Parket bij de Hoge Raad, 17-03-1999, AA2698, 33295

Nr. 33.295 Mr Moltmaker

Derde Kamer B Conclusie inzake:

Ingezetenenomslag 1995 X

tegen:

Parket, 29 juli 1998 HET ZUIVERINGSSCHAP VELUWE

Edelhoogachtbaar College,

1 Feiten en procesgang

1.1 Aan belanghebbende is door het Zuiveringsschap Veluwe (hierna:

het zuiveringschap<(1) Volgens het Nederlands Woordenboek van Van Dale moet

zuiveringschap met één s gespeld worden. Volgens de

Nederlandse woordenlijst bestaat ook de spelling

zuiveringsschap. Ik neem i.c. als afkorting de

gebruikelijke spelling met één s, ter aanduiding van de

eigennaam "zuiveringsschap Veluwe".

>) een aanslag ten bedrage van ƒ 42,-- opge

legd in de ingezetenenomslag 1995 van het Waterschap Noord-

Veluwe (hierna: het waterschap). Op de achterzijde van het

aanslagbiljet staat vermeld:

"De (gedeeltelijk) inliggende waterschappen hebben

voegdheid tot het heffen en invorderen van de ingezetenen

omslag overgedragen aan het zuiveringsschap Veluwe."

1.2 Belanghebbende heeft bij brief van 10 januari 1995 bezwaar

gemaakt tegen de aanslag, met als motivering:

"Deze aanslag is ten onrechte omdat ik geen enkel belang

heb bij de taken en verrichtingen van het Waterschap Noord-

Veluwe."

1.3 Bij uitspraak van 21 maart 1995 heeft het dagelijks bestuur van

het zuiveringschap het bezwaar van belanghebbende ongegrond ver-

klaard en de aanslag gehandhaafd.

1.4 Bij beroepschrift, gedagtekend 28 april 1995, bij het hof inge

komen op 1 mei 1995, heeft belanghebbende beroep ingesteld tegen

de uitspraak op het bezwaarschrift. In het beroepschrift ver

zoekt belanghebbende het hof haar toe te staan de gronden van

het beroep in een later stadium aan te vullen.

1.5 Bij brief van 1 mei 1995 heeft belanghebbende aan het hof

copieën gestuurd van de aanslag, het bezwaarschrift en de uitspraak

op het bezwaarschrift met de mededeling:

"Bijgaand doe ik u de bijlagen toekomen die behoren bij

mijn brief dd. 28 april jl. waarin ik bovengenoemd beroep

heb aangetekend.

In het vertrouwen u thans volledig te hebben voorzien van

alle stukken, verblijf ik, ...."

1.6 Nadat het dagelijks bestuur van het zuiveringschap een vertoog

schrift had ingediend, heeft de griffier van het hof bij brief

van 21 januari 1997 belanghebbende een oproep gezonden voor een

mondelinge behandeling op 14 februari 1997. Belanghebbende

reageerde daarop bij brief van 29 januari 1997 als volgt:

".....

In het beroepschrift heb ik destijds vermeld dat ik de

beroepsgronden nader zou aanvoeren. Ik ben hiertoe niet

uitgenodigd en heb het ook eigener beweging niet gedaan

omdat ik wilde afwachten de uitspraak van de Hoge Raad in

het door het waterschap ingestelde Cassatie Beroep inzake

de Heffing 1992 ....

Afgezien evenwel hiervan zou ik graag, ter voorbereiding

van deze zaak over de verder voor mij nieuwe en onbekende

"ingezetenen"heffing meer tijd hebben dan mij tot 14 febru

ari 1997 is gegund.

Ik verzoek U dan ook de mondelinge behandeling op deze

datum niet te doen doorgaan en voorts mij alsnog de gele

genheid te bieden de beroepsgronden aan te voeren, liefst

nadat de Hoge Raad genoemde uitspraak heeft gedaan."

1.7 Bij brief van 3 februari 1997 heeft de griffier belanghebbende

bericht, dat het hof in haar verzoek geen aanleiding heeft

gevonden de mondelinge behandeling uit te stellen, met als

toevoeging:

"U kunt bij de mondelinge behandeling uw beroep desgewenst

toelichten. Mocht u daarvoor een pleitnota willen bezigen,

dan verdient het aanbeveling, daarvan ruim vóór de behande

ling een afschrift aan de wederpartij (...) te zenden."

1.8 Uit de door het hof als in de uitspraak ingelast beschouwde

pleitnotitie van belanghebbende blijkt niet, dat belanghebbende

ter zitting nog op deze kwestie is teruggekomen.

1.9 Bij schriftelijke uitspraak van 27 maart 1997, nr. 95/0807,

heeft het hof het beroep van belanghebbende ongegrond verklaard

als uitvloeisel van de door het hof onder 7 van de uitspraak

vermelde inhoudelijke overwegingen.

1.10 Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het hof beroep in

cassatie ingesteld.

Zij voert in de eerste plaats aan, dat het hof ten onrechte

heeft nagelaten haar de gelegenheid te bieden de gronden van

haar beroep aan te voeren.

In de tweede plaats richt zij zich tegen de vorenbedoelde

overwegingen van het hof in het materiële geschil.

2 De bevoegdheid van het dagelijks bestuur van het zuiveringschap

2.1 Evenals in de zaak nr. 32.788, waarin ik op 8 april 1998 conclu

deerde, acht ik het van belang om, alvorens in de gaan op het

cassatiemiddel van belanghebbende, ook in het onderhavige geval

te onderzoeken hoe het is gesteld met de bevoegdheid van het

dagelijks bestuur van het zuiveringschap. Een copie van de

daartoe strekkende beschouwingen in punt 2 van die conclusie

voeg ik als bijlage hierbij.

2.2 Het hof heeft overwogen:

"4.3. Blijkens bijlage e bij het vertoogschrift hebben het

waterschap, vertegenwoordigd door zijn voorzitter .... en

het ZV (= het zuiveringschap, M.), vertegenwoordigd door

zijn voorzitter ...., een ongedagtekende schriftelijke

overeenkomst gesloten tot overdracht van de volledige

uitvoering van de wettelijke bepalingen betreffende de

heffing en invordering van de ingezetenenomslag aan het ZV

met ingang van 1 januari 1995. ......

5.3.2.2. Verwezen wordt naar de uitspraak die dit hof op 28

oktober 1996 onder nummer 950735 heeft gedaan op het beroep

van een ingezetene van het waterschap Oost-Veluwe betref

fende het onderhavige jaar. ......

6. Beoordeling vooreerst ambtshalve

6.1. In de onder 5.3.2.2 bedoelde beroepszaak is het vol

gende onderzocht en bevonden.

6.2. De dagelijkse besturen van de waterschappen Gelderse

Vallei & Eem, Noord-Veluwe en Oost-Veluwe en het DB (= dage

lijks bestuur van het zuiveringschap, M.) van het ZV hebben

besloten tot overdracht van heffingsbevoegdheid van de drie

eerstgenoemde besturen aan het DB op grond van art. 124,

lid 2, van de Waterschapswet.

6.3. Uit de voormelde besluiten van de betrokken dagelijkse

besturen, waarnaar tevens wordt verwezen in de considerans

van de onder 4.3. bedoelde overeenkomst, vloeit voort dat

de overdracht is beoogd van de heffings- en invorderingsbe

voegdheden van organen van het waterschap aan de overeenkom

stige organen van het ZV. Deze besluiten, in onderling

verband beschouwd, kunnen worden aangemerkt als een gemeen

schappelijk besluit in de zin van art. 124, lid 2, van de

Waterschapswet. Uit dien hoofde was het DB bevoegd de

aanslag vast te stellen."

De door het hof in overweging 5.3.2.2. aangehaalde (en door mij

bij het hof opgevraagde) uitspraak vermeldt:

"4.3. Blijkens de notulen van zijn op 17 augustus 1994

gehouden vergadering (...) heeft het dagelijks bestuur van

het waterschap [Oost-Veluwe] besloten tot overdracht van de

heffingsbevoegdheid ....

4.4. Blijkens de notulen van zijn op 10 augustus 1994

gehouden vergadering heeft het [dagelijks bestuur] (...)

besloten tot integrale heffing van en inning van de ingeze

tenenomslag van de waterschappen Gelderse Vallei & Eem,

Noord-Veluwe en Oost-Veluwe (...), zulks behoudens fiatte

ring van soortgelijke voorstellen in de dagelijkse besturen

van die schappen ..."

2.3 De door het hof in overweging 4.3 van zijn onderhavige uitspraak

bedoelde overeenkomst<(2) Bijlage e bij het vertoogschrift van het zuiveringschap.> is gesloten tussen het waterschap en het

zuiveringschap, beide vertegenwoordigd ex art. 95 Waterschapswet

(Wsw) door hun voorzitter. In de considerans van de overeenkomst

wordt onder meer het volgende gesteld:

"[Overwegende ...] dat het waterschap aan zijn Dagelijks

Bestuur heeft voorgesteld de gehele uitvoering van de

heffing en invordering van de ingezetenenomslag over te

dragen aan het zuiveringsschap;

dat het zuiveringsschap in zijn vergadering van het Dage

lijks Bestuur op 10 augustus 1994 hiermee al in principe

had ingestemd;

dat het waterschap in zijn vergadering van het gecombineerd

college van 15 december 1994 heeft bepaald dat voor de

uitvoering van de wettelijke bepalingen betreffende de

heffing en invordering van de ingezetenenomslag het Dage

lijks Bestuur van het zuiveringsschap voor hem in de plaats

treedt;

dat ter uitvoering van deze besluiten de comparanten een

regeling moeten opstellen ten behoeve van deze indeplaats

treding, die is gebaseerd op art. 124 lid 2 van de Water

schapswet;"

2.4 Anders dan het hof in zijn onderhavige uitspraak heeft overwo

gen, wordt hier (derde overweging) niet verwezen naar een be

sluit van het dagelijks, maar van het algemeen bestuur (het

gecombineerd college) van het waterschap. Zulks is ook niet

verenigbaar met de voorafgaande overweging dat (onder anderen)

het dagelijks bestuur van het waterschap tot delegatie van zijn

heffingsbevoegdheid aan het dagelijks bestuur van het zuivering

schap heeft besloten. De uitspraak van 28 oktober 1996, nummer

950735, biedt verder geen inzicht in de besluitvorming aan de

zijde van het waterschap, om de eenvoudige reden dat het daar

ging om een ander waterschap.

2.5 Deze motiveringsgebreken hebben mij genoopt tot nader onderzoek

naar de besluitvorming omtrent de delegatie van heffingsbevoegd

heden van het waterschap aan het zuiveringschap. Ik heb daartoe

de secretaris (hierna: de Secretaris) van het waterschap Veluwe,

zijnde per 1 januari 1997 de rechtsopvolger van zowel het water

schap als het zuiveringschap, in zijn wettelijke hoedanigheid

van hoofd van het betreffende administratieve apparaat verzocht

om nadere informatie.

3 De besluitvorming

3.1 Uit de door de Secretaris verstrekte gegevens blijkt onder meer

dat:

- het dagelijks bestuur van het zuiveringschap blijkens de

door zijn voorzitter en secretaris ondertekende notulen van zijn

vergadering van 10 augustus 1994 op het voorstel om

"[met ingang van 1995] de ingezetenenomslag (waterschaps

lasten) in het beheersgebied van het Zuiveringsschap Veluwe

integraal met de zuiveringslasten op te leggen en te innen

en de hiermee gemoeide extra kosten in rekening te brengen

bij de betreffende waterschappen, behoudens de fiattering

van soortgelijke voorstellen in de dagelijkse besturen van

die betreffende waterschappen",

conform heeft besloten;

- het dagelijks bestuur van het waterschap op 23 augustus

1994 op het voorstel om

"- voor de ingezetenenomslag mee te liften met het zuive

ringsschap Veluwe met overdracht van de heffingsbevoegdheid

voor een periode van drie jaar [ingaande 1995]"

conform heeft besloten, zulks blijkens de ondertekening door

zijn voorzitter en secretaris van het betreffende besluit.

3.2 Uit deze gang van zaken volgt dat de dagelijks besturen van het

waterschap en het zuiveringschap een gemeenschappelijk delega

tiebesluit in de zin van art. 124, lid 2, Waterschapswet (Wsw)

tot stand hebben gebracht.

4 De bekendmaking

4.1 Daarnaast is met het in de considerans van de overeenkomst

tussen het zuiveringschap en het waterschap genoemde besluit van

het gecombineerd college van het waterschap van 15 december 1994

(vermeld onder 2.3 hiervoor) kennelijk gedoeld op zijn besluit

tot vaststelling van een verordening op de waterschapsomslagen.

Het eerste lid van art. 26 ('Overdracht bevoegdheden heffing en

invordering') van die verordening luidt:

"De bevoegdheden inzake de heffing en invordering van

[ingezetenen-]omslag, is met inachtneming van het bepaalde

in artikel 124, tweede lid van de Waterschapswet, overge

dragen aan het Zuiveringsschap Veluwe te Apeldoorn."

4.2 Als 'besluit' van het gecombineerd college heeft deze bepaling

ten deze geen betekenis, doch zij kán gelezen worden als een

blote mededeling van het gemeenschappelijk delegatiebesluit.

Aangezien de verordening volgens de Secretaris bekend is gemaakt

op de wijze van art. 73 Wsw, zou daarmee tevens voldaan zijn aan

het vereiste dat dergelijke delegatiebesluiten - als algemeen

verbindende voorschriften - eveneens op die wijze worden bekend

gemaakt.

4.3 In ieder geval is het delegatiebesluit 'op een andere geschikte

wijze' in de zin van art. 3:42 Awb bekend gemaakt (aangenomen

dat indertijd daarmee volstaan kon worden), namelijk door middel

van vermelding op de achterzijde van het aanslagbiljet<(3) Zie het duplicaat-aanslagbiljet, nr. 1 van de gedingstuk

ken.> en in

een bijsluiter bij de aanslag<(4) Mij toegezonden door de Secretaris.>.

4.4 Een en ander betekent dat (het dagelijks bestuur van) het zuive

ringschap in deze zaak bevoegd is.

5 De eerste klacht

5.1 Volgens de eerste klacht van de belanghebbende heeft het hof ten

onrechte

"(...) nagelaten mij de gelegenheid te bieden de gronden

van mijn beroep aan te voeren (als in het pro-forma-beroep

schrift vermeld). Het hof heeft daarmee gehandeld in strijd

met art. 8, lid 2, van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken juncto artikel 6:6 van de Algemene wet

bestuursrecht. Hierdoor ben ik in mijn belang geschaad

doordat het vertoogschrift nu is uitgebracht terwijl de

gronden van mijn beroep niet bekend waren."

5.2 Volgens art. 6:6 Awb kan een beroep onder meer niet-ontvankelijk

worden verklaard indien niet is voldaan aan het vereiste dat het

beroepschrift 'de gronden van het beroep' bevat (art. 6:5, lid

1, onderdeel d, Awb), mits de indiener de gelegenheid heeft

gehad het verzuim te herstellen binnen een daartoe gestelde

termijn. Indien van deze gelegenheid geen gebruik is gemaakt,

draagt art. 8, lid 2, Wet administratieve rechtspraak belasting

zaken (WARB) de griffier van het gerechtshof op om daarvan

mededeling te doen bij de toezending van het afschrift van het

beroepschrift aan de ambtenaar, die de beroepen uitspraak heeft

gedaan.

5.3 Ik stel voorop dat het beroep niet niet-ontvankelijk is ver

klaard, terwijl evenmin een herstelgelegenheid is gegeven, zodat

de griffier ook geen melding kon doen van niet-gebruikmaking

daarvan. Strijd met art. 6:6 Awb of art. 8, lid 2, WARB kan uit

dien hoofde dan ook niet aan de orde komen.

5.4 Kennelijk echter wil de belanghebbende het hof in wezen verwij

ten dat het voorbij is gegaan aan haar verzoek in het (zgn. pro-

forma-)beroepschrift om de gronden van het beroep later te

geven, c.q. aan het (impliciete) standpunt van de belanghebbende

dat (in wettelijke termen) het beroepschrift nog verbetering

behoefde alvorens het beroep verder in behandeling kon worden

genomen.

5.5 Ook zo gelezen, kan de klacht niet slagen. De regeling voor

verzuimherstel moet alleen vooraf gaan aan een eventuele niet-

ontvankelijk-verklaring; het staat de hoven derhalve vrij om

gebrekkige beroepschriften ook aanstonds ontvankelijk te ach

ten.<(5) Vgl. R.T.G. Verstraaten, Het pro-forma beroepschrift in

belastingzaken, in: Leids fiscaal jaarboek 1984, blz.

154; P. Meyjes/J. van Soest/J.W. van den Berge/J.H. van

Gelderen, Fiscaal procesrecht, 1997 (Meyjes), blz. 67.> Bovendien kon het hof de brief van de belanghebbende van 1

mei 1995 opvatten als een (spontane) nadere motivering, met name

gelet op de laatste zin daarvan (zie 1.5).

5.6 Niet valt in te zien hoe de belanghebbende door het uitbrengen

daarna van het vertoogschrift op zichzelf geschaad kan zijn.

Daarentegen had de ontvangst van het afschrift daarvan (art. 8,

lid 4, WARB) haar moeten doen beseffen dat haar beroep in behan

deling was genomen. Zij had vervolgens de mogelijkheid om haar

beroep alsnog (nader) te motiveren door middel van een conclusie

van repliek,<(6) Vgl. Meyjes, blz. 171.> doch kennelijk heeft zij de daartoe benodigde

stappen nagelaten (zie art. 9, lid 1, WARB). Onder die omstan

digheden was het hof tevens vrij om de mondelinge behandeling

niet uit te stellen.<(7) Zie Meyjes, blz. 184.>

6 Het materiële geschil

Het materiële geschil betreft de vraag of de belanghebbende, in

haar hoedanigheid van ingezetene van het waterschapsgebied, be-

lang heeft bij de behartiging door het waterschap van zijn taken

en mitsdien aan de bekostiging daarvan dient bij te dragen.

7 Verband waterschapsgebied en waterschapstaak of -taken

7.1 Art. 1 Wsw luidt:

"1. Waterschappen zijn openbare lichamen welke de water

staatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel

hebben.

2. De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of

worden opgedragen betreffen de zorg voor hetzij de water

huishouding hetzij de waterkering hetzij beide. Aan water

schappen, die met tenminste een van zulke taken zijn be last, kan daarnaast de zorg voor een of meer andere water

staatsaangelegenheden worden opgedragen."

7.2 Het eerste lid drukt het beperkte, functionele verband uit dat

de waterschappen met hun gebieden hebben. De provinciale en ge

meentelijke gebieden hebben voornamelijk betekenis als terri

toria, waarin een overigens onbeperkt aantal algemeen-bestuur

lijke functies kunnen worden uitgeoefend die op zichzelf geen

verband behoeven te houden met die gebieden in fysieke zin.

Daarentegen zijn de waterschapsgebieden als zodanig uitsluitend

voorwerp in feitelijk opzicht van een bepaalde activiteit, 'de

waterstaatkundige verzorging'<(8) Memorie van toelichting inzake de Wsw (MvT Wsw), Tweede

Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 995, nr. 3, blz. 19-20;

vgl. J.J.I. Verburg (red.), de Waterschapswet - een

artikelsgewijs commentaar, 1995 (hierna: Commentaar),

blz. 20.>.

7.3 De beperking van het waterschapsdoel tot die verzorging brengt

mee dat een waterschap

".... taken in zijn portefeuille moet hebben die een gebied

niet enkel bestrijken maar ook onmisbaar zijn voor de

instandhouding daarvan in waterstaatkundig opzicht. Dit

laatste is bij uitstek het geval bij de zorg voor de water

huishouding en bij die voor de waterkering. Vandaar dan ook

dat bij de beoogde wettelijke karakterisering past dat de

taakopdracht tenminste een van die beide zorggebieden<(9) M.: Het woord gebied heeft hier uiteraard een andere

betekenis dan "waterschapsgebied".> moet betreffen. Daarmee is de mogelijkheid dat een water

schap los staat van zorg voor waterhuishouding of

waterkering uitgesloten."<(10) Memorie van antwoord inzake de Wsw (MvA Wsw), Tweede

Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 19 995, nr. 6, blz. 15.>

7.4 Als uitvloeisel van het functioneel karakter van het waterschap

dient zijn gebied een 'waterstaatkundige begrenzing' te heb

ben<(11) MvA Wsw, blz. 16.>, die primair wordt bepaald 'door waterstaatkundige facto ren en

in verband daarmee door overwegingen van doelmatig beheer'<(12) MvT Wsw, blz. 20.>.

Zulks levert zoveel mogelijk 'een als waterstaatkundige eenheid

aan te merken gebied'<(13) Nota naar aanleiding van het eindverslag inzake de Wsw

(Nota eindverslag Wsw), Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-

1990,

19 995, nr. 13, blz. 15.> op als voorwerp van waterschapszorg, met

dien verstande dat afzonderlijke taken daarbij tot andere uitkom

sten, c.q. tot evenzoveel verschillende waterschapsgebieden

kunnen leiden<(14) MvA Wsw, blz. 16. Vgl. punt 7.3.2. van mijn conclusie

voor HR 11 juli 1984, BNB 1984/259*, m.nt. H.J. Hofstra.>.

7.5 Andere dan waterstaatkundige factoren vervullen geen zelfstandi

ge rol voor de gebiedsomschrijving:

"Naar aanleiding van de omschrijving van het begrip water

staatkundige eenheid merkten [enkele] leden op dat het

waterbeheer de laatste jaren een sterke ontwikkeling heeft

doorgemaakt waarin vele aspecten worden onderkend. Zij

vroegen in dit verband of niet juist de mate waarin van die

aspecten en van een samenhang, zowel intern als extern,

sprake is de keuze van het waterschapsgebied dient te

bepalen.

Ik ben die mening niet toegedaan. Tot de bestuurlijk-

organisatorische uitgangspunten van de waterstaatszorg

behoort dat deze is gebonden aan fysieke objecten, d.w.z.

stelsels van aaneensluitende waterkeringen respectievelijk

van op elkaar aansluitende oppervlaktewateren; voorts dat

men bij die zorg te maken heeft met bepaalde gebieden. Dit

kunnen zowel gebieden zijn die door een stelsel van water

keringen worden beschermd als gebieden waarin het water in

uiteindelijk dezelfde bedding tot uitstroming komt

(stroomgebieden), alsook gebieden waarin men uit een oog

punt van waterbeheersing op een samenhangend stelsel van

wateren is aangewezen (boezem- of poldergebieden). (...) De

omstandigheid dat het waterbeheer de laatste jaren een

sterke ontwikkeling heeft doorgemaakt waarin de noodzaak

van een samenhangende benadering (zowel intern als extern)

wordt onderkend, doet geen afbreuk aan genoemde uitgangs

punten ...."<(15) Verslag van een schriftelijk overleg inzake de Wsw,

Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 19 995, nr. 20,

blz. 6-7.>

7.6 Met betrekking tot de betekenis van de gebiedsomschrijving in

verband met de ingezetenenomslag verwijs ik naar punt 10.3

hierna.

8 Objecten en wijzen van taakuitoefening

8.1 Zowel de waterkerings- als de waterhuishoudingstaak hebben in de

eerste plaats betrekking op het oppervlaktewater<(16) MvT Wsw, blz. 20.>; laatstbe

doelde taak betreft voorts het grondwater voor zover dat door

het oppervlaktewater wordt be5invloed<(17) MvA Wsw, blz. 17.>. (Ook) voor deze vormen

van waterbeheer gaat de wetgever uit van de zgn. watersysteembe

nadering:

"Voorwerp van studie volgens die methode is de mogelijkheid

om de verschillende beheersaspecten van het water (waaron

der naast de zuiver waterstaatkundige ook andere - zoals de

meer ecologisch gerichte - behoren) als één geheel te

beschouwen teneinde daarmee ook voor het specifiek door

waterschappen te voeren beheer te komen tot een systematiek

voor bestuurlijk samenwerken en voor combineren en afwegen

van belangen.

Het betekent voor de waterschappen primair de brede kijk

bij de behartiging van de taak als waterbeheerder, zonder

dat dit als zodanig behoeft te leiden tot de toedeling van

meer aan de waterstaatkundige verzorging grenzende (maar

niet daartoe behorende) taken of het zoeken van een daarop

beter toegesneden bestuursvorm. Wel zal die brede kijk niet

zonder gevolg kunnen blijven voor de opvatting over hetgeen

het beheersobject eigenlijk omvat, in dier voege dat er

enige ontwikkeling plaats vindt van zuiver waterstaatkundig

beheer naar het omgaan met water binnen het watersysteem

waartoe het oppervlaktewater met bodem en oevers behoort.

Een bredere opvatting over de in het waterbeheer besloten

opdracht tot behartiging van belangen, nl. ook die welke

niet enkel of in hoofdzaak het genot en het gebruik van

onroerend goed maar tevens het watersysteem als zodanig

betreffen, sluit aan op de gedachten over verbreding van

bestuurssamenstelling zoals die vorm hebben gekregen in dit

wetsontwerp."<(18) MvA Wsw, blz. 3.>

8.2 In antwoord op vragen dienaangaande uit de Tweede Kamer, werd de

begrenzing van de 'brede kijk' bij de taakuitoefening als volgt

toegelicht:

".... kenmerkend voor de watersysteembenadering is dat het

waterbeheer door het waterschap - dat betrekking heeft op

het oppervlaktewater - zich afspeelt binnen de context van

het watersysteem in al zijn onderdelen, te weten: grondwa

ter en oppervlaktewater, inclusief waterbodem, oevers,

infrastructuur en biologische component.

Een en ander betekent dat het watersysteem niet enkel wordt

bezien binnen het kader van de (waterhuishoudkundige)

verzorging van een bepaald gebied ten dienste van de mense

lijke gebruiksfuncties van dat gebied, maar in ruimer ver

band, namelijk de conditionering van dat gebied uit ecolo

gisch oogpunt. In zoverre bepaalt het watersysteem mede de

wijze waarop het waterschap de publieke taak voor zijn

beheersgebied heeft op te vatten.

Daarmee is .... niet gezegd dat het waterbeheer ten aanzien

van oppervlaktewateren als waterschapstaak de zorg in zijn

totaliteit van het watersysteem omvat.

Ook zijn voor het goede functioneren van het watersysteem

.... maatregelen en voorzieningen nodig die zijn gele-gen

op het vlak van milieubeheer, landinrichting, natuur- en

landschapsbeheer en ook dat van de ruimtelijke ordening.

Taakgebieden derhalve die naar hun aard niet waterstaatkun

dig van aard zijn en die dus per definitie niet kunnen

worden geacht in de opdracht van het waterbeheer te zijn

begrepen.

Zoals deze leden terecht opmerkten, gaat de gewenste brede

kijk niet zover dat het waterschap bestuurlijk ver

antwoordelijk is voor de actieve behartiging van alle belan

gen die bij het watersysteem zijn betrokken. Het beschermen

en ontwikkelen van gezonde watersystemen gaat meestal

meerdere overheden aan, elk vanuit eigen taken (invalshoek)

en ten laste van eigen financiële middelen."<(19) Nota eindverslag Wsw, blz. 8-9. Vgl. A. van Hall, Over

de brede kijk van de waterschappen, Milieu en Recht 1991,

blz. 329 e.v.; Commentaar, blz. 30-32; J.T. van den

Berg/Van Hall, Waterstaats- en waterschapsrecht, 1997,

blz. 70-72.>

9 Belang en belanghebbenden

9.1 De potentiële belanghebbenden bij de taakuitoefening.

9.1.1 In het kader van de trits belang-betaling-zeggenschap maakt de

wetgever onderscheid tussen belangen die enkel of in hoofdzaak

het genot en het gebruik van onroerend goed betreffen enerzijds,

en belangen die - als uitvloeisel van de 'brede kijk' bij de

taakuitoefening - tevens het watersysteem als zodanig betreffen

anderzijds. In verband met laatstbedoelde belangen is een ver

breding van bestuurssamenstelling tot stand gebracht (zie in het

bijzonder het laatste gedeelte van het citaat in punt 8.1).

9.1.2 Genoemde verbreding betreft de categorie van de ingezetenen<(20) Zie nader punt 5 van de conclusie van A-G Loeb in BNB

1996/288c*.>.

Dit is in de eerste plaats vastgelegd in art. 11 Wsw, dat 'als

categorieën van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken

van het waterschap' die voor vertegenwoordiging in het water

schapsbestuur in aanmerking komen (eerste lid), enerzijds noemt:

- de zakelijk gerechtigden tot en bepaalde (bedrijfsmatige)

gebruikers van ongebouwde of gebouwde onroerende zaken (zie

het tweede lid, onderdelen a, b, c, en e, Wsw),

en anderzijds:

- de ingezetenen (tweede lid, onderdeel d).

9.1.3 In de tweede plaats wijst art. 116 Wsw min of meer overeenkom

stige<(21) De discrepanties zijn i.c. niet belang. Vgl. t.a.v. de

ingezetenen punt 9 van de conclusie van A-G Loeb in BNB

1996/

288c*.> categorieën aan van mogelijke omslagplichtigen 'ter be

strijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van

taken die het waterschap zijn opgedragen'. Ingezetenen zijn

degenen die woonplaats en het gebruik van woonruimte hebben 'in

het gebied van het waterschap' (art. 118, lid 3, Wsw). Hoewel de

wettekst dat voor de andere categorieën niet in alle gevallen

met zoveel woorden zegt, geldt voor hen evenzeer dat de betref

fende onroerende zaken in het waterschapsgebied moeten zijn gele

gen<(22) Vgl. punt 5.2. van mijn conclusie voor BNB 1984/259*;

Commentaar, blz. 20.>.

9.1.4 Het belang van de gerechtigden tot en de gebruikers van onroe

rende zaken is als volgt omschreven:

"Voorzover bij dat belang sprake is van een fysieke gebon

denheid aan onroerende ongebouwde en gebouwde goederen,

gelegen in het gebied op welks waterstaatkundige verzorging

de waterschapstaak per definitie is gericht, kan worden

onderscheiden tussen tweeërlei soorten belang: t.w. ener

zijds het belang bij de instandhouding van het onroerend

goed als vermogensobject en anderzijds het belang van de

mogelijkheid tot feitelijke aanwending overeenkomstig het

gebruik waartoe het is bestemd; en wel onder zo gunstig

mogelijke omstandigheden voor zover die laatste afhankelijk

zijn van die waterstaatkundige verzorging. Bij het agra

risch gebruik staat centraal het bereiken of handhaven van

de opbrengst, bij het gebruik van andere onroerende goede

ren is dat vooral het belang om gevrijwaard te zijn van

stoornis in het gebruik door invloeden die zijn terug te

voeren op hetzij de zorg voor de waterkering hetzij de zorg

voor de waterbeheersing."<(23) MvT Wsw, blz. 22-23.>

9.1.5 Dat ook ingezetenen bij de verrichtingen van het waterschap

zijn betrokken, berust op de volgende overwegingen:

"Toch is ook die benadering die stoelt op gebondenheid van

het belang aan een bepaald onroerend goed nog niet ruim

genoeg, gezien de draagwijdte van de waterschapstaak binnen

de samenleving. Ook dient nl. in aanmerking te worden

genomen dat het waterschap door de wijze waarop zijn be

stuur inhoud geeft aan zijn op de waterstaatkundige verzor

ging toegeschreven taken een zeer wezenlijke betekenis

heeft voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming

en verbetering van het leefmilieu; zaken derhalve waarop

iedere inwoner in het gebied waarover de waterschapszorg

zich uitstrekt, in principe aanspraak heeft (vgl. hiermee

de omschrijving van het betreffende sociale grondrecht in

artikel 21 van de Grondwet). Behalve aan de bescherming

tegen onmiddellijk gevaar van overstroming of van aantas

ting van de waterkwaliteit dient te worden gedacht aan het

feit dat het waterschap nu eenmaal door de wijze waarop het

zijn taak verricht raakt aan zaken als natuurbehoud, recre

atie en landschapsschoon; kortom al die zaken waar eenieder

als inwoner binnen het waterschapsgebied in principe baat

bij kan hebben. Inzoverre hebben juist de inwoners, naast

het specifieke belang bij de waterschapstaak als gebruiker

van woonruimten .... ook een daarvan te onderscheiden

rechtstreeks en continu belang van meer algemene aard, dat

niet fysiek gebonden is aan hun woning doch aan het water

schapsgebied als geheel."<(24) MvT Wsw, blz. 24.>

9.2 Rechtstreeks en voortdurend belang

9.2.1 In punt 7 mijn conclusie voor BNB 1984/259*, merkte ik reeds op

dat het belang als grondslag voor de omslagheffing een veel

beperktere betekenis heeft dan het belang, dat alle inwoners van

Nederland hebben bij een goed functionerend waterschapsbestel

als zodanig. Blijkens de wetsgeschiedenis van de Wsw is dat

bestel nog steeds gebaseerd op 'de trits belang-betaling-zeggen

schap'. Deze dient om

".... het typisch functionele karakter van deze bestuurs

vorm - op het terrein van de waterstaatszorg - te veranke

ren."<(25) Nota eindverslag Wsw, blz. 17. Vgl. par. 4 van de conclu

sie van A-G Loeb voor HR 26 juni 1996, BNB 1996/288c*,

m.nt. G.J. van Leijenhorst.>

Op grond van het functionele karakter van het waterschap zijn

zowel de zeggenschap over, als de betalingsplicht voor de taak

uitoefening afhankelijk van de aanwezigheid van een 'recht

streeks en continu belang bij de waterschapsactiviteit'.

9.2.2 Alvorens deze eis nader te kunnen duiden, zal over het begrip

belang zelf meer duidelijkheid moeten bestaan. Ik stel voorop

dat - althans in dit verband - ieder belang uit de aard der zaak

steeds met aanwijsbare 'belanghebbenden' zal moeten samenhangen.

Zulks blijkt bij voorbeeld met zoveel woorden uit de tekst van

art. 11, lid 1, Wsw en volgt overigens ook uit het fundamentele

gegeven dat zeggenschap en omslagplicht uiteindelijk altijd bij

bepaalde personen zullen moeten berusten (rechtspersonen niet -

op voorhand - uitgesloten). Derhalve kan de betekenis van het

begrip belang in verband met onroerende zaken, zoals bedoeld in

punt 9.1.4, nader omschreven worden als:

"het voordelig effect van de waterschapsverrichtingen (t.w.

instandhouding van [de gebruiksmogelijkheid van] onroerende

zaken) voor diegenen, die qualitate qua (rechtens, resp.

feitelijk) over dat effect kunnen beschikken"<(26) Vgl. A. van Gijn, De algemeene beginselen voor

heffing van belastingen, Geschriften van de Vereeniging

voor Belastingwetenschap, nr. 8, 1929, blz. 55-56.>.

9.2.3 Deze omschrijving brengt tot uitdrukking dat belang in wezen be

staat uit een relatie, i.c. tussen enerzijds een bepaalde over

heidsprestatie en anderzijds juist díe personen, voor wie die

prestatie enigerlei verschil uitmaakt. Dit verschil heeft een

'potentieel' karakter: het moet kunnen intreden, doch behoeft

dat niet in werkelijkheid te doen<(27) Vgl. P.C.E. van Wijmen, Recht, belang en rechtsbescher

ming, 1981, blz. 122, alsmede de punten 2.2.1. en 2.2.3.

van mijn conclusie voor HR 22 juli 1997, BNB 1997/328c*,

m.nt. Van Leijenhorst.>. Voldoende verschil is

bijvoorbeeld reeds de voorstelling wat de gevolgen zijn als

dijken door onvoldoende onderhoud doorbreken; praktische onder

vinding zal daar zelden voor nodig zijn.

9.2.4 Dit voorbeeld illustreert tevens nader de functie van de sub

ject-object relatie, die het begrip belang in essentie kenmerkt.

Voor degenen die met het betrokken gebied geen fysieke binding

hebben, bijvoorbeeld omdat zij elders wonen en er ook overigens

zelf niets te zoeken hebben, is het belang bij (het onderhoud

van) de waterkeringen, zo niet geheel afwezig, dan toch van

geheel andere aard dan het belang van degenen die wel fysiek aan

het gebied zijn gebonden.

9.2.5 In dit licht gezien kan worden gesteld, dat met 'rechtstreeks',

of ook wel 'direct'<(28) MvA Wsw, blz. 25.> belang een feitelijke en persoonlijke

betrokkenheid van de 'belanghebbende' wordt bedoeld (en niet een

indirecte betrokkenheid, bijvoorbeeld als familielid, of als lid

van een natuurbeschermingsorganisatie, die gronden in het water

schapsgebied bezit)<(29) Vgl. Nota eindverslag Wsw, blz. 22-23; Van Wijmen, a.w.

blz. 201.>. Deze eis geeft dus een nadere invulling

aan het subjectieve element van de belang-relatie. In feite is

hij reeds verwoord in de opsommingen van categorieën van exclu

sief belanghebbenden. Daarmee zijn anderen dan degenen die

individueel tot die categorieën behoren, ook al kunnen die een

zeker belang hebben, nochtans van zeggenschap en betaling uitge

sloten<(30) Zie Verslag van een schriftelijk overleg inzake de Wsw,

Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 19 995, nr. 20,

blz. 10.>.

9.2.6 Continu (of duurzaam<(31) Zie MvT Wsw, blz. 23.>) belang betekent, dat het bestaan van

het belang bij voortduring afhankelijk is van de betreffende

waterschapstaak. Niet voldoende zijn dus incidentele of toeval

lige factoren, zoals een tijdelijke aanwezigheid in het water

schapsgebied, of waterstaatswerken ter plaatse of elders die de

waterstaatkundige toestand onvoldoende be5invloeden om een wezen

lijk verschil voor het betreffende belang te kunnen uitmaken.

Deze eis betreft mitsdien het objectieve element van de belang-

relatie. De vraag of hij vervuld is, hangt uit de aard der zaak

af van de concrete waterschapstaak(-vervulling) in samenhang met

de omstandigheden ter plaatse.

9.2.7 Gegeven een zekere kring van als zodanig potentieel

rechtstreeks belanghebbenden, is derhalve uiteindelijk de conti

nu-eis (de voortdurende betrokkenheid bij de verrichtingen van

het waterschap) beslissend voor de vraag wie van hen een belang

hebben van zodanig gewicht, dat daar (zeggenschapsrechten en)

betalingsverplichtingen aan verbonden kunnen worden.

10 Het ingezetenenbelang

10.1 De benadering van de Wsw

10.1.1 Blijkens art. 13, eerste lid, en art. 119, zesde lid, Wsw wordt

door de wet het antwoord op de vraag of, en zo ja, in hoeverre

een bepaalde categorie in concreto in aanmerking komt voor zeg

genschap en omslagplicht, afhankelijk gesteld van de aard en de

omvang van het belang en de belangen die de betreffende catego

rie heeft bij de behartiging van de taken van het waterschap.

Dit criterium geldt zowel voor de zeteltoekenning en -verdeling

als voor de taaksgewijze toedeling van de waterschapskosten, de

zgn. kostentoedeling.

10.1.2 Het ingezetenenbelang mag niet vereenzelvigd worden met het

belang van de gebruikers van woonruimten als zodanig:

"[De ingezetenenomslag] kan slechts strekken tot omslag van

dat deel van de kosten van bepaalde waterschapstaken dat

valt toe te delen aan het algemeen belang van «wonen-wer

ken-leven» in het waterschapsgebied, wel te onderscheiden

van de (klassieke) specifieke belangen bij het genot en het

gebruik van het onroerend goed. .... Daarmee wordt niet

miskend dat ingezetenen op zich een specifiek en continu

belang hebben bij het gebruik van «woongebouwd», doch dat

belang moet toch veeleer worden beschouwd als deel uit te

maken van het bovenaangeduide algemeen belang (waarin het

a.h.w. opgaat) zodat geen plaats is voor een afzonderlijke

toedeling van kosten aan de gebruikers woongebouwd als

zodanig en dus ook niet voor een gebruikersomslag."<(32) MvA Wsw, blz. 57-58.>

10.1.3 Voorts staat het ingezetenenbelang in geen geval voor niet-

waterstaatkundige of zgn. bovenwaterschappelijke belangen<(33) Zie Nota eindverslag Wsw, blz. 9, 12.>.

Voor zover de taakbehartiging redelijkerwijs moet worden geacht

het belang van het gebied van het waterschap te boven te gaan op

grond dat deze tevens in belangrijke mate de behartiging is van

een nationaal of provinciaal belang, komen de kosten ten laste

van het Rijk, onderscheidenlijk de daarbij betrokken provincie

of provincies (art. 98, tweede volzin, Wsw).

10.1.4 De wetgever heeft het ingezetenenbelang kennelijk willen verbin

den aan de gevolgen van de watersysteembenadering, voor zover

toegepast door de waterschappen:

".... ook al wordt het waterbeheer uitgeoefend binnen

context van het begrip watersysteem, kan dit toch niet

verder reiken dan het geven van een bepaalde inhoud aan het

de waterstaatkundige verzorging van het waterschapsgebied.

Daarmee blijft het waterbeheer als taak voor het waterschap

zijn functionele karakter behouden. Tegelijkertijd

onderstreept de als wenselijke geoordeelde taakopvat ting

dat het bij het waterbeheer - evenals bij de water

staatkundige verzorging in zijn totaliteit genomen - om

meer gaat dan de specifiek aan instandhouding en gebruik

van onroerend goed verbonden belangen. Juist het onder

kennen van de invloed van dat beheer op de conditionering

van het beheersgebied als geheel is het motief om de inwo

ners als zodanig, en wel als zelfstandige categorie belang

hebbenden, een plaats te geven in het stelsel van de wet.

Dat stelsel biedt nl. ruimte voor invoering van een ....

inwonersomslag op basis van een kostentoedeling.

Voor wat betreft de vraag .... naar de consequenties van de

watersysteembenadering voor het omslagstelsel komt het er

dus op neer dat dit stelsel daarmee rekening houdt doordat

het ruimte biedt voor een afzonderlijke inwonersomslag.

Naarmate die consequenties door de concrete behartiging van

het algemene taakbelang ook in financieel opzicht

duidelijker zijn aan te wijzen, ligt gebruik van die ruimte

- door het waterschap dat de kostentoedeling heeft vast te

stellen - ook meer voor de hand. ...."

10.2 Rapportages en literatuur, algemeen

10.2.1 In het rapport 'Het bestuur van het waterschap' van de Commis

sie Waterschapsbestuur van de Unie van Waterschappen (hierna:

UvW) van 1979 (Commissie Merkx) werd reeds binnen de zgn. taakbe

langen (d.w.z. de belangen die direct afhankelijk zijn van de

aan het waterschap opgedragen taak in het vlak van de water

staatszorg) het volgende onderscheid gemaakt<(34) Rapport blz. 13-14.>:

"Enerzijds vormt de bodem [inclusief oppervlaktewateren]

ruimte die, en het milieu dat, voor diverse doeleinden van

algemeen en bijzonder belang, mede door de waterstaatszorg

ingericht en beheerd moet worden. Anderzijds is de bodem,

in de meer beperkte betekenis van onroerend goed, een

specifiek belangenobject in relatie tot de waterstaatszorg.

Daarbij valt te constateren dat, voor zover het gaat om de

bodem in de meer ruime betekenis van ruimte en leefmilieu,

de taakuitoefening door het waterschap gericht is op de

verzorging van de belangen van een ieder die in het gebied

van het waterschap woonachtig is of verblijft. Deze belan

gen kunnen als algemene taakbelangen worden aangeduid.

Daarnaast valt te onderkennen dat bepaalde groepen van

personen een specifiek belang hebben bij de waterstaatkun

dige verzorging van de bodem in de meer beperkte betekenis

van onroerend goed. De commissie heeft hierbij het oog op

de personen die als eigenaar [waaronder mede te verstaan de

anderszins zakelijke gerechtigden] of gebruiker [de eige

naar-gebruiker, de pachter en de huurder] een bijzondere relatie tot die bodem hebben en uit dien hoofde, anders dan

een ieder, een direct en onlosmakelijk taakbelang hebben

bij de waterstaatkundige verzorging van die bodem. Welke

groepen van personen in concreto een specifiek taakbelang

hebben, hangt af van de aard van de betreffende water

schapstaak en de wijze waarop zij daarbij betrokken zijn."

10.2.2 Voortbouwend op dit onderscheid tussen algemeen en specifiek

taakbelang werd in het rapport 'De financiën van het waterschap'

(1983) van de Werkgroep waterschapsfinanciën van het Interpro

vinciaal overleg en de UvW (Werkgroep Elfferich) de mogelijkheid

geopperd van een algemene inwonersomslag<(35) Zie hierover punt 3.5. van de conclusie van A-G Loeb

voor BNB 1996/288*.>. Deze omslag moest

samenhangen met een algemeen taakbelang, door de Werkgroep als

volgt omschreven<(36) Rapport blz. 23.>:

"Het algemene taakbelang omvat het belang van het kunnen

wonen, werken en recreëren in de leefruimte en het leefmi

lieu, die worden geschapen en instandgehouden door de

waterstaatkundige conditionering van de bodem."

10.2.3 J. T. van der Wal, Financiering van de waterschapszorg, in:

Waterstaatswetgeving - verleden, heden, toekomst, 1992, blz.

270, concludeert,

".... dat invoering van de ingezetenenomslag geen invloed

heeft op de omvang van de taak van het waterschap, namelijk

daardoor geen algemene belangen als recreatie, landschaps

behoud enz. gaat omvatten. Voorts dat de invoering van de

ingezetenenomslag geen verband houdt met de verdergaande

eisen, die nu en in de toekomst aan de waterschappen worden

gesteld bij het waterbeheer en ten aanzien van het in acht

nemen van verdergaande belangen. Deze omslag beoogt niet de

daaruit voortvloeiende kosten te dekken. Deze kosten zul

len, als onderdeel van de totale onderhouds- en beheerskos

ten over alle betrokken categorieën van de belanghebbenden

bij de taakuitoefening door het waterschap moeten worden

omgeslagen."

10.2.4 Onder verwijzing naar de hiervóór onder 10.1.3 bedoelde passage

in de Nota eindverslag Wsw, waarin wordt gezegd, dat het ingeze

tenenbelang in geen geval staat voor niet-waterstaatkundige of

zgn. bovenwaterschappelijke belangen, wordt in het Rapport

Financieringsstructuur integraal waterbeheer van 1992 opge

merkt<(37) Rapport van de Commissie Onderzoek Financieringsstelsel

Waterbeheer (Commissie Zevenbergen), ingesteld door de

Minister van Verkeer en Waterstaat, blz. 52-53.>:

"De invoering van een ingezetenenomslag leidt op zich ook

niet tot verruiming van de financiële middelen van het

waterschap, maar slechts tot een verschuiving in de verde

ling van de kosten. Meer categorieën betalen immers voor

uitvoering van dezelfde taken.

.......

Ook vanuit dit oogpunt bezien, kan worden geconcludeerd dat

een brede kijk niet afhankelijk is (en ook niet moet zijn)

van een eventuele invoering van de ingezetenenomslag. Een

dergelijke opstelling doet geen recht aan de mogelijke

gevolgen van de invoering van een ingezetenenomslag en een

ingezetenenvertegenwoordiging in de praktijk. De invoering

van een ingezetenenvertegenwoordiging in het waterschapsbe

stuur zal er namelijk toe kunnen leiden dat de samenstel

ling van de besturen evenwichtiger wordt. Met name in

waterschapsbesturen waar de agrarische belanghebbenden

sterk zijn vertegenwoordigd, kan de introductie van een

ingezetenenvertegenwoordiging in het bestuur wellicht van

belang zijn om ervoor te zorgen dat de gewenste brede kijk

eerder wordt opgepakt."

10.2.5 Volgens de Toelichting op de model-omslagverordening Water-

schapswet van de UvW (1993)<(38) Toelichting, Algemeen deel, blz. 2.> heeft

".... de ingezetene als persoon een rechtstreeks belang

.... bij de uitoefening van een of meer waterschapstaken.

Het belang waar het bij de ingezetenen om gaat, is een

algemeen taakbelang, dat wordt gekenmerkt doordat het

subject- of persoonsgericht is. Dit belang bestaat hierin

dat een ingezetene ongestoord kan wonen, werken en recre

ëren, dus ook zich vrijelijk kan verplaatsen in het gebied van

het waterschap. Aangezien het in casu om een immaterieel

belang gaat kan dan ook niet worden gesteld dat de ene

ingezetene een groter belang heeft dan de andere.

Daarentegen is het belang dat ten grondslag ligt aan de

omslagheffingen ongebouwd en gebouwd, een specifiek taakbe

lang dat daardoor uit zijn aard object- of zaakgericht is.

Dit houdt in dat het belang van de ongebouwde en gebouwde

objecten bij de uitoefening van een of meer waterschapsta ken op de voorgrond staat. De instandhouding en het opti

maal functioneren van die objecten zijn afhankelijk van

goede waterschapsvoorzieningen. Gelet op het verschil in

oppervlakten van de ongebouwde objecten en het verschil in

waarden in het economisch verkeer van de gebouwde objecten,

behoeft het geen betoog dat het belang van het ene object

groter kan zijn dan dat van het andere bij de behartiging

van een of meer waterschapstaken. ...."

10.2.6 In verband met art. 15 van de model-verordening (omslagplicht

ingezetenen) wordt in de voormelde Toelichting<(39) Blz. 29.> gezegd:

"De rechtsgrond voor de omslagheffing ingezetenen

omstandigheid dat dezen binnen het beheersgebied van het

waterschap ongestoord kunnen wonen, werken en recreëren,

zodat zij zich daarin vrijelijk kunnen verplaatsen, een en

ander voorzover de behartiging van de waterschapstaak of -

taken hen daartoe in staat stelt. Daarmee is tevens het

ingezetenenbelang aangegeven. Aangezien de behartiging van

de waterschapstaak of -taken ten aanzien van de ingezetenen

immateriële waarden dient, moet het ingezetenenbelang

worden gezien als een immaterieel belang. Doordat het

ingezetenenbelang het waterschappelijk welzijn van natuur

lijke personen tot oogmerk heeft, is dit belang naar zijn

aard subject- of persoonsgericht."

10.2.7 In min of meer gelijke zin luiden in het onderhavige geval de

toelichting op de omslagverordening van het waterschap, blz. 2

(bijlage d bij het vertoogschrift van het zuiveringschap) en de

stellingname van het zuiveringschap voor het hof (zie het ver

toogschrift, punten 5.5. e.v.).

10.2.8 J. J. I. Verburg (red.) De Waterschapswet - een artikelsgewijs

commentaar, 1995, blz. 70, stelt:

"Het algemene taakbelang, waarvan de ingezetenen

'dragers' zijn, is immers subject-gericht. Dat wil zeggen

dat het belang, anders dan bij een specifiek taakbelang,

niet aan een bepaald object (een onroerende zaak) is gebon

den maar aan de persoon van de ingezetene zelf. Dit sub

ject-gerichte karakter van het ingezetenenbelang blijkt ook

uit de wetsgeschiedenis. In de memorie van toelichting

wordt immers gesteld dat het ingezetenenbelang niet gebon

den is aan de woonruimte maar aan het waterschapsgebied als

geheel (MvT, p. 24)."

Met betrekking tot het onderscheid tussen het belang van het

woongebouwd en het ingezetenenbelang wordt nog gezegd (a.w. blz.

251):

"Met andere woorden: het algemeen taakbelang is subjectge

richt en heeft een 'mobiel' karakter."

10.2.9 Van den Berg/Van Hall, Waterstaats- en waterschapsrecht, 1997,

blz. l93, beschouwen op soortgelijke gronden de ingezetenen

omslag als een subjectieve of persoonlijke belasting.

10.2.10 Voor diverse beschouwingen over de "brede kijk" verwijs ik voorts

de bundel "Brede kijk, smalle marges" (red. J. J. de Graeff en

J. C. de Looff, 1998). Uit de bijdrage "IJsvogels boven

Dinkel?" van Th. G. Drupsteen citeer ik<(40) T.a.p. blz. 22/23.>:

"Primair moet voor de waterschappen blijven staan de behar

tiging van waterstaatkundige belangen in de zin van de zorg

voor de waterkering en de waterhuishouding. Die zorg moet

op een moderne, eigentijdse wijze worden uitgeoefend. Dit

betekent dat dijken en kades op een andere wijze worden

aangelegd en versterkt dan vroeger en dat bij de waterhuis

houding met meer belangen rekening wordt gehouden dan

vroeger. Maar het blijft naar mijn mening een kwestie van

meenemen. Het waterschap heeft niet tot taak om los van

waterstaatkundige belangen aan natuurbouw of natuurontwik

keling te gaan doen. In het kader van dit meenemen zullen

de extra kosten ook moeten worden bekeken. Zij zullen in

een redelijke verhouding moeten staan tot de - wat ik nu

maar even noem - primaire uit waterstaatkundig oogpunt te

maken kosten. Overigens zal het lang niet altijd mogelijk

zijn deze kosten zo uit te splitsen ...."

10.3 Ingezetenenbelang en gebiedsomschrijving

10.3.1 Bij de Rondzendbrief van 29 september 1993, nr. U 7990 AJBZ/EK,

Belastingblad 1993, blz. 690 e.v., heeft de UvW de waterschappen

over dit onderwerp geïnformeerd. Ik ontleen aan deze rondzend

brief een aantal passages.

10.3.2 "Betekenis reglementaire begrenzing

.......

Indien geconstateerd werd dat er onroerende zaken binnen het

waterschapsgebied zijn, die geen belang hebben bij de taakuitoe

fening, konden deze onroerende zaken eenvoudig buiten de omslag

worden gehouden door het vaststellen van een omslagplichtig

gebied waar deze onroerende zaken buiten vallen of door onroeren

de zaken bij classificatie in te delen in een nul-klasse.

Bij de ingezetenenomslag hebben de reglementaire waterschaps

grenzen echter een veel "hardere" betekenis. Op grond van de

Waterschapswet is iedereen die binnen die grenzen woont ingeze

tene en wordt geacht als zodanig een belang bij de taakuitoe

fening te hebben. Als het reglementaire waterschapsgebied echter

niet aansluit bij het gebied dat daadwerkelijk belang heeft bij

de taakuitoefening, kan deze benadering ertoe leiden dat ingeze

tenen in de omslag worden betrokken waarbij niet of nauwelijks

valt aan te geven wat hun belang is bij de taakuitoefening van

het waterschap. Uit de jurisprudentie blijkt dat het waterschap

het belang van belastingplichtigen desgevraagd aan moet tonen.

Indien bepalingen in reglementen en verordeningen er toe leiden

dat niet-belanghebbenden in de omslag worden betrokken, zal de

belastingrechter dergelijke bepalingen onverbindend kunnen ver

klaren. Een te ruime gebiedsomschrijving in het reglement kan er

dan ook toe leiden dat de belastingrechter aanslagen in de

waterschapsomslag vernietigt.

......

Het is echter ook de primaire verantwoordelijkheid van de pro

vincie en niet van het waterschap de grenzen vast te leggen en

in die zin lijkt een aanvullende regelgeving door het waterschap

op dit punt twijfelachtig. Classificatie is ingevolge artikel

120 uitsluitend mogelijk voor de specifieke taakbelangen en niet

voor de algemene taakbelangen, waarvan de ingezetenen de dragers

zijn.

Om problemen te voorkomen is het derhalve dringend noodzakelijk

dat de provincie bij het bepalen van de grenzen, zonodig per

taak, vaststelt welke grenzen voor het waterschap gelden en deze

grenzen vervolgens ook nauwkeurig vastlegt in het waterschaps-re

glement. Benadrukt zij daarbij dat de noodzaak om de reglemen

taire gebiedsomschrijving nauw te doen aansluiten bij het gebied

dat feitelijk belang heeft bij de taakuitoefening met zich mee

brengt dat een waterschap met verschillende taken ook verschil

lende reglementaire gebieden kan hebben."

10.3.3 "Reglementaire begrenzing

......

Er zijn echter omstandigheden denkbaar dat een algemeen taakbe

lang bij de taakuitoefening van het waterschap is te onderken

nen, hoewel de dragers van het belang (de ingezetenen) niet in

het gebied wonen waar het waterschap die taak feitelijk uitoe

fent. Dit wordt veroorzaakt door het verschil in karakter tussen

het algemene en het specifieke taakbelang.

Uit de wetsgeschiedenis van de Waterschapswet blijkt dat het

belang van de ingezetenen niet is gebonden aan de plaats van hun

woning ......

Uit de wetsgeschiedenis blijkt derhalve dat het algemene taakbe

lang subject- (of persoons-)gericht is en derhalve 'mobiel',

terwijl de specifieke taakbelangen object- of zaakgericht zijn

en (aangezien het om onroerende zaken gaat) niet mobiel. Hiervan

uitgaande kan gesteld worden dat ingezetenen een belang kunnen

hebben bij de taakuitoefening van het waterschap, ook indien zij

niet wonen in het gebied waarin het waterschap zijn taken daad

werkelijk uitoefent. Dit is in het bijzonder het geval indien de

bewoonbaarheid en bruikbaarheid van het desbetreffende gebied in

sterke mate afhankelijk is van het gebied waar het waterschap

wel taken uitoefent. Te denken valt bijvoorbeeld aan de bewoners

van het huis in het buitendijks gebied; voor alle voorzieningen

zijn ze toch in sterke mate afhankelijk van het achter de dijk

gelegen gebied en derhalve van de instandhouding daarvan door de

taakuitoefening van het waterschap.

De stelling dat het ingezetenenbelang zich onderscheidt van de

specifieke taakbelangen, in de zin dat het 'mobiel' is en het

derhalve mogelijk is dat voor dit belang een uitstralingseffect

bestaat buiten het gebied waar de taak feitelijk wordt uitgeoe

fend, wordt niet algemeen gedeeld.[M.: hierbij is een noot

geplaatst; zie punt 10.3.4.]

Het aannemen van de theorie dat er wat betreft het ingezetenen

belang, gelet op het 'mobiele' karakter ervan, aanleiding kan

zijn om ook een zeker belang te accepteren in gebieden waar het

waterschap feitelijk geen taak uitoefent, is naar ons inzicht

echter zeker verdedigbaar. .....

Een belangrijke beperking van de keuzemogelijkheden van provin

cie en waterschap is gelegen in de toetsing door de belasting

rechter. Met ander woorden, het belang van de ingezetenen moet

van een gedegen onderbouwing zijn voorzien."

10.3.4 De in het vorige punt bedoelde noot luidt:

"De vertegenwoordigers van het IPO (= Interprovinciaal over

leg, M.) in de werkgroep gaat deze uitleg te ver. Naar hun

oordeel biedt de Waterschapswet geen ruimte om bij de

vaststelling van het belanghebbende gebied subjectgebonden

algemene taakbelangen principieel anders te behandelen dat

objectgebonden specifieke taakbelangen. Met andere woorden,

daar waar groepen van onroerende zaken niet in de omslag

kunnen worden betrokken, bijvoorbeeld omdat zij buitendijks

zijn gelegen, of anderszins geen belang hebben bij de taken

waterkering en/of waterbeheersing, kan voor de bewoners van

de hierbedoelde onroerende zaken bezwaarlijk wel een dien

overeenkomstig belang worden staande gehouden."

10.4 Kostentoedeling ingezetenen

10.4.1 De MvA Wsw, blz. 58, zegt:

"In de lijn van het algemene 'ingezetenen-belang' ligt, dat

voor de hoogte van de omslag wordt gedacht aan een gelijk

bedrag per omslagplichtige. Anderzijds moet worden bedacht

dat een ingezetenen-omslag, waaraan iedere ingezetene (...)

zou zijn onderworpen, ondoelmatig zou zijn (...). Niet onredelijk is het naar mijn mening om de ingezetenen voor

de ingezetenen-omslag te identificeren met huishoudens, in

dier voege dat per huishouden slechts één aanslag wordt

opgelegd aan één omslagplichtige die als ingezetene wordt

aangemerkt."

10.4.2 In het rapport 'De financiën van het waterschap' (zie 10.2.2)

zijn kostentoedelingsmethoden ontwikkeld met inbegrip van inge

zetenenkostendelen. Het onderscheid tussen algemene en speci

fieke taakbelangen betekende volgens het rapport (blz. 31), dat

de kostenverdeling tussen deze belangen 'slechts op gevoelsmati

ge gronden kan worden aangegegeven.'

10.4.3 Op blz. 30 van het 'Rapport inzake de kostentoedeling' (1989)

van de Werkgroep vervolgstudie waterschapsfinanciën van de UvW

(Werkgroep Havelaar) wordt deze problematiek als volgt uitge

drukt:

"Terwijl de algemene taakbelangen betrekking hebben

bewoonbaarheid van het gebied als geheel, zijn de specifie

ke taakbelangen gericht op de instandhouding en de aanwen

dingsmogelijkheden van de onroerende goederen. In verband

hiermee is het niet mogelijk de belangen van de represen

tanten van de algemene taakbelangen (ingezetenen, subjec

ten) met behulp van rekenkundige methodieken af te wegen

tegen de belangen van de representanten van de specifieke

taakbelangen (onroerende goederen, objecten). Een en ander

heeft tot gevolg dat de afweging tussen algemene en speci

fieke taakbelangen meer 'zoekenderwijs' met meeweging van

niet-kwantificeerbare factoren dient te geschieden."

In het Rapport wordt met betrekking tot de waterkeringszorg

gezegd (samenvatting, blz. 8), dat daarvoor alleen kosten aan de

ingezetenen worden toegedeeld,

"indien het waterschap primaire waterkeringen in de zin van

de (ontwerp-)Wet op de waterkering in beheer heeft. Indien

hiervan sprake is dient het kostenaandeel van de ingezete

nen zich te bewegen tussen de 35 en 50% van de totale

kosten voor waterkeringszorg, waarbij dan geen onderscheid

meer wordt gemaakt tussen de kosten van primaire en overige

waterkeringen. Binnen deze bandbreedte van 35 tot 50% wordt

het kostenaandeel van de ingezetenen nader ingevuld aan de

hand van de bevolkingsdichtheid van het waterschap."

Met betrekking tot het waterkwantiteitsbeheer wordt op blz. 9

gezegd:

"Aangezien de nadruk van het waterkwantiteitsbeheer ligt

de waterstaatkundige verzorging van de bodem ten behoeve

van gebouwd en ongebouwd wordt aan het kostenaandeel van de

ingezetenen een maximum verbonden van 30%.

.....

Voorts mag aangenomen worden dat de ingezetenen alleen in

het waterschapsbestuur vertegenwoordigd worden als er

sprake is van een zeker substantieel belang. Toegepast op

het waterkwantiteitsbeheer betekent dit dat ingezetenen

niet in het bestuur komen en er dus geen kosten aan de

ingezetenen toegedeeld behoeven te worden indien deze

categorie voor zijn functioneren in het waterschapsgebied

niet of nauwelijks afhankelijk is van de waterstaatkundige

verzorging door het waterschap. In verband hiermee en mede

gelet op de praktische toepasbaarheid van de ingezetenenom

slag, wordt bij het kostenaandeel uitgegaan van een onder

grens van 15%.

Op deze wijze onstaat een bandbreedte van 15 tot 30%,

waarbinnen het kostenaandeel van de ingezetenen bij het

totale waterkwantiteitsbeheer zich dient te bewegen. De

invulling binnen deze bandbreedte wordt gerelateerd aan de

mate waarin de ingezetenen voor hun functioneren in het

waterschapsgebied afhankelijk zijn van het waterkwanti

teitsbeheer. Daarbij wordt van de volgende indeling uitge

gaan.

__________________________________________________________

Mate van afhankelijkheid Kostenaandeel ingezetenen

__________________________________________________________

Gering 15 à 20%

Aanmerkelijk 20 à 25%

Sterk 25 à 30%

Binnen deze marges kan het kostenaandeel van de ingezetenen

per waterschap nader geconcretiseerd worden aan de hand van

de bevolkingsdichtheid, in die zin dat het kostenaandeel

kleiner/groter is, naar mate de bevolkingsdichtheid lager/

hoger is."

En op blz. 10 voor wat betreft de overige taken (mits sprake is

van een reglementaire taak):

"Voor de toedeling van de kosten van het wegenbeheer ...

de functie van het wegennet van belang. Op grond van de

algemene verkeersfunctie kunnen kosten toegedeeld worden

aan de ingezetenen. De ontsluitingsfunctie van wegen is

daarentegen met name van belang voor de onroerende goede

ren. De kostentoedeling aan de ingezetenen respectievelijk

aan de onroerende goederen kan geschieden op basis van

algemene weging van de algemene verkeersfunctie en de

ontsluitingsfunctie ...."

10.4.4 De kostentoedelingsverordening van het waterschap (vertoog

schrift, bijlage f) is blijkens haar toelichting gebaseerd op

laatstgenoemd rapport.

10.4.5 De onder 10.3 bedoelde Rondzendbrief van de UvW bevat de volgen

de slotopmerking:

"Als een waterschap meerdere taken heeft, en deze taken

verschillende delen van het waterschapsgebied uitoefent, is

het op grond van het bovenstaande mogelijk dat er in het

waterschapsgebied verschillende taakgebieden zijn. Dat

heeft tot gevolg dat onder omstandigheden ingezetenen niet

voor alle taken van het waterschap zullen hoeven te beta

len. De hoogte van de ingezetenenomslag is dan niet voor

alle ingezetenen gelijk ....

Dit is niet in strijd met art. 121 Waterschapswet, dat

bepaalt dat de ingezetenenomslag wordt vastgesteld op een

gelijk bedrag per woonruimte. Een logische wetsinterpreta

tie brengt met zich mee dat dit artikel (analoog aan arti

kel 120, zesde lid, over het tarief gebouwd en ongebouwd en

overeenkomstig de opzet van de kostentoedeling- en omslag

structuur per taak) wordt gelezen in de zin van een gelijk

bedrag per taak."

10.4.6 In het Rapport Water centraal - Waterbeheer in de volgende

eeuw, van een 'denktank' van de UvW, 1996, wordt een drieledig

onderscheid gemaakt van de belangen die betrokken zijn bij het

beheer van watersystemen (blz. 36):

"- leefbelangen: de taakuitoefening van het waterschap

gericht op de bescherming van watersystemen ten behoe

ve van een gezond leefmilieu en de bewoonbaarheid van

het land;

- economisch belang: door de taakuitoefening van het

waterschap kan het watersysteem worden gebruikt voor

allerlei economische activiteiten (inclusief conditio

nering van de bodem) en zijn economische waarden be

schermd tegen overstroming;

- negatief belang: door de taakuitoefening van het wa

terschap wordt het watersysteem beschermd tegen be

dreigingen als gevolg van de activiteiten van derden

(bijvoorbeeld via het lozen van afvalwater)."

Als dragers van deze belangen ziet de Commissie twee catego

rieën: burgers en bedrijven, die tezamen het leefbelang, het econo

misch belang en het negatief belang vertegenwoordigen. Met

betrekking tot de maatstaf van heffing moet volgens de Commissie

een keuze worden gemaakt hetzij voor een benadering op basis van

het solidariteitsprincipe (forfaitaire heffingen), hetzij juist

een sterk geïndividualiseerde benadering waarbij gedacht kan

worden aan het waterspoor (blz. 37).

10.4.7 Als vervolg hierop stelt de Commissie onderzoek financiering

van de UvW (Commissie Togtema) in een tussenrapport (april 1998)

op blz. 7 het volgende:

"Vanuit de gedachte dat met name het watersysteembeheer

de zorg voor de veiligheid als een collectief goed zijn te

beschouwen, wordt het kostenveroorzakingsbeginsel tot op

zekere hoogte losgelaten en vervangen door het solidari

teitsbeginsel. Eerstgenoemd beginsel speelt in die zin

weliswaar nog een rol dat het bepalend is bij de beantwoor

ding van de vraag of er een belang is en er dus betaald

moet worden; de omvang van het belang en daarmee van de

betaling wordt evenwel niet langer door het kostenveroorza

kingsbeginsel bepaald.

......

Bij dit basispakket, dat de commissie aanwezig acht bij het

watersysteembeheer, de veiligheidszorg en het wegenbeheer,

zijn twee soorten belangen te onderscheiden:

- het objectbelang, dat zich richt op de instandhouding van

ongebouwde en gebouwde onroerende zaken en daarmee een

specifiek eigenaarsbelang is. De dragers van het objectbe

lang oftewel de belastingplichtigen zijn dan ook de eige

naren van ongebouwde en gebouwde onroerende zaken;

- het subjectbelang, dat zich richt op het kunnen wonen,

werken, recreëren en produceren. De dragers van dit

subjectbelang zijn de gebruikers van ongebouwde en gebouwde

onroerende zaken.

De kosten van het basispakket zullen door de dragers van

deze object- en subjectbelangen moeten worden opgebracht.

Als verdeelsleutel tussen beide categorieën stelt de com

missie hierbij 50-50 voor onder verwijzing naar de bestaan

de kostenverdeling tussen eigenaren en pachters van cul

tuurgronden. Voorts stelt de commissie voor om voor de

bepaling van het objectbelang en het subjectbelang de

economische waarde van de onroerende zaken als uniforme

maatstaf te nemen. Voor tariefsdifferentiatie in de vorm

van classificatie is niet langer plaats. Verschillen in

economische waarde leiden uiteraard wel tot verschillen in

betaling."

10.4.8 Het laatstvermelde tussenrapport is besproken door J. A.

Monsma, Belastingblad 1998, blz. 427 e.v. Hij beoordeelt het

rapport als geheel positief. Wel beschouwt hij (t.a.p. blz. 432)

enerzijds het (tot op zekere hoogte) loslaten van het kostenver

oorzakings beginsel en anderzijds vasthouden aan de aanwezigheid

van belang als criterium voor het kunnen ontstaan van een beta

lingsverplichting enigszins hinken op twee gedachten. Hetzelfde

geldt naar zijn mening voor de gedachte dat de economische

waarde een maatstaf vormt voor de bepaling van niet alleen het

objectbelang, maar ook het subjectbelang. Het is hem niet duide

lijk waarom met name de gebruiker van een duurdere onroerende

zaak meer belang zou hebben bij de taakuitoefening van het

waterschap dan die van een minder dure onroerende zaak<(41) Een kritische kanttekening die naar de mening van de

schrijver overigens ook voor de gemeentelijke onroerende

zaakbelastingen - die ook geacht wordt te zijn gebaseerd

op het profijtbeginsel in ruime zin - kan worden gemaakt.>. Voorts

vraagt hij zich af of de 50-50 verdeelsleutel tot een maatschap

pelijk aanvaardbare lastenverdeling leidt.

10.4.9 Het tussenrapport is ook besproken door Y.J. van Hijum in Het

Waterschap, 1998, blz. 517 e.v. Hij stelt voorop dat eerst over

de inhoud en reikwijdte van de waterschapstaken duidelijkheid

moet bestaan, voordat men aan herziening van het belastingstel

sel begint. Dienaangaande vraagt hij zich eveneens af of de

waarde in het economische verkeer en een uitsluitend aan die

waarde gerelateerde kostentoedeling het belang behalve eenvoudi

ger ook rechtvaardiger uitdrukt dan de huidige maatstaven.

Daarnaast lijkt hem een bezwaar dat het systeem van het tussen

rapport uniformerend werkt, waardoor het niet langer mogelijk is

om op regionaal niveau uitgangspunten voor de kostentoedeling

vast te stellen en het belang invulling te geven.

11 Beschouwingen

11.1 Algemeen

11.1.1 Met betrekking tot de vraag in welke gevallen een ingezetene

een zodanig belang heeft bij de activiteiten van het waterschap

dat het heffen van een omslag gerechtvaardigd is, kunnen naar

het mij voorkomt in hoofdzaak vier opvattingen worden onder

scheiden.

11.1.2 De eerste, meest ruime, opvatting is, dat alle ingezetenen

binnen het gebied van het waterschap, zoals dat gebied door de

provincie is vastgesteld, geacht worden belang te hebben bij de

activiteiten van het waterschap.

11.1.3 De tweede opvatting is gelijk aan de eerste opvatting maar met

de beperking, dat er voor een ingezetenenomslag slechts ruimte

is als - en eventueel in zoverre - het waterschap in het kader

van de "brede kijk" meer kosten maakt dan het zou hebben gemaakt

zonder die "brede kijk".

11.1.4 De derde opvatting is, dat van een relevant ingezetenenbelang

slechts sprake kan zijn, als er tenminste een zodanige object-

relatie is, dat de gebruikte onroerende zaak (voor bewoners: het

"woongebouwd") een specifiek taakbelang heeft, d.w.z. in de

waterschapsomslag gebouwd betrokken wordt voor wat betreft

waterkering en/of waterhuishouding (in geval van classificatie

hoger dan de nul-klasse).

11.1.5 De vierde opvatting is gelijk aan de derde opvatting, maar met

dezelfde beperking als in de tweede opvatting.

11.2 De eerste opvatting

11.2.1 Het is duidelijk dat het alle inwoners van Nederland op eniger

lei wijze zou treffen in hun wonen, werken en recreëren als de

waterschappen hun werk niet deden en Nederland voor meer dan de

helft onder water zou staan. Dit betekent, dat alle inwoners

enig belang hebben bij de activiteiten van de waterschappen. Het

zou dus heel wel denkbaar zijn om die activiteiten - althans

voor een deel - te bekostigen uit de algemene middelen via de

normale belastingheffing. De uitkeringen aan de waterschappen

zouden m.i. dan gerelateerd moeten zijn aan de kosten die de

onderscheiden waterschappen maken en niet aan het aantal inwo

ners binnen het beheersgebied van het waterschap. Het maakt

immers voor het algemeen belang en voor de kosten niet uit of

een bepaalde zeedijk 10.000 of 100.000 inwoners beschermt.

11.2.2 Het is denkbaar dat iedere provincie haar totale gebied zodanig

verdeelt in waterschapsgebieden, dat iedere ingezetene van de

provincie in het gebied van een waterschap woont. In het licht

van het gestelde in het vorige punt zou geen van die ingezetenen

kunnen beweren, dat hij geen enkel belang bij de verrichtingen

van "zijn" waterschap heeft. Zijn belang heet voortaan

algemeen belang maar algemeen taakbelang. Het enige wat verder

nog verandert, vergeleken met de situatie in het vorige punt, is

dat de hoogte van de ingezetenenomslag per waterschap gaat

verschillen, afhankelijk van de totale kosten van dat waterschap

en van de vraag hoe hoog het waterschap het algemeen taakbelang

van de ingezetenen schat vergeleken met de specifieke belangen

(gebouwd en ongebouwd). Verder hangt de hoogte van de omslag dan

af van het aantal ingezetenen (zie bijv. 10.4.3). De enige

zekerheid die de ingezetenen in deze opvatting hebben is, dat de

omslag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte

(art. 121 Wsw), m.a.w. classificatie komt niet aan de orde (zie

voor een variant 10.4.5).

11.2.3 Dat bepaalde opvattingen tot de consequenties leiden als om

schreven in het vorige punt is m.i. geenszins denkbeeldig. Uit

geen van de talrijke citaten in de punten 9 en 10 hiervóór is

mij duidelijk geworden, wat het - in termen van kostentoedeling

relevante - verschil is tussen het algemeen belang als bedoeld

in punt 11.2.1 en het algemeen taakbelang dat ingezetenen geacht

worden te hebben bij de taakverrichting van één bepaald water

schap. In de vorenbedoelde citaten tref ik hierover slechts vage

noties aan, bijv. waar in algemeen luidende termen wordt gewaar

schuwd tegen een te grote uitbreiding voor wat betreft bovenwa

terschappelijke taken (10.1.3, 10.2.3, 10.2.4 eerste alinea,

10.2.10), waar de kostenverdeling tussen de onderscheiden belan

gen slechts "op gevoelsmatige gronden" kan worden aangegegeven

(10.4.2) of "zoekenderwijs met meeweging van niet-kwantificeer

bare factoren" (10.4.3), waar het algemeen taakbelang wordt

aangeduid als een "immaterieel belang", zulks ter rechtvaardi

ging van de gedachte dat iedere ingezetene een even groot belang

heeft (10.2.5, 10.2.6), waar dat belang "niet fysiek gebonden

aan de woning doch aan het waterschapsgebied als geheel" (9.2.5,

slot), "subject- of persoonsgericht" (10.2.5, 10.2.6, 10.2.8,

10.2.9) of "mobiel" wordt genoemd ter verdediging dat het een

uitstralingseffect heeft buiten het gebied waar de taak feite

lijk wordt uitgeoefend, met bijv. als consequentie dat ook de

bewoner van een buitendijks gelegen huis, dat geen specifiek

taakbelang heeft bij de verrichtingen van het waterschap<(42) En dus in zoverre hetzij niet tot het gebied van het

waterschap behoort te worden gerekend (zie HR 11 juli

1984, BNB 1984/259* m.nt. H. J.Hofstra en recentelijk Hof

Leeuwarden 14 november 1997, nr. BK 1061/95 M I,

Belastingblad 1998, blz. 406), dan wel binnen een

classificatie in de nul-klasse behoort te zijn ingedeeld

(vgl. HR 1 maart 1995, BNB 1995/133c*, m.nt. G. J. van

Leijenhorst, waar het overigens ging om een hooggelegen

perceel; voor wat betreft de bewijsvoering inzake de

specifieke taakbelangen verdedigde ik in punt 2.2.7 van

mijn conclusie voor dat arrest een ruime opvatting in die

zin, dat de taakvervulling van het waterschap zich ook

geheel buiten het wateroverlast veroorzakende perceel kan

afspelen).> in de

ingezetenenomslag kan worden betrokken (10.3.3). Het is dan ook

niet te verwonderen, dat men in de latere rapportages niet goed

raad lijkt te weten met het belangcriterium als richtsnoer voor

de ingezetenenomslag en men er meer en meer over denkt het

kostenveroorzakingsbeginsel te vervangen door het solidariteits

beginsel (10.4.6 - 10.4.9). De stap naar een systeem als om

schreven in punt 11.2.1 is dan niet erg groot meer.<(43) A. van Hall (Samen verantwoordelijk, óók voor de centen,

in: Brede kijk, smalle marges, blz. 38) vindt het

vervangen van de ingezetenenomslag door een rijksbijdrage

in een nationaal fonds, waaruit vervolgens waterschappen

een uitkering per ingezetene ontvangen, vooralsnog

ongewenst. De band van de ingezetene met het gebied, die

sinds 1995 geleidelijk sterker wordt, zou onnodig onder

druk komen te staan. >

11.2.4 Nu wordt in de vermelde rapportages en literatuur niet, althans

niet met zoveel woorden verdedigd, dat de wetgever bedoeld zou

hebben dat het begrip ingezetenenbelang zodanig ruim moet worden

opgevat, dat het de provincie vrij zou staan de grenzen van de

waterschapsgebieden min of meer willekeurig te bepalen en de

waterschappen vervolgens de inwoners van die gebieden zonder

meer als omslagplichtige ingezetenen te verklaren op grond van

hun veronderstelde (wellicht fictieve) algemene taakbelang.

In het Rapport inzake de kostentoedeling, geciteerd in punt

10.4.3, wordt gezegd dat geen kosten aan de ingezetenen toege

deeld behoeven te worden indien deze categorie voor zijn functi

oneren in het waterschapsgebied niet of nauwelijks afhankelijk

is van de waterstaatkundige verzorging door het waterschap.

Vervolgens onderscheidt het rapport de mate van afhankelijkheid

(en het dienovereenkomstig te bepalen kostenaandeel) van de

ingezetenen in gering, aanmerkelijk en sterk.

In het citaat in punt 10.3.2 uit de Rondzendbrief van 1993,

wordt gezegd dat bij de ingezetenenomslag de reglementaire

waterschapsgrenzen een veel "hardere" betekenis hebben en dat

ieder die binnen die grenzen woont geacht wordt als zodanig een

belang bij de taakuitoefening te hebben, maar vervolgens wordt

gezegd, dat als het waterschapsgebied niet aansluit bij het

gebied dat werkelijk belang heeft bij de taakuitoefening deze

benadering ertoe kan leiden dat ingezetenen in de omslag worden

betrokken waarbij niet of nauwelijks valt aan te geven wat hun

belang is bij de taakuitoefening van het waterschap. Dit kan er

dan toe leiden dat de belastingrechter de bepaling van de water

schapsgrenzen vernietigt. Het citaat in punt 10.3.3 besluit "Met

andere woorden, het belang van de ingezetenen moet van een

gedegen onderbouwing worden voorzien." Wat een onderbouwing als

daar bedoeld meer of anders zou kunnen inhouden dan een verwij

zing naar het algemene taakbelang zoals in abstracte termen

omschreven in de wetsgeschiedenis en de rapportages, is mij

overigens niet duidelijk. Het zou mij welkom zijn geweest als er

in de rapportages en literatuur enkele voorbeelden zouden zijn

genoemd waarin een ingezetene geen enkel "algemeen taakbelang"

heeft bij de verrichtingen van het waterschap in wiens gebied

hij is ingedeeld.

11.2.5 In de door belanghebbende in het onderhavige geval als bijlage

3 bij het beroepschrift in cassatie overgelegde Toelichting bij

het Reglement voor de Gelderse waterschappen van de provincie

Gelderland wordt op blz. 4 opgemerkt:

"Het belang van de ingezetenen is zo algemeen, dat slechts

in zeer uitzonderlijke gevallen tot ontbreken van belang

van de ingezetenen geconcludeerd moet worden. In den lande

is aanvaard dat deze uitzonderlijke gevallen zich kunnen

voordoen indien door de waterkeringszorg niet het gehele

gebied van een waterschap direct wordt beschermd. ...."

en op blz. 5:

"In geval van overstromingen zal het regionale maatschappe-

lijk verkeer sterk worden verstoord. Dit hangt mede samen

met het feit dat de Veluwe een door waterhuishoudkundige

hoofdsystemen ingesloten gebied is. In geval van doorbraak

van de waterkeringen ligt de Veluwe, evenals de Utrechtse

Heuvelrug, geïsoleerd. De mate van belang van de ingezete

nen op de Veluwe is natuurlijk niet overal gelijk, maar is

ook nergens zodanig te verwaarlozen dat er geen belang

aanwezig is."

11.2.6 In het voorafgaande heb ik betoogd, dat in beginsel iedere in-

woner van Nederland enig belang heeft bij de taakuitoefening van

de waterschappen (11.2.1) en dus ook bij die van het waterschap

waarin hij is ingedeeld. Voorts achtte ik het onderscheid tussen

dit (algemene) belang en het algemene taakbelang dat een indivi

duele ingezetene van een waterschap geacht wordt te hebben,

onduidelijk (11.2.2 en 11.2.3) en kon ik mij (categorieën van)

gevallen waarin een zodanig belang geheel afwezig is, moeilijk

voorstellen (11.2.4).

11.2.7 Ik neem aan dat de hier weergegeven (eerste) opvatting onjuist

is, m.a.w. dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn ge

weest, dat de provincies een onbeperkte vrijheid hebben met

betrekking tot de gebiedsomschrijving van de waterschappen en de

daarmee samenhangende veronderstelde ingezetenenbelangen. Hier

van uitgaande rijst de vraag hoe het begrip ingezetenenbelang

(en daarmee de vertegenwoordiging en de omslag) zou kunnen

worden beperkt op een zinvolle en uitvoerbare wijze.

11.3 De tweede opvatting

11.3.1 De tweede opvatting, zoals weergegeven in punt 11.1.3, kan

worden verdedigd met een beroep op de wetsgeschiedenis, blijkens

welke zowel de zeggenschap van ingezetenen als de ingezetenenom

slag direct samenhangen met het "integraal waterbeheer" of de

"watersysteembenadering" door middel van een "brede kijk" van de

waterschappen. Zie daarover de punten 8.1, slot, 8.2, 9.2.1,

9.2.2, 9.2.5 en 10.1.4. In de laatste alinea van het citaat in

punt 10.1.4 wordt bijv. uitdrukkelijk gezegd, dat de consequen

tie van de watersysteembenadering voor het omslagstelsel erop

neerkomt, dat dit stelsel ruimte biedt voor een afzonderlijke

inwonersomslag en dat het gebruik van die ruimte ook meer voor

de hand ligt naarmate die consequenties door de concrete behar

tiging van het algemene taakbelang ook in financieel opzicht

duidelijker zijn aan te wijzen.

11.3.2 Op grond van deze wetsgeschiedenis zou het begrip "belang"

ingezetenen kunnen worden beperkt tot de gevallen waarin als

gevolg van de "brede kijk" van het waterschap de kosten van de

verrichtingen hoger uitvallen dan zonder die "brede kijk" het

geval zou zijn. Ook de hoogte van de ingezetenenomslag zou

kunnen worden gerelateerd aan die hogere kosten. Zowel voor wat

betreft de ingezetenenomslag als zodanig als de hoogte ervan

geeft deze visie een rechtvaardigingsgrond, enerzijds doordat

daarmee aan de ingezetenen duidelijk wordt gemaakt in welk

opzicht hun algemeen taakbelang zich onderscheidt van het alge

meen belang als bedoeld in punt 11.2.1, anderzijds in welk

opzicht (en in hoeverre) hun algemeen taakbelang zich onder

scheidt van de specifieke taakbelangen, waarop de specifieke

omslagen gebouwd en omgebouwd betrekking hebben.

11.3.3 Een bezwaar tegen deze benadering zou kunnen zijn dat het moei

lijk is om onderscheid te maken tussen waterschappen die opere

ren vanuit een "brede kijk" en waterschappen die dat niet doen.

Wellicht zijn er waterschappen die (min of meer vanzelfsprekend)

vanuit een "brede kijk" opereren, zonder dat uitdrukkelijk zo te

noemen, maar ook het omgekeerde lijkt mij denkbaar. Denkbaar is

wellicht ook dat een waterschap een bepaalde taak wel en een

andere taak niet vanuit die visie verricht.

Dit bezwaar lijkt mij niet onoverkomelijk. De bewijslast,

dat er met de brede visie samenhangende kosten worden gemaakt

alsmede betreffende de omvang van die kosten, ligt naar het mij

voorkomt bij het waterschap, dat toch in staat moet zijn aan de

hand van de plannen en de kostenbegrotingen daarover een uit

spraak te doen.

11.3.4 Een tweede bezwaar zou kunnen zijn dat het, aangenomen dat een

waterschap vanuit een "brede kijk" opereert, veelal moeilijk kan

zijn om de hogere kosten van die visie te kwantificeren (vgl.

Drupsteen, geciteerd in punt 10.2.10). En veronderstellend dat

zodanige kwantificering mogelijk is en het ingezetenenbelang aan

die hogere kosten wordt gerelateerd, hoe zit het dan met de eis

van de duurzaamheid van dat belang als er een bepaald project is

voltooid en volledig betaald en er bijv. in een volgend jaar

geen projecten met hogere kosten zijn?

Het lijkt mij aannemelijk, dat per project ongeveer (dus

globaal en niet tot op de laatste cent nauwkeurig) kan worden

berekend in hoeverre de kosten als gevolg van de "brede kijk"

hoger zijn geworden, dan het geval zou zijn geweest als het

project zou zijn uitgevoerd op basis van een louter waterstaat

kundig beheer. En wat de duurzaamheid betreft: de kosten zullen

worden geactiveerd en via afschrijving over een aantal jaren via

de omslag moeten worden betaald. Voor zover de kosten slechts op

één jaar betrekking hebben, kunnen zij in de omslag van dat jaar

worden betrokken. Denkbaar is in deze benadering dat er een jaar

kan zijn waarin geen kosten van de hier bedoelde aard te verha

len zijn. Welnu, dan is er ook geen reden voor een ingezetenen

omslag in dat jaar.

11.3.5 In de literatuur wordt soms het verband tussen de ingezetenenom

slag en de eerderbedoelde hogere kosten ontkend (Van der Wal,

zie punt 10.2.3) of soms betoogd, dat de introductie van de

ingezetenenvertegenwoordiging (en -omslag) ervoor kan zorgen dat

de gewenste brede kijk eerder wordt opgepakt (Rapport Financie

ringsstructuur integraal waterbeheer, zie punt 10.2.4). Voor het

standpunt, dat de kost voor de baat uitgaat, m.a.w. dat een

waterschap zich pas een "brede kijk" kan veroorloven, indien het

een bepaalde zekerheid heeft deze (via een tevoren in te stellen

ingezetenenomslag) te kunnen financieren (vgl. de punten 10.2.4.

en 10.2.5) is wel iets te zeggen.

Het lijkt mij niet in strijd met hetgeen onder 11.3.3 en

11.3.4 is betoogd, dat de aanloopkosten van een in voorbereiding

zijnde project, dat voldoende concreet is en waarvan de uitvoe

ring op korte termijn wordt ter hand genomen, voor wat betreft

het aandeel van de "brede kijk" in de ingezetenenomslag wordt

betrokken. Zelfs lijkt het mij verdedigbaar dat met betrekking

tot een project, dat aan deze eisen voldoet, een zekere mate van

fondsvorming mogelijk moet zijn via de omslag.

11.3.6 Van Hall betoogt<(44) Brede kijk, smalle marges, blz. 41.>:

"Ik zou het liefst af willen van kwalificaties zoals brede

kijk en taak- en verwante belangen. ..... Brede kijk als

adagium roept in zoverre misverstanden op als zou je water

systeembeheer met een gedateerde 'jaren zeventig'-kijk

kunnen uitoefenen. Er is maar één kijk mogelijk: garant

staan voor je taak zoals die uit regelgeving en nota's

volgt. Dit alles gericht op duurzaamheid van watersystemen.

Brede kijk suggereert dat het ook smaller kan. Dat is niet

zo. Duurzaamheid verdraagt zich niet met te enge bestuur

lijke opvattingen ...."

11.3.7 Dit - op zichzelf toe te juichen - (toekomst)beeld roept in het

kader van de hier aan de orde zijnde tweede opvatting het be

zwaar op, dat als alle waterschappen verondersteld mogen worden

te opereren vanuit een "brede kijk" met de daarbij behorende

ingezetenenomslag, het ingezetenenbelang en daarmee de -omslag

geen territoriale beperkingen meer kent en wij weer terug zijn

bij de eerste opvatting van punt 11.2, met alle bezwaren daar

van.

11.3.8 Gelet op de genoemde bezwaren en met name het laatste bezwaar

is het de vraag of het niet denkbaar is om het begrip ingezete

nenbelang (al dan niet naast een op basis van de "brede kijk"-ge

dachte te verdedigen beperking) op een andere wijze te beperken.

11.4 De derde opvatting

11.4.1 De in punt 11.1.4 bedoelde opvatting is reeds vermeld in punt

10.3.4, waarin het standpunt van de vertegenwoordigers van het

Interprovinciaal overleg wordt weergegeven. De opvatting komt

erop neer, dat voor de aanwezigheid van een relevant algemeen

taakbelang van de ingezetene tenminste vereist is, dat diens

woning enig belang heeft bij de "klassieke" taken van het water

schap met betrekking tot de waterkering en/of waterbeheersing

(waterhuishouding). Valt die woning voor wat betreft die taken

buiten de gebiedsomschrijving van het waterschap (of, wat in

resultaat op hetzelfde neerkomt, binnen de gebiedsomschrijving

is - of zou behoren te zijn - ingedeeld in de nul-klasse), dan

kan van een algemeen taakbelang geen sprake zijn.

11.4.2 De eerste alinea van het citaat in punt 10.3.2 uit de Rondzend

brief van de UvW van 1993 lijkt - zij het aarzelend - in de

richting van deze opvatting te wijzen. In het citaat in punt

10.3.3 uit die Rondzendbrief wordt dit echter duidelijk terugge

nomen met een beroep op de wetsgeschiedenis, waaruit blijkt dat

het belang van de ingezetenen niet is gebonden aan de plaats van

hun woning (zie ook punt 9.2.5, slot).

11.4.3 Als ervan mag worden uitgegaan dat niet iedere inwoner van Ne

derland een algemeen taakbelang heeft bij de taakuitoefening van

een bepaald waterschap en er dus enige beperking moet worden

gesteld aan het ingezetenenbelang, lijkt mij de beperking beslo

ten deze derde opvatting het meest zinvol en tevens uitvoerbaar.

Het ligt naar mijn mening bepaald niet voor de hand dat ingeze

tenen wier woning geen enkel (of nauwelijks enig) specifiek

taakbelang heeft bij de activiteiten van het waterschap bij het

bestuur van het waterschap zouden moeten worden betrokken. Het

heffen van een ingezetenenomslag is dan evenmin op zijn plaats.

Het is een zodanige ingezetene niet gemakkelijk duidelijk te

maken waarom hij zou moeten meebetalen aan kosten van verrich

tingen die geen enkel (althans geen enkel direct) verband houden

met zijn woning (vgl. het vraagstuk dienaangaande in het onder

havige geval, alsmede het geval in de zaak, aanhangig onder nr.

32.788).

11.5 De vierde opvatting

11.5.1 Deze opvatting is vermeld in punt 11.1.5. Door de combinatie

met de derde opvatting vervalt het belangrijkste bezwaar tegen

de tweede opvatting (zoals verwoord in punt 11.3.7). Dit bete

kent, dat deze vierde opvatting mijn voorkeur heeft.

11.5.2 Samenvattend moet in deze opvatting bij elke ingezetenenomslag

worden onderzocht:

a. of de woning van de in de omslag betrokken ingezetenen

enig (meer dan een zeer gering) specifiek taakbelang heeft bij

de (klassieke) waterschapsverrichtingen (waterkering en/of

waterbeheersing) en zo ja,

b. wat (globaal beoordeeld) de totale kosten zijn van de

"brede kijk" van het waterschap, die aan het jaar, waarop de

omslag betrekking heeft, kunnen worden toegerekend;

c. of de onder b bedoelde totale kosten, marginaal ge

toetst, op een redelijke wijze over de ingezetenen zijn omgesla

gen (vgl. bijv. de differentiatie als aangegeven in punt

10.4.5).

12 Het onderhavige geval

12.1 Belanghebbende heeft in haar pleitnotitie voor het hof (ingelast in

de uitspraak) gesteld:

"Het waterschap vindt rechtvaardiging in het heffen van

bijvoorbeeld het ingezetenen-aandeel, in het feit dat de

taken van het waterschap zijn geïntensiveerd. Belanghebben

de spreekt deze redenering niet tegen, echter blijft zij

erbij dat inwoners uit een gebied dat absoluut geen belang

heeft bij de taken en verrichtingen van het waterschap,

moeten meebetalen aan voorzieningen die niet nodig zijn

voor hun gebied. Belanghebbende wordt, wonend in een deel

van het Centraal Veluws Natuurgebied, betrokken in heffin

gen voor zaken waarvoor het natuurgebied geen waterschap

nodig heeft."

12.2 Het hof heeft overwogen:

"7.1. De ingezetenenomslag is, blijkens de geschiedenis van

de totstandkoming van artikel 116, meer in het bijzonder

onderdeel d, van de Waterschapswet, bedoeld als een heffing

van alle ingezetenen, die verondersteld worden belang te

hebben bij de taakuitoefening van het waterschap die wonen,

werken en leven in zijn gebied mogelijk maakt. Volgens

artikel 118, lid 3, wordt als ingezetene aangemerkt degene

die blijkens het persoonsregister van de gemeente bij het

begin van het belastingjaar wooonplaats heeft in het water

schapsgebied en aldaar het gebruik heeft van woonruimte.

Gebruik van woonruimte door leden van een gezamenlijke

huishouding wordt aangemerkt als gebruik door één lid van

dat huishouden. Artikel 121 bepaalt voorts nog dat de om-

slag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte.

7.2. Aan de heffing van de ingezetenenomslag van belangheb

bende kan dan ook, anders dan zij bepleit, niet de voorwaar

de worden gesteld dat haar perceel belang heeft bij enig

specifiek onderdeel van de aan het waterschap opgedragen

waterstaatkundige zorg. De in het bezwaarschrift opgeworpen

en in beroep herhaalde grief, toegelicht als onder 5.3.1.3

is weergegeven, stuit hierop af."

12.3 In de onder 11.5 verdedigde vierde opvatting is - anders dan het hof

in rov. 7.2 overweegt - een (eerste) voorwaarde voor het heffen

van ingezetenenomslag dat de woning belang heeft bij enig speci

fiek onderdeel van waterstaatkundige zorg. Het oordeel van het

hof is dus onjuist. Aan een feitelijke vaststelling dat de

woning van belanghebbende geen bijzonder taakbelang heeft bij de

taakuitoefening van het waterschap is het hof niet toegekomen.

In zijn opvatting was wat ook niet nodig, evenmin als het hof

het nodig zal hebben geoordeeld vast te stellen of deze stelling

van belanghebbende al dan niet door het zuiveringschap is

weersproken.

12.4 In haar beroepschrift in cassatie zegt belanghebbende, onder

verwijzing naar de Toelichting op het Reglement voor de Gelderse

waterschappen (geciteerd in punt 11.2.5), dat

"(...) ingezetenenheffing misplaatst kan zijn als het

betrokken gebied geen belang heeft bij water-keringszorg,

wat naar in confesso is met het mijn perceel omringende

gebied het geval is (van gebouwd en ongebouwd onroerend

goed worden alleen lasten geheven voor de water-beheersing

en niet voor de waterkering). Daarmee staat m.i. vast dat

mij de aanslag ingezetenenheffing ten onrechte is opge

legd."

12.5 Indien Uw Raad met mij de vierde opvatting de juiste acht, zal

de uitspraak van het hof moeten worden vernietigd en zal de zaak

moeten worden verwezen naar een ander hof ten einde te doen

vaststellen (zie punt 11.5.2):

a. of de woning van belanghebbende enig (meer dan een zeer

gering) specifiek taakbelang heeft bij de taakuitoefening van

het waterschap voor wat betreft de waterkering en/of de

waterbeheersing;

b. bij bevestigende beantwoording van vraag a, of het

waterschap aan het betreffende jaar toerekenbare kosten heeft

gemaakt in verband met de "brede kijk" en zo ja, wat de globale

omvang van die kosten is;

c. bij bevestigende beantwoording van vraag b, of de

ingezetenenomslag van het waterschap, marginaal getoetst, in

overeenstemming is met de onder b bedoelde omvang van de kosten.

13 Conclusie

Het tweede cassatiemiddel gegrond bevindend, concludeer ik tot

vernietiging van de uitspraak van het hof en tot verwijzing van

de zaak naar een ander hof ter verdere afdoening.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G i.b.d.