onrechtmatig handelen doordat hij zijn zorgplicht schendt om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. (rov. 4.52-4.53) Voor de invulling van die zorgplicht zijn de criteria van het Kelderluik-arrest6 en de eerder door de rechtbank genoemde bepalingen, beginselen en regelingen van belang. (rov. 4.54-4.63)
Door de ernst van de gevolgen van klimaatverandering en de grote kans dat – zonder mitigerende maatregelen – gevaarlijke klimaatverandering zal intreden, rust op de Staat een zorgplicht om mitigatiemaatregelen te treffen. De omstandigheid dat Nederland op dit moment slechts voor een klein deel bijdraagt aan de huidige mondiale broeikasgasuitstoot, doet daaraan niet af. Nu het 450 ppm-scenario minimaal geboden is om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen, dient Nederland zodanige maatregelen te treffen dat daarmee dit scenario kan worden gehaald. (rov. 4.64-4.83)
Uitstel van mitigatie zoals de Staat voorstaat – minder stringente reductie tussen nu en 2030 en sterke reductie vanaf 2030 – draagt in hogere mate bij aan het risico van gevaarlijke klimaatverandering, en is daarmee niet te zien als een toereikend en aanvaardbaar alternatief voor de wetenschappelijk verankerde en erkende hogere reductieroute van 25-40% in 2020 die bij genoemd scenario past. (rov. 4.85)
Dat een reductiebevel van 25-40% voor Nederland tot een onevenredig zware last leidt, heeft de Staat niet gesteld. Integendeel: ook de Staat betoogt dat een verhoging van de reductiedoelstelling tot de mogelijkheden behoort. De Staat schiet in het geval van een reductie onder het niveau van 25-40% tekort in de door hem te betrachten zorg en handelt dusdoende onrechtmatig. Een verplichting tot een hoger percentage dan 25% stuit af op de beleidsvrijheid die de Staat toekomt. (rov. 4.86)
Het door Urgenda gevorderde reductiebevel strekt niet tot een bevel aan de Staat om bepaalde maatregelen van wetgeving of beleid te treffen. In geval van toewijzing van de vordering behoudt de Staat de volle, bij uitstek aan hem toekomende, vrijheid om te bepalen op welke wijze hij gevolg geeft aan dat bevel. (rov. 4.101)
De aspecten die samenhangen met de trias politica, vormen niet in algemene zin een belemmering voor toewijzing van het gevorderde bevel. De terughoudendheid die de rechter past, leidt niet tot een verdere beperking dan die welke voortvloeit uit de eerder genoemde beleidsvrijheid van de Staat. (rov. 4.102)
(d) Oordeel van het hof
Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Hiertoe heeft het hof onder meer het volgende overwogen.
Ontvankelijkheid Urgenda
Voor toegang tot de Nederlandse rechter is de Nederlandse wet bepalend, in het geval van Urgenda in deze procedure onder meer art. 3:305a BW, waarin is voorzien in een collectieve actie door belangenorganisaties. Nu individuele personen die onder de rechtsmacht van de Staat vallen, een beroep kunnen doen op de rechtstreeks in Nederland werkende art. 2 en 8 EVRM, kan Urgenda dat ook op de voet van art. 3:305a BW voor hen doen. (rov. 36)
Niet in geschil is dat Urgenda ontvankelijk is in haar vordering voor zover zij namens de huidige generatie Nederlanders optreedt tegen de emissie van broeikasgassen op Nederlands grondgebied. Het is zonder meer aannemelijk dat reeds de nu levende Nederlanders, met name doch niet uitsluitend de jongeren onder hen, tijdens hun leven te maken zullen krijgen met de nadelige gevolgen van klimaatverandering indien de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen niet adequaat wordt teruggedrongen. (rov. 37) Hun belangen lenen zich voor bundeling zoals vereist voor het kunnen instellen van een vordering op grond van art. 3:305a BW. (rov. 38)
Art. 2 en 8 EVRM
Op de Staat rust op grond van art. 2 EVRM de positieve verplichting om het leven van burgers binnen zijn rechtsmacht te beschermen, terwijl art. 8 EVRM de verplichting schept om het recht op woning en privéleven te beschermen. Deze verplichting geldt voor alle activiteiten, publieke en niet-publieke, die de aldus beschermde rechten in gevaar kunnen brengen, en geldt zeker als sprake is van industriële activiteiten die naar hun aard gevaarlijk zijn. Wanneer de overheid weet dat sprake is van een reëel en onmiddellijk dreigend gevaar, moet de Staat preventieve maatregelen nemen om de aantasting zoveel mogelijk te voorkomen. (rov. 39-43)
Reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering
Uit de vaststaande feiten en omstandigheden volgt dat sprake is van een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering, waardoor een ernstig risico bestaat dat de huidige generatie ingezetenen van Nederland zal worden geconfronteerd met verlies van leven of verstoring van het gezinsleven. Uit de art. 2 en 8 EVRM volgt een verplichting voor de Staat om tegen deze reële dreiging bescherming te bieden. (rov. 44-45)
Handelt de Staat onrechtmatig door niet per eind 2020 met ten minste 25% te reduceren?
Het einddoel is duidelijk en is tussen partijen ook niet in geschil. In 2100 moet de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen tot staan zijn gebracht. Partijen verschillen evenmin van inzicht over de noodzakelijke tussenstand van 80-95% reductie ten opzichte van 1990 in 2050, en Urgenda onderschrijft de door het kabinet vastgestelde reductiedoelstelling van 49% ten opzichte van 1990 in 2030. Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of van de Staat kan worden gevergd dat hij eind 2020 een reductie realiseert van ten minste 25% ten opzichte van 1990. (rov. 46)
Er zal tussen nu en 2030 een zeer aanzienlijke inspanning moeten worden geleverd om in 2030 op 49% uit te komen; veel aanzienlijker dan de beperkte inspanning die Nederland tot nu toe heeft geleverd. Vast staat verder dat het voor de beperking van de totale uitstoot over deze periode wenselijk is de reductie-inspanning zo vroeg mogelijk aan te vangen. Uitstel van reductie leidt tot grotere risico’s voor het klimaat. Uitstel leidt immers ertoe dat in de tussentijd broeikasgassen worden uitgestoten die zeer lang in de atmosfeer aanwezig blijven en verder aan de opwarming van de aarde bijdragen. Een gelijkmatige verdeling van de reductie-inspanning over de periode tot 2030 zou inhouden dat de Staat inzet op een aanzienlijk hogere reductie in 2020 dan 20%. Die gelijkmatige verdeling vormt het uitgangspunt van de Staat voor de reductiedoelstelling van 49% in 2030, die lineair is afgeleid van de doelstelling van 95% reductie in 2050. Als diezelfde lijn wordt doorgetrokken naar nu, resulteert dat in een reductiedoelstelling van 28% in 2020, zoals de Staat in antwoord op de vragen van het hof heeft bevestigd. (rov. 47)
Het IPCC heeft in AR4 geconcludeerd dat een concentratieniveau van maximaal 450 ppm in 2100 toelaatbaar is om de tweegradendoelstelling binnen bereik te houden. Na analyse van verschillende reductiescenario’s is het IPCC tot de conclusie gekomen dat voor het bereiken van dit concentratieniveau de totale uitstoot van broeikasgassen door Annex I-landen (waartoe Nederland behoort) in 2020 25% tot 40% lager zou moeten zijn dan in 1990. Ook in AR5 gaat het IPCC ervan uit dat voor het verwezenlijken van de tweegradendoelstelling een concentratieniveau van 450 ppm in 2100 niet mag worden overschreden. (rov. 48)
De mogelijkheid om in de toekomst met bepaalde technieken CO₂ uit de atmosfeer te verwijderen – waarvan AR5 uitgaat – is zeer onzeker. Klimaatscenario’s die van dergelijke technieken uitgaan, hebben bij de huidige stand van zaken dus een laag realiteitsgehalte. Daarmee schetst AR5 mogelijk een te rooskleurig beeld en kan niet, met de Staat, zonder meer ervan worden uitgegaan dat de ‘multiple mitigation pathways’ die het IPCC in AR5 noemt in de praktijk ook tot het bereiken van de tweegradendoelstelling kunnen leiden. Bovendien is aannemelijk dat in AR5 geen reductiepercentages per 2020 zijn opgenomen omdat de aandacht van het IPCC in 2014 uitging naar doelstellingen voor 2030. Het rapport AR5 geeft dus geen aanleiding om te veronderstellen dat het reductiescenario in AR4 achterhaald is, en dat thans een reductie van minder dan 25-40% in 2020 zou volstaan voor het verwezenlijken van de tweegradendoelstelling. Bij de beoordeling of de Staat aan zijn zorgplicht heeft voldaan, zal het hof tot uitgangspunt nemen dat voor het verwezenlijken van de tweegradendoelstelling een emissiereductie van 25-40% in 2020 noodzakelijk is. (rov. 49)
Het 450 ppm-scenario en de op basis daarvan vastgestelde noodzaak om de CO₂ uitstoot in 2020 met 25-40% te reduceren, zijn zeker geen overdreven pessimistische uitgangspunten bij de vaststelling van de zorgplicht van de Staat. Het is niet zeker dat met dit scenario de tweegradendoelstelling wordt gehaald. In de klimaatwetenschap is bovendien inmiddels onderkend dat een veilige temperatuurstijging veeleer 1,5 ºC dan 2 ºC is. (rov. 50)
Het IPCC-rapport waarin staat dat een reductie van 25-40% per eind 2020 nodig is voor het behalen van de tweegradendoelstelling (AR4), dateert al van 2007. Sindsdien is in vrijwel alle COP’s (in Bali, Cancún, Durban, Doha en Warschau) naar deze 25-40% norm verwezen, en zijn de Annex I-landen opgeroepen hun reductiedoelstellingen daarmee in lijn te brengen. Weliswaar is hiermee geen rechtsnorm met rechtstreekse werking vastgesteld, maar het vormt wel een bevestiging van het feit dat een reductie van 25-40% uitstoot van CO₂ per 2020 minimaal noodzakelijk is om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. (rov. 51)
Nederland ging tot 2011 uit van een eigen reductiedoelstelling van 30% in 2020. Uit een brief van de minister van VROM van 12 oktober 2009 blijkt dat de Staat zelf ervan overtuigd was dat een scenario waarin in 2020 minder dan 25-40% zou worden gereduceerd, voor het binnen het bereik houden van de tweegradendoelstelling niet geloofwaardig was. Daarna is de Nederlandse reductiedoelstelling voor 2020 naar beneden bijgesteld. Een klimaatwetenschappelijke onderbouwing is hiervoor niet gegeven, terwijl vaststaat dat uitstel van reducties in de tussentijd leidt tot een voortgaande CO₂-uitstoot, die weer bijdraagt aan de verdere opwarming van de aarde. Meer in het bijzonder heeft de Staat niet gemotiveerd waarom een reductie met slechts 20% per 2020 (in EU-verband) thans wel geloofwaardig moet worden geacht, bijvoorbeeld door een scenario te schetsen waaruit blijkt hoe – tezamen met de inspanningen van andere landen – met de thans voorgenomen uitgestelde reducties de tweegradendoelstelling toch kan worden bereikt. Ook de EU achtte overigens een beperking van 30% tegen 2020 noodzakelijk om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. (rov. 52)
Verweren van de Staat
De Staat voert aan dat als Nederland een maatregel neemt waarmee broeikasgasemissies die onder het ETS-systeem vallen, worden gereduceerd, een ‘waterbedeffect’ optreedt. Die maatregelen scheppen in dat systeem namelijk ruimte voor andere EU-landen om meer broeikasgassen uit te stoten. Daarom zijn nationale maatregelen tot reductie van broeikasgasemissies binnen het kader van het ETS-systeem volgens de Staat zinloos. Dit argument gaat niet op. Net als Nederland hebben andere EU-lidstaten een eigen verantwoordelijkheid om de uitstoot van CO₂ zoveel mogelijk te beperken. Er kan niet op voorhand van worden uitgegaan dat de andere lidstaten minder vergaande maatregelen zullen nemen dan Nederland. Integendeel, in vergelijking met lidstaten zoals Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Zweden en Frankrijk, blijft de Nederlandse reductie-inspanning ver achter. (rov. 55 en 56)
Daarnaast heeft de Staat gewezen op het risico van ‘carbon leakage’, waaronder de Staat het risico verstaat dat bedrijven hun productie verplaatsen naar andere landen waar minder stringente broeikasgasreductieverplichtingen gelden. Dat dit risico zich daadwerkelijk zal voordoen indien Nederland zijn inspanningen om de emissie van broeikasgassen te beperken, vóór het einde van 2020 zou opvoeren, heeft de Staat echter niet onderbouwd. (rov. 57)
De Staat heeft ook nog betoogd dat adaptatie en mitigatie complementaire strategieën zijn om de risico’s van klimaatverandering te beperken en dat Urgenda te weinig oog heeft voor de adaptatiemaatregelen die de Staat neemt of voornemens is te nemen. Dit argument faalt eveneens. Weliswaar is juist dat de gevolgen van klimaatverandering door adaptatie kunnen worden verzacht, maar dat de potentieel desastreuze gevolgen van een te grote opwarming van de aarde hierdoor op adequate wijze kunnen worden voorkomen, is niet gebleken of aannemelijk gemaakt. Dus hoewel het zeker op de weg van de Staat ligt óók adaptatiemaatregelen te nemen, kan dat niet afdoen aan zijn verplichting de uitstoot van CO2 sneller terug te brengen dan hij voornemens is. (rov. 59)
De Staat heeft verder betoogd dat het emissiereductiepercentage van 25-40% in 2020 is bedoeld voor de Annex I-landen als geheel, en daarmee niet als uitgangspunt kan worden genomen voor de emissiereductie die een individueel Annex I-land zoals Nederland zou moeten realiseren. De Staat heeft echter niet onderbouwd waarom voor Nederland een lager emissiereductiepercentage zou moeten gelden dan voor de Annex I-landen als geheel. Dat ligt niet voor de hand, uitgaande van een verdeling naar rato van het bbp per hoofd van de bevolking, die onder meer in de Effort Sharing Decision van de EU als uitgangspunt is genomen bij de verdeling van de emissiereductieverbintenis van de EU over de lidstaten. Naar mag worden aangenomen, behoort het bbp per hoofd van de bevolking van Nederland tot de hoogste van de Annex I-landen, en ligt het in ieder geval boven het gemiddelde van die landen. Dat blijkt ook uit Bijlage II van de Effort Sharing Decision, waarin voor Nederland een reductiepercentage wordt genoemd (16% ten opzichte van 2005) dat tot de hoogste reductiepercentages voor de EU-lidstaten behoort. Er kan derhalve van worden uitgegaan dat wat voor de Annex I-landen als geheel geldt, ten minste ook voor Nederland zou moeten gelden. (rov. 60)
De Staat heeft nog aangevoerd dat de Nederlandse emissies van broeikasgassen in absolute zin, afgezet tegen de wereldwijde uitstoot, uiterst gering van omvang zijn, dat de Staat het probleem niet alleen kan oplossen en dat de wereldgemeenschap moet meewerken. Deze argumenten zijn echter niet van dien aard dat zij het uitblijven van verdergaande daadwerkelijke actie rechtvaardigen. Weliswaar onderkent (ook) het hof dat het gaat om een probleem op wereldschaal en dat de Staat dit probleem niet in zijn eentje kan oplossen, maar dat ontslaat de Staat niet van zijn verplichting vanaf zijn grondgebied naar vermogen maatregelen te nemen die, tezamen met de inspanningen van andere staten, bescherming bieden tegen de gevaren van ernstige klimaatverandering. (rov. 61 en 62)
De omstandigheid dat volstrekte wetenschappelijke zekerheid over de doeltreffendheid van het bevolen reductiescenario ontbreekt, betekent, gelet op het in acht te nemen voorzorgsbeginsel, niet dat de Staat gerechtigd is om maatregelen achterwege te laten. Voldoende is de vergaande aannemelijkheid van die doeltreffendheid. (rov. 63)
Voor het geven van een bevel is voldoende dat er een reële dreiging is van gevaar waartegen maatregelen moeten worden getroffen. Vast staat dat daarvan sprake is. Daar komt bij dat indien de opvatting van de Staat zou worden gevolgd, een effectief rechtsmiddel tegen een wereldomvattend probleem als het onderhavige zou ontbreken. Elke aangesproken Staat zou dan immers kunnen betogen dat hij geen maatregelen hoeft te nemen zolang andere staten dat niet ook doen. Een dergelijke consequentie kan niet worden aanvaard, te meer nu het voor Urgenda ook niet mogelijk is alle in aanmerking komende staten voor de Nederlandse rechter te dagen. (rov. 64)
Omtrent het beroep op het ontbreken van de vereiste relativiteit in de zin van art. 6:163 BW stelt het hof voorop dat het in deze procedure om een bevelsactie gaat en niet om een schadevergoedingsactie. De geschonden normen (de art. 2 en 8 EVRM) strekken wel degelijk ter bescherming van (de achterban van) Urgenda. (rov. 65)
De Staat betoogt dat niet moet worden getornd aan het stelsel van machtenscheiding, omdat niet de rechter, maar de democratisch gelegitimeerde overheid de aangewezen instantie is om de met de te nemen maatregelen samenhangende beleidskeuzes te maken. Dit standpunt wordt in deze zaak verworpen, reeds omdat er sprake is van schending van mensenrechten door de Staat waardoor maatregelen zijn geboden, terwijl het reductiebevel aan de Staat voldoende ruimte geeft om in te vullen op welke wijze hij uitvoering geeft aan dit bevel. (rov. 67)
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de vordering van Urgenda niet strekt tot het tot stand brengen van wetgeving (hetzij in formele hetzij in materiële zin) en dat de Staat de volledige vrijheid houdt om te bepalen op welke wijze hij aan het gevorderde bevel uitvoering geeft. Het bevel schrijft ook op geen enkele wijze voor welke inhoud deze wetgeving zou moeten hebben. Reeds hierom is van een ‘bevel tot wetgeving’ geen sprake. Daar komt bij dat de Staat niet voldoende gemotiveerd heeft onderbouwd waarom uitvoering van het opgelegde bevel slechts mogelijk is door het tot stand brengen van formele of materiële wetgeving. (rov. 68)
Conclusie van het hof
Uit het voorgaande volgt dat de Staat tot nu toe te weinig heeft gedaan om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen en te weinig doet om deze achterstand in te halen, althans op de korte termijn (tot eind 2020). Doelstellingen voor 2030 en daarna kunnen niet wegnemen dat een gevaarlijke situatie dreigt te ontstaan die vereist dat nu wordt ingegrepen. Naast de risico’s zijn in dat verband ook de maatschappelijke kosten van belang. Naarmate er later wordt ingezet op reductie neemt het carbon budget sneller af en moeten op dat latere tijdstip aanzienlijk verdergaande maatregelen worden genomen, zoals de Staat erkent, om uiteindelijk in 2050 het gewenste niveau van 95% reductie te bereiken. (rov. 71)
De Staat kan zich niet verschuilen achter de reductiedoelstelling van 20% in 2020 in EU-verband. In de eerste plaats acht ook de EU vanuit klimaatwetenschappelijk oogpunt een grotere reductie in 2020 noodzakelijk. Daarbij komt dat de EU als geheel naar verwachting zal uitkomen op een reductie van 26-27% in 2020; veel hoger dus dan de overeengekomen 20%. Verder weegt mee dat Nederland als Annex I-land in het verleden telkenmale de ernst van de klimaatsituatie heeft onderschreven en, met name op basis van klimaatwetenschappelijke argumenten, jarenlang is uitgegaan van een reductie per 2020 van 25% tot 40%, met een concreet beleidsdoel van 30% tegen dat tijdstip. Na 2011 is dit beleidsdoel teruggebracht tot 20% per 2020 in EU-verband, zonder wetenschappelijke onderbouwing en ondanks het feit dat steeds meer bekend werd over de ernstige gevolgen van de uitstoot van broeikasgassen voor de opwarming van de aarde. (rov. 72)
Op grond hiervan is het hof van oordeel dat de Staat zijn op de art. 2 en 8 EVRM gebaseerde zorgplicht schendt door niet per eind 2020 ten minste 25% te willen reduceren. Een reductie van 25% moet als een minimum worden beschouwd, waarbij recente inzichten over een nog verdergaande reductie in verband met de 1,5 °C-graden doelstelling nog buiten beschouwing zijn gelaten. Er bestaat een reële kans dat de reductie in 2020 (substantieel) lager uitkomt dan 25%. Een dergelijke onzekerheidsmarge is niet acceptabel. Nu er verder duidelijke aanwijzingen zijn dat de huidige maatregelen ontoereikend zullen zijn om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen (dus nog los van de vraag of het huidige beleid daadwerkelijk zal worden uitgevoerd), dient mede op grond van het voorzorgsbeginsel voor maatregelen te worden gekozen die wel veilig zijn, althans zo veilig mogelijk zijn. Tegen een dergelijke onzekerheidsmarge verzetten zich ook de zeer grote gevaren die een stijging van de temperatuur met 2 °C of 1,5 °C, laat staan een hogere stijging, meebrengen, welke gevaren de Staat niet heeft bestreden. (rov. 73)
3 De cassatieklachten van de Staat; wijze van behandeling van die klachten
Het cassatiemiddel van de Staat bestaat uit negen onderdelen, die ieder meerdere cassatieklachten bevatten. De klachten stellen, samengevat weergegeven, het volgende aan de orde.
De onderdelen 1 en 2 zijn gericht tegen de uitleg die het hof heeft gegeven aan de art. 2 en 8 EVRM. Volgens de Staat kan aan deze bepalingen in dit geval om diverse redenen geen bescherming worden ontleend, althans heeft het hof onvoldoende vastgesteld om te kunnen oordelen dat dit wel het geval is. Volgens onderdeel 1 heeft het hof voorts de beoordelingsvrijheid miskend die het EHRM in verband met deze bepalingen aan de nationale staten laat.
Onderdeel 3 voert aan dat de rechten van de art. 2 en 8 EVRM zich niet lenen voor een bundeling als vereist is voor het kunnen instellen van een vordering op grond van art. 3:305a BW. Het hof had Urgenda daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren in haar vordering voor zover die is gebaseerd op de art. 2 en 8 EVRM. Volgens het onderdeel garanderen die bepalingen alleen individuele rechten en beschermen zij niet de samenleving als geheel.
De onderdelen 4-8 voeren het volgende aan. De Staat is juridisch niet gebonden aan een reductiedoelstelling van 25% in 2020. Deze reductiedoelstelling is geen door de Staat overeengekomen of internationaal aanvaarde norm. De Staat is in internationaal en Europees verband wél gebonden aan een reductie van 20% in 2020 door de EU als geheel. Dit percentage zal door de EU ruimschoots worden gehaald (namelijk met een reductie van 26 à 27%).
De reductiedoelstelling van 25% in 2020 is voorts niet in feitelijke zin noodzakelijk voor de verwezenlijking van de tweegradendoelstelling. Die noodzaak volgt niet uit de rapporten van het IPCC. De bevolen extra reductie door Nederland in 2020 heeft geen meetbaar effect op de mondiale temperatuurstijging.
Bovendien is de reductiedoelstelling van 25% in 2020 ooit voorgesteld als doelstelling voor een groep rijke landen als geheel (de zogenaamde Annex I-landen waartoe Nederland behoort) en niet als een doelstelling voor een individueel land zoals Nederland. Nederland alleen kan het wereldwijde klimaatprobleem ook niet oplossen. Voorts is de reductiedoelstelling van 25% in 2020 achterhaald door AR5, net als het onderscheid tussen Annex I-landen en andere landen.
Het hof heeft een en ander miskend dan wel met een en ander niet naar behoren rekening gehouden. Bovendien heeft het hof miskend dat het aan de Staat is om te bepalen welk reductiepad hij volgt. Het hof is ten onrechte in de terzake aan de Staat toekomende beoordelingsruimte getreden.
Onderdeel 9 stelt tot slot twee kwesties aan de orde. In de eerste plaats klaagt het dat het door het hof bekrachtigde bevel van de rechtbank neerkomt op een bevel tot wetgeving, welk bevel de rechtspraak van de Hoge Raad niet toelaat. Hiernaast voert dit onderdeel aan dat het hof heeft miskend dat het niet de taak van de rechter is om de politieke afwegingen te maken die nodig zijn voor de besluitvorming over reductie van de uitstoot van broeikasgassen.
Het middel stelt met het vorenstaande verschillende kwesties aan de orde. Die kwesties worden hierna als volgt behandeld. Eerst worden, ter inleiding, het gevaar en de gevolgen van klimaatverandering, zoals door het hof vastgesteld, nader omschreven (zie 4.1-4.8). Daarna wordt de vraag beantwoord of de art. 2 en 8 EVRM de Staat verplichten om maatregelen tegen die dreiging te nemen, zoals het hof heeft geoordeeld (zie 5.1-5.8). Vervolgens komt aan de orde tot welke concrete verplichtingen van de Staat dat kan leiden (zie 6.1-6.6). Daarna wordt besproken of de Staat gebonden is aan de 25-40%-doelstelling die voorkomt in AR4, zoals het hof heeft geoordeeld (zie 7.1-7.5.3). Tot slot wordt ingegaan op de toelaatbaarheid van het door het hof bekrachtigde bevel van de rechtbank (zie 8.1-8.3.5).