Hoge Raad, 16-07-2021, ECLI:NL:HR:2021:1155, 19/01964

Belanghebbende is fabrikant van sigaretten en rooktabak. Zij heeft een vergunning voor een accijnsgoederenplaats waar tabaksproducten onder schorsing van accijns mogen worden vervaardigd.

Ter zake van de partijen sigaretten en rooktabak die belanghebbende in de maand juni 2015 uit haar accijnsgoederenplaats heeft uitgeslagen tot verbruik, heeft zij accijns op aangifte voldaan, berekend volgens de op 1 april 2015 geldende tarieven zoals neergelegd in artikel 35, lid 1, letter b respectievelijk letter c, van de Wet op de accijns (hierna: de Wet). Deze tarieven zijn door de minister van Financiën (hierna: de Minister) op de voet van artikel 36, lid 1, van de Wet vastgesteld naar aanleiding van de laatste publicatie van de zogenoemde gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs van sigaretten en rooktabak als bedoeld in artikel 36, lid 4, van de Wet.²

Belanghebbende heeft tegen de hiervoor in 2.1.2 bedoelde voldoening van accijns bezwaar gemaakt. Zij stelt zich op het standpunt dat de Minister de vanaf 1 april 2015 geldende accijnstarieven voor sigaretten en rooktabak te hoog heeft vastgesteld, omdat de Minister de hem op grond van artikel 36, lid 1, van de Wet gegeven wetgevende bevoegdheid niet in overeenstemming met doel en strekking van artikel 36 van de Wet heeft uitgeoefend. De Inspecteur heeft dit standpunt verworpen en het bezwaar ongegrond verklaard.

Het geschil bij de Rechtbank spitste zich toe op de vraag of de Minister op grond van artikel 36 van de Wet was gehouden om de in artikel 35, lid 1, letters b en c, van de Wet vermelde tarieven te bepalen volgens de door belanghebbende voorgestane berekeningsmethodiek. Die berekeningsmethodiek resulteert in lagere tarieven dan die de Minister heeft bepaald.

Naar het oordeel van de Rechtbank heeft de Minister de tarieven van artikel 35 van de Wet op een rechtmatige wijze vastgesteld. De Rechtbank heeft in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 36 van de Wet geen aanknopingspunten kunnen vinden voor het standpunt van belanghebbende dat de wetgever, naast het bepaalde in artikel 36 van de Wet, bijkomende voorwaarden heeft willen stellen aan de bevoegdheid van de Minister om de accijnstarieven bij ministeriële regeling vast te stellen. Anders dan belanghebbende verdedigde, heeft de Rechtbank evenmin uit die totstandkomingsgeschiedenis kunnen afleiden dat de Minister die tarieven had moeten vaststellen op grond van een vast systeem van berekeningsstappen, zoals door belanghebbende bepleit. De stelling van belanghebbende dat de Minister in de jaren vóór 2015 een vaste rekensystematiek consequent heeft toegepast, kan belanghebbende niet baten, omdat geen rechtsregel de Minister als (mede)wetgever ertoe verplicht om jaarlijks dezelfde systematiek te hanteren, aldus de Rechtbank.

Bij de behandeling van het middel stelt de Hoge Raad het volgende voorop.

Artikel 35, lid 1, aanhef en letters b en c, van de Wet voorziet voor zowel sigaretten als rooktabak in een accijnstarief. Dit accijnstarief bestaat uit twee delen: een ad-valorem gedeelte (een percentage van de kleinhandelsprijs) en een specifiek gedeelte (een vast bedrag per eenheid product). Daarbij heeft de wetgever erin voorzien dat per 1.000 stuks sigaretten en per kilogram rooktabak in totaal een minimumbedrag aan accijns is verschuldigd. Dit tarifaire systeem voor tabaksproducten is in lijn met Richtlijn 2011/64/EU van de Raad van 21 juni 2011 betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten (hierna: de Structuurrichtlijn).

Naast wijzigingen in het accijnstarief voor tabaksproducten die autonoom door de wetgever worden bepaald zoals de hiervoor in 2.4.4 bedoelde wijziging per 1 januari 2015, wordt het tarief voor sigaretten respectievelijk rooktabak aangepast naar aanleiding van ontwikkelingen in de kleinhandelsprijzen ervan. Artikel 36 van de Wet voorziet erin dat jaarlijks wordt getoetst of bij ontwikkelingen in die kleinhandelsprijzen het ad-valorem gedeelte en het specifieke gedeelte van het accijnstarief met elkaar in de pas blijven lopen. Daartoe wordt uiterlijk op 15 januari van elk jaar een gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs vastgesteld en gepubliceerd op basis van alle tot verbruik uitgeslagen sigaretten respectievelijk rooktabak in de periode van 1 oktober tot en met 30 september voorafgaand aan de datum van die publicatie. De wijziging van de tarieven voor sigaretten en rooktabak moet zodanig geschieden dat het specifieke gedeelte van de accijns voor de gewijzigde gewogen gemiddelde kleinshandelsprijs wordt gebracht op 76,5 procent respectievelijk 70 procent van de som van het bedrag van de accijns en het bedrag van de omzetbelasting van die gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs (artikel 36, lid 6, van de Wet). Bij wijziging van de tarieven voor sigaretten respectievelijk rooktabak moet het totale bedrag van de verschuldigde accijns van sigaretten respectievelijk rooktabak van de gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs na de wijziging ten minste 60 procent respectievelijk 52 procent van diezelfde gewogen gemiddeldekleinhandelsprijs bedragen (artikel 36, lid 7, van de Wet). Deze toetsing en voorwaarden houden verband met hetgeen de Structuurrichtlijn over de verhouding tussen het ad-valorem gedeelte en het specifieke gedeelte van het accijnstarief voor sigaretten voorschrijft en die de wetgever voor rooktabak heeft overgenomen.

De Minister is op grond van artikel 36, lid 1, van de Wet gehouden om jaarlijks naar aanleiding van de uiterlijk op 15 januari bekendgemaakte, gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs, de in artikel 35, lid 1, letters b en c, van de Wet vermelde tarieven aan te passen met inachtneming van de in artikel 36 van de Wet opgenomen aanwijzingen. Wijziging blijft echter op grond van het tweede lid van artikel 36 van de Wet achterwege indien de laatstelijk bekendgemaakte gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs ertoe leidt dat de tarieven lager worden dan of gelijk blijven aan de volgens artikel 35, lid 1, letters b en c, van de Wet geldende tarieven.

Zoals de Advocaat-Generaal in de onderdelen 3.9 en 3.10 van de conclusie heeft uiteengezet, is de betekenis van artikel XXI van het Belastingplan 2014 voor de in artikel 35, lid 1, letters b en c, van de Wet opgenomen tarieven (hiervoor in 2.4.4 weergegeven) niet aanstonds duidelijk. Uit de memorie van toelichting op het Belastingplan 2014, zoals weergegeven in onderdeel 3.4 van die conclusie, blijkt dat de wetgever met deze wetswijziging heeft beoogd om de prijs van sigaretten en rooktabak te verhogen met ongeveer 9 cent per pakje sigaretten van 19 stuks en per pakje shag van 40 gram.⁴ Om een prijsverhoging als hiervoor bedoeld te realiseren over de gehele linie van in de handel te brengen pakjes sigaretten en rooktabak (ongeacht prijsklasse), volstaat het niet om het totale minimumbedrag aan accijns per pakje te verhogen. De Hoge Raad verwijst hiertoe naar de redenen die de Advocaat-Generaal heeft uiteengezet in de onderdelen 3.14, 3.15, 3.17 en 3.18 van de conclusie. Daarvan uitgaande komt de Hoge Raad tot het oordeel dat artikel XXI van het Belastingplan 2014 zo moet worden begrepen dat de wetgever met ingang van 1 januari 2015 niet alleen de totale minimumbedragen aan accijns per 1.000 stuks sigaretten en per kilogram rooktabak heeft verhoogd, maar dat hij daarmee tevens - in overeenstemming met de opzet van het tarifaire systeem voor tabaksproducten - het ad-valorem gedeelte en het specifieke gedeelte van de voor die accijnsproducten geldende tarieven heeft verhoogd.

Uitgaande van de hiervoor in 2.4.4 bedoelde autonome accijnsverhoging per 1 januari 2015 en van de in de onderdelen 3.10, 3.11 en 3.12 van de conclusie van de Advocaat-Generaal beschreven berekeningsmethodieken, heeft de Minister bij een gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs van € 291,91 voor sigaretten en van € 145,09 voor rooktabak op 1 januari 2015⁵, de in artikel 35, lid 1, letters b en c, van de Wet vermelde tarieven per 1 april 2015 niet te hoog vastgesteld. Het middel faalt, wat er zij van de door de Rechtbank voor haar oordeel gebezigde gronden.