Hoge Raad, 24-09-2021, ECLI:NL:HR:2021:1360, 19/05872

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) MailDB is een brancheorganisatie die het belang van verspreiders en distributeurs van commercieel drukwerk behartigt. KVGO is een brancheorganisatie die de belangen behartigt van haar leden, die in de communicatie-industrie opereren.

(ii) Art. 17 (“ongeadresseerd reclamedrukwerk”) van de Afvalstoffenverordening van de Gemeente, vastgesteld bij besluit van de gemeenteraad van 2 juli 2009 en in werking getreden op 1 november 2009 (hierna: Afvalstoffenverordening 2009), luidde voorheen als volgt:

“Het is verboden ongeadresseerd reclamedrukwerk te bezorgen of te doen bezorgen bij een woning, bedrijf of woonschip, indien de gebruiker ervan kenbaar heeft gemaakt geen prijs te stellen op het ontvangen van ongeadresseerd reclamedrukwerk.”

(iii) Het voorheen geldende systeem wordt een ‘opt-out-systeem’ genoemd: ongeadresseerd drukwerk mag worden bezorgd, tenzij de bewoner of gebruiker – met een sticker op de brievenbus – kenbaar heeft gemaakt dit niet te willen ontvangen. Met de NEE/NEE-sticker wordt kenbaar gemaakt dat ongeadresseerd reclamedrukwerk en huis-aan-huisbladen niet op prijs worden gesteld. Met de NEE/JA-sticker wordt kenbaar gemaakt dat ongeadresseerd reclamedrukwerk niet, maar huis-aan-huisbladen wel mogen worden bezorgd.

(iv) De gemeenteraad heeft op 20 april 2016 besloten om een ‘opt-in-systeem’ voor ongeadresseerd reclamedrukwerk in te voeren (hierna: het principebesluit). Dat houdt in een verbod tot het bezorgen van ongeadresseerd reclamedrukwerk, tenzij de bewoner of gebruiker – met een sticker op de brievenbus – kenbaar heeft gemaakt dit wel te willen ontvangen. Met het principebesluit beoogt de gemeente een betere milieubescherming te realiseren door verspilling van papier tegen te gaan en het aantal kilometers te verminderen dat voertuigen moeten afleggen in het logistieke proces van de productie, verspreiding en het inzamelen van drukwerk.

(v) Aan het principebesluit ligt onderzoek van Milieu Centraal uit 2014 ten grondslag. Hierna zijn nog diverse rapporten uitgebracht over afvalpreventie, gebruik en effecten van online folders en de effecten van de invoering van een opt-in-systeem. Voorts heeft KVGO onderzocht welke schade haar leden zullen lijden als gevolg van de invoering van het opt-in-systeem.

(vi) Bij besluit van 27 september 2017 (hierna: het raadsbesluit) heeft de gemeenteraad besloten tot een wijziging van de Afvalstoffenverordening 2009. Het raadsbesluit luidt – voor zover relevant –:

“Artikel 17 wordt gewijzigd en komt als volgt te luiden:

1) In dit artikel wordt verstaan onder:

a) ongeadresseerd reclamedrukwerk: reclamedrukwerk of samples die gratis huis aan huis worden verspreid zonder vermelding van naam, adres of postbus en woonplaats van de ontvanger, niet zijnde:

i) een huis-aan-huisblad of andere informatie over werkzaamheden of activiteiten in de buurt die voor de bewoners/gebruikers van een woning, bedrijf of woonschip in die buurt van belang zijn om te weten;

ii) drukwerk van vrijwilligers of niet-commerciële organisaties;

b) Huis-aan-huisblad: ongeadresseerd blad dat met een vaste frequentie gratis huis aan huis wordt verspreid in een geografisch beperkt gebied, daarbij de indeling van de gemeente in zeven stadsdelen volgend en waarvan tenminste 10% van de inhoud bestaat uit informatie over en nieuws uit het eigen verspreidingsgebied, niet zijnde reclame;

2) Ongeadresseerd reclamedrukwerk mag uitsluitend bezorgd worden of laten worden bij een woning, bedrijf of woonschip als de bewoner of gebruiker kenbaar heeft gemaakt prijs te stellen op het ontvangen ervan;

3) Een huis-aan-huisblad mag worden bezorgd bij een woning, bedrijf of woonschip, tenzij de bewoner of gebruiker expliciet kenbaar heeft gemaakt geen prijs te stellen op het ontvangen ervan.”

(vii) In het raadsbesluit zijn als basis voor het besluit vermeld art. 147, 160 en 169 van de Gemeentewet en art. 10.23 van de Wet Milieubeheer (hierna: Wm).

(viii) De gemeenteraad heeft vastgesteld dat de toelichting op art. 17 en de aanpassing van de toelichting op art. 22 als volgt komen te luiden:

“Artikel 17 Ongeadresseerd reclamedrukwerk

Artikel 17 heeft als doel om de verspreiding van ongewenst drukwerk te voorkomen. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan een van de doelen in het uitvoeringsplan afval 2016-2020: afvalpreventie. Deze regeling maakt daarmee onderdeel uit van de doelstelling in 2020 65% van het huishoudelijk afval te scheiden.

(…)

In het eerste lid zijn de definities opgenomen met het onderscheid tussen ongeadresseerd reclamedrukwerk voor commerciële doeleinden en drukwerk van vrijwilligers- en overige niet commerciële organisaties, waaronder ook politieke partijen en huis-aan-huisbladen. Met ongeadresseerd reclamedrukwerk wordt in deze verordening bedoeld al het reclamedrukwerk dat zonder adres wordt aangeboden. Onder deze definitie vallen alle aanduidingen zonder toevoeging van een feitelijk adres, zoals bijvoorbeeld “aan de bewoners van dit pand of gebouw”.

Drukwerk van vrijwilligers- en niet commerciële organisaties, waaronder ook politieke partijen, valt niet onder de definitie ‘ongeadresseerd drukwerk’. De gemeente kiest voor dit onderscheid omdat de huis- aan-huisbladen en pamfletten een belangrijke functie voor onder meer de nieuwsverspreiding op lokaal niveau en de sociale cohesie in de buurt hebben. Daarbij hebben deze bladen een lage frequentie.

In de definitie van (…) ‘huis-aan-huisblad’ is een norm gehanteerd van 10% aan inhoudelijk buurtgericht nieuws. Hiermee sluit de Afvalstoffenverordening aan op de norm die landelijk door de Stichting Reclamecode gehanteerd wordt.

In het tweede lid is bepaald dat de gemeente bezorging van ongeadresseerd reclamedrukwerk uitsluitend toestaat als de ontvanger onmiskenbaar met een JA/JA-sticker duidelijk heeft gemaakt [dat] hij het ongeadresseerde reclamedrukwerk wil ontvangen. Daarbij gaat het niet alleen om de bezorging maar ook om het laten bezorgen. De adverteerders dienen zich ook aan het opt–in systeem te houden.

In het derde lid is bepaald dat huis-aan-huisbladen bezorgd mogen worden, tenzij de ontvanger onmiskenbaar duidelijk heeft gemaakt deze bladen niet te willen ontvangen.

Toelichting artikel 22

Het tweede lid bevat de strafmaat voor het enige artikel dat als een autonome bepaling in de verordening is opgenomen, namelijk artikel 17 dat handelt over het bezorgen en laten bezorgen van ongeadresseerd drukwerk. De overige bepalingen in de verordening vinden hun basis in de Wet milieubeheer en zijn in medebewind tot stand gekomen. (…)”

(ix) De gemeenteraad heeft tevens bepaald dat de gewijzigde Verordening – hierna: Afvalstoffenverordening 2017 – in werking treedt op 1 januari 2018.

Met betrekking tot de bevoegdheid van de Gemeente om een opt-in-systeem in te voeren:

“3.13. Artikel 10.23 Wm bepaalt dat iedere gemeenteraad in het belang van de bescherming van het milieu een afvalstoffenverordening vaststelt. In de memorie van toelichting bij de Wet milieubeheer wordt benadrukt dat deze regels worden vastgesteld in het belang van het milieu: “Dat is ruimer dan de doelmatige verwijdering van afvalstoffen. Ook regels die beogen de milieuaspecten van handelingen met afvalstoffen te beperken, zijn daardoor mogelijk.”

Daarnaast oordeelt het hof dat de wettelijke grondslag voor artikel 17 Afvalstoffenverordening ook gevonden kan worden in de autonome regelgevende bevoegdheid ex artikel 108 en 149 van de Gemeentewet. De verwijzing van MailDB c.s. naar artikel 21.7 Wm leidt niet tot een ander oordeel. In artikel 21.7 Wm is geregeld – voor zover van belang – dat de bevoegdheid van gemeenteraden tot het maken van verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin Hoofdstuk 10 Wm voorziet gehandhaafd blijft, voor zover deze verordeningen niet met het bij of krachtens deze wet bepaalde in strijd zijn. Daarmee wordt naar het oordeel van het Hof bepaald dat gemeenteraden bevoegd blijven ten aanzien van het onderwerp waarin hoofdstuk 10 Wm voorziet, zolang een verordening van de gemeenteraad niet in strijd is met de Wet milieubeheer. Dat betekent dat aan de gemeenteraad ook de autonome regelgevende bevoegdheid toekomt om regels te stellen over de preventie van afvalstoffen.

Dit sluit aan bij artikel 121 van de Gemeentewet. Dat artikel bepaalt dat de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd blijft voor zover die verordeningen niet in strijd zijn met deze wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen.

Met betrekking tot de toetsing aan algemene rechtsbeginselen:

“3.34. Grief 12 is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het opt-in-systeem niet in strijd is met het motiverings-, vertrouwens- en zorgvuldigheidbeginsel. MailDB c.s. stellen daartoe dat (1) het systeem in strijd is met gemeentelijk en landelijk beleid, (2) dat het te verwachten effect daarvan door de gemeente verkeerd is beoordeeld en (3) dat de gemeente de gevolgen voor de papierverspilling en het milieu niet adequaat heeft onderzocht.

Het hof is met de rechtbank van oordeel dat een algemeen verbindend voorschrift kan worden getoetst aan algemene rechtsbeginselen, zoals de door MailDB c.s. genoemde algemene rechtsbeginselen. Tevens brengt artikel 3:1, eerste lid, onder a van de Algemene wet bestuursrecht met zich mee dat op besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, afdeling 3.2 van de Awb slechts van toepassing is voor zover de aard van de besluiten zich daartegen niet verzet. Uitgangspunt is dat aan de gemeenteraad beleidsruimte toekomt bij het vaststellen van een verordening. Bij de beoordeling van de vraag of de gemeente in redelijkheid tot vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift heeft kunnen komen, stelt de rechter zich terughoudend op. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen heeft de rechter niet tot taak de om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.

Ad (1). Het hof is met de rechtbank van oordeel dat de invoering van het opt-in-systeem past binnen het gemeentelijk beleid en dat die bovendien aansluit op het LAP2 en LAP3. Van een toezegging van enig bevoegd gezag, waaraan gerechtvaardigde verwachtingen zouden kunnen worden ontleend - zoals door MailDB c.s. gesteld - om het opt-in-systeem niet in te voeren, is onvoldoende gebleken. Evenmin is komen vast te staan dat de motiveringsplicht is geschonden.

Ad (2) en (3). Met de grief gaan MailDB c.s. er aan voorbij dat de gemeente niet gehouden is om sluitend bewijs te leveren dat een in te voeren maatregel daadwerkelijk het gewenste effect zal opleveren. De onderzoeken die de gemeente aan de invoering van het opt-in-systeem ten grondslag heeft gelegd rechtvaardigen de verwachting dat daarmee een positief effect zal worden bereikt. Dit is te meer het geval omdat onvoldoende bestreden is door MailDB c.s. dat door invoering van de maatregel de hoeveelheid reclamemateriaal dat ongelezen weggegooid wordt substantieel zal afnemen. Ook is onvoldoende toegelicht dat de voordelen van de maatregel te niet zullen gaan doordat meer reclame in huis-aan-huis-bladen zal worden opgenomen.

De grief faalt.”