Parket bij de Hoge Raad, 25-10-2000, AA7836, 34290

Edelhoogachtbaar College,

1. Procesverloop

1.1. Het beroep in cassatie betreft de schriftelijke uitspraak die het Gerechtshof te Arnhem (hierna: het Hof) op 4 maart 1998 heeft gedaan in het geschil tussen X BV (hierna: belanghebbende) en het Hoofd van de afdeling belastingen van de gemeente Arnhem (hierna: het Hoofd).1

1.2. Belanghebbende is eigenaar van drie onroerende zaken (winkelpanden), plaatselijk bekend als a-straat 1, 2 en 3 te Arnhem. Ter zake van die panden zijn op 30 juni 1995 drie aanslagen baatbelasting opgelegd ten bedrage van respectievelijk ƒ 21.278,40, ƒ 145.452,- en ƒ 21.352,80.

1.3. Bij brief met dagtekening 1 augustus 1995 heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen deze aanslagen.

1.4. Op 17 december 1996 is bij het Hof het beroepschrift van belanghebbende binnengekomen tegen het achterwege blijven van een uitspraak op voormeld bezwaarschrift. Het Hof heeft het Hoofd bij brief van 10 april 1997 desgevraagd ontslagen van de verplichting in de onderhavige zaak uitspraak op bezwaar te doen.

1.5. Het Hof heeft bij uitspraak van 4 maart 1998, per post verzonden op 13 maart 1998, uitspraak gedaan. Daarbij heeft het de drie aanslagen vernietigd.

1.6. Tegen die uitspraak heeft het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem (hierna: het College) tijdig beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft een vertoogschrift ingediend.

1.7. Onder nr. 35.707 is bij de Hoge Raad een soortgelijke zaak met dezelfde problematiek aanhangig; in die zaak zal ik niet afzonderlijk concluderen.

2. Korte schets van de casus

2.1. Voor de feiten verwijs ik naar onderdeel 2 van de uitspraak van het Hof. Voor de leesbaarheid van deze conclusie schets ik nog even kort de casus en plaats ik enkele accenten.

2.2. In de jaren 90 is het winkelcentrum in de binnenstad van de gemeente Arnhem opnieuw ingericht. Dat is gebeurd ingevolge de Nota herinrichting binnenstad die op 7 december 1992 door de gemeenteraad is vastgesteld. Op dezelfde dag heeft de raad een Bekostigingsbesluit genomen als bedoeld in (thans)2 art. 222, lid 2, Gem.wet. Besloten werd de kosten van de herinrichting (geraamd op ƒ 30.600.000) deels (voor een bedrag van ƒ 10.328.000; dat is 33,75% van het totaal) te financieren door middel van een baatbelasting. Bij het Bekostigingsbesluit behoort een overzichtskaart van het gehele herinrichtingsgebied; daarbinnen vallen de drie panden van belanghebbende.3

2.3. Het Bekostigingsbesluit is genomen op basis van een raadsvoorstel van 6 oktober 1992. Voor een goed begrip van het Bekostigingsbesluit moet allicht het raadsvoorstel mede in ogenschouw worden genomen, zeker nu ten aanzien van genoemd percentage van 33,75 tussen besluit en voorstel een discrepantie bestaat. Immers, waar besloten is het kostenverhaal voorlopig op minimaal 33,75% van de kosten vast te stellen, werd voorgesteld dat verhaal gemiddeld 33,75% te doen zijn. Het ligt dunkt mij in de rede het woord "minimaal" in het Bekostigingsbesluit als een kennelijke verschrijving te beschouwen en daarvoor te lezen "gemiddeld".

2.4. Voor deze "herlezing" bestaan goede gronden. Vooreerst is het zo dat de herinrichting per deelgebied zou worden uitgevoerd en dat voor elk deelgebied een baatbelastingverordening zou worden vastgesteld.4 In het raadsvoorstel staat dan ook dat de dekkingspercentages per deelgebied kunnen afwijken van het gemiddelde. Voorts zijn in het raadsvoorstel alvast de heffingsgrondslag en het tarief genoemd. De heffingsgrondslag zou worden de waarde in het economische verkeer, terwijl het (jaar)tarief (voorlopig) werd vastgesteld op ƒ 9,23 per eenheid van ƒ 5.000 van de verkeerswaarde. Het zou wel erg toevallig zijn indien dan inderdaad in elk deelgebied precies 33,75% van de kosten zou worden verhaald; dat percentage moet dus wel een gemiddelde zijn.

2.5. Het tarief is blijkens het raadsvoorstel als volgt berekend. Het totale te verhalen bedrag van ƒ 10.328.000 is omgerekend naar een jaarlijkse annuïteit van ƒ 1.281.000, zulks uitgaande van een looptijd van 15 jaar en een rekenrente van 9%.5 Tevens is in het raadsvoorstel vermeld dat in het in te richten gebied ongeveer 850 gebate objecten zijn gelegen met een totale economische waarde van ƒ 695.333.000, derhalve 138.800 volle eenheden van ƒ 5000. Het tarief van ƒ 9,23 is vervolgens de uitkomst van de deling van de jaarlijkse annuïteit van ƒ 1.281.000 door de 138.000 volle eenheden. Voor de heffing ineens is het tarief ƒ 74,40; dit is de contante waarde van het jaarlijkse tarief van ƒ9,23 op basis van een looptijd van 15 jaar en een rekenrente van 9%.

2.6. Op 7 november 1994 heeft de raad van de gemeente Arnhem de Verordening baatbelasting citycentrum Arnhem, deelgebied 1, vastgesteld.6 De drie panden van belanghebbende liggen in dit deelgebied. Blijkens het raadsvoorstel dat tot de Verordening heeft geleid, hebben de kosten van de herinrichting in deelgebied 1 ƒ 4.399.204 bedragen. In dit deelgebied liggen 176 te belasten objecten met een totale economische waarde van ƒ 128.565.000; het gaat dus om 25.050 eenheden van ƒ 5.000. Gerekend met het tarief van ƒ 74,40 zou de baatbelasting in deelgebied ƒ 1.863.720 moeten opbrengen; dat is 42,36% van de kosten.

3. Wettelijk voorschrift

3.1. Bij de Wet van 22 mei 1991, Stb. 394, tot wijziging van diverse wetten in verband met vereenvoudiging van regelgeving en vergroting van gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid7, is in art. 273a, lid 4, van de (oude) gemeentewet het bekostigingsbesluit geïntroduceerd. Die introductie hield verband met een wijziging van art. 273a, lid 2, gem.wet, waarbij de termijn waarbinnen tot invoering van een baatbelasting moest worden besloten, werd verruimd van één tot twee jaar na het treffen of in gebruik nemen van de voorzieningen.8

3.2. Art. 221 van de (nieuwe) Gemeentewet is inhoudelijk en tekstueel nagenoeg gelijk aan art. 273a. De (nieuwe) Gemeentewet is in werking getreden met ingang van 1 januari 1994. Bij beschikking van de minister van Justitie van 26 november 1993 is de Gemeentewet geplaatst in Stb. 1993, 611, en is art. 273a vernummerd tot 221. Inmiddels was een wetsvoorstel ingediend tot wijziging van de gemeentewet met betrekking tot de materiële belastingbepalingen9, dat heeft geleid tot de Wet van 27 april 1994 tot wijziging van de Gemeentewet met betrekking tot de materiële belastingbepalingen, Stb. 1994, 419. Voorts kwam tot stand de Invoeringswet van de wet materiële belastingbepalingen Gemeentewet, Stb. 1994, 420. De Wet materiële belastingbepalingen is in werking getreden op 1 januari 1995. Bij de herziening van de materiële belastingbepalingen zijn de baatbelasting en de bouwgrondbelasting samengevoegd in de baatbelasting. Deze wordt ter onderscheiding van de oude regeling veelal aangeduid als baatbelasting nieuwe stijl. De regeling is vanaf 1 januari 1995 opgenomen in art. 222 Gem.wet.

2. Tot heffing van de belasting wordt besloten binnen een jaar nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid of, in geval zij eerder in gebruik zijn genomen, binnen een jaar nadien.

3. In de belastingverordening wordt bepaald, dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige, voor de ten tijde van de indiening van het verzoek nog niet aangevangen belastingjaren, ineens kan worden voldaan volgens een in de verordening op te nemen regeling.

3.4. Art. 273a gem.wet luidde van 26 juli 1991 tot 1 januari 1992:

1. Ter zake van in bepaalde gedeelten van de gemeente gelegen onroerend goed dat gebaat is door voorzieningen die zijn tot stand gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan over een termijn van ten hoogste dertig jaren een jaarlijkse belasting ter verkrijging van een billijke bijdrage in de kosten van die voorzieningen worden geheven van degenen die van dat onroerende goed het genot hebben krachtens een zakelijk recht.

2. Tot heffing van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid of, in geval zij eerder in gebruik zijn genomen, uiterlijk twee jaren nadien.

3. In de belastingverordening wordt bepaald, dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige, voor de ten tijde van de indiening van het verzoek nog niet aangevangen belastingjaren, ineens kan worden voldaan volgens een in de verordening op te nemen regeling.

4. Voordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen, wordt door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de onroerende zaak is gelegen. Het besluit wordt op de gebruikelijke wijze bekendgemaakt.

3.5. Art. 273a gem.wet luidde van 1 januari 1992 tot 1 januari 1994:

1. Ter zake van in bepaalde gedeelten van de gemeente gelegen onroerende zaken die gebaat zijn door voorzieningen die zijn tot stand gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan over een termijn van ten hoogste dertig jaren een jaarlijkse belasting ter verkrijging van een billijke bijdrage in de kosten van die voorzieningen worden geheven van degenen die van die onroerende zaken het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht.

2. Tot heffing van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid of, in geval zij eerder in gebruik zijn genomen, uiterlijk twee jaren nadien.

3. In de belastingverordening wordt bepaald, dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige, voor de ten tijde van de indiening van het verzoek nog niet aangevangen belastingjaren, ineens kan worden voldaan volgens een in de verordening op te nemen regeling.

4. Voordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen, wordt door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de onroerende zaak is gelegen. Het besluit wordt op de gebruikelijke wijze bekendgemaakt.

3.6. Art. 221 Gem.wet luidde van 1 januari 1994 tot 1 januari 1995:

1. Ter zake van in bepaalde gedeelten van de gemeente gelegen onroerende zaken die gebaat zijn door voorzieningen die tot stand zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan over een termijn van ten hoogste dertig jaren een jaarlijkse belasting ter verkrijging van een billijke bijdrage in de kosten van die voorzieningen worden geheven van degenen die van die onroerende zaken het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht.

2. Tot heffing van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid of, in geval zij eerder in gebruik zijn genomen, uiterlijk twee jaren nadien.

3. In de belastingverordening wordt bepaald, dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige, voor de ten tijde van de indiening van het verzoek nog niet aangevangen belastingjaren, ineens kan worden voldaan volgens een in de verordening op te nemen regeling.

4. Voordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen, besluit de raad in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de onroerende zaak is gelegen.

3.7. Art. 222 Gem.wet luidt vanaf 1 januari 1995:

1. Ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen. Indien de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van een onroerende zaak krachtens overeenkomst zijn of worden voldaan, wordt de baatbelasting ter zake van die onroerende zaak niet geheven.

2. Voordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen, wordt door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Het besluit wordt bekend gemaakt overeenkomstig artikel 139.

3. Of een onroerende zaak is gebaat wordt beoordeeld naar de toestand op een in de belastingverordening te bepalen tijdstip, dat is gelegen uiterlijk een jaar nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid.

4. Tot invoering van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen zijn voltooid.

5. De belasting wordt ineens geheven, met dien verstande dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige in de vorm van een jaarlijkse belasting wordt geheven gedurende ten hoogste dertig jaren, een en ander volgens in de verordening vast te stellen regelen.

4. Wetsgeschiedenis

4.6. Het daarna volgende parlementaire debat leidde bij kamer18 en regering19 tot een herhaling van zetten.

5. Geschilpunten

5.1. Naast de vraag of de drie onroerende zaken van belanghebbende waren gebaat door de van gemeentewege getroffen voorzieningen, moest het Hof de vraag beantwoorden of te dezen wel een rechtsgeldig bekostigingsbesluit is genomen. Het Hof beantwoordde die laatste vraag ontkennend. Aan de beantwoording van de eerste vraag is het Hof niet toegekomen.

5.2. Het Hof overwoog:

"4.11 In het hier aan de orde zijnde geval ontbreekt een op de verordening toegesneden afzonderlijk bekostigingsbesluit.

4.12 Het op 7 december 1992 door de raad vastgestelde bekostigingsbesluit bevat een kostenraming voor de in het totale herinrichtingsgebied te treffen voorzieningen. In het bekostigingsbesluit ontbreekt een kostenopstelling of -raming voor deelgebied I of andere deelgebieden.

4.13 In het dictum van het bekostigingsbesluit wordt gesproken van een totaal aan kosten van herinrichting van voorshands ƒ 30 600 000 en een verhaalspercentage van minimaal 33,75.

4.14 Uit het bij de verordening behorende raadsvoorstel blijkt van een totaal aan kosten voor deelgebied I van ƒ 4 399 204, waarvan ƒ 1 863 720 door middel van een baatbelasting wordt verhaald. Dit is een verhaalspercentage van 42,36, zijnde 25,5 percent hoger dan het in het bekostigingsbesluit genoemde percentage van 33,75.

4.15 Het hof is van oordeel, dat de gemeente door niet voor deelgebied I een afzonderlijk bekostigingsbesluit met daarin voldoende specificatie van de kosten van te treffen voorzieningen vast te stellen, alsmede door in het bekostigingsbesluit te spreken over een bedrag aan totale kosten van "voorshands ƒ 30 600 000" en daarbij in het midden te laten op welk percentage hoger dan 33,75 de in een deelgebied in rekening te brengen kosten kunnen uitkomen, heeft gehandeld in strijd met de inhoud en strekking van art. 222, tweede lid, van de wet.

4.16 De gemeente heeft aldus nagelaten aan toekomstige belastingplichtigen binnen het herinrichtingsgebied, in dit geval belastingplichtigen binnen deelgebied I, de door de wetgever beoogde duidelijkheid en rechtszekerheid te verschaffen over het beloop van het van hen te heffen bedrag.

4.17 Nu aldus een wezenlijke bepaling van art. 222 van de wet niet is nageleefd, moet te dezen aan de verordening verbindende kracht worden ontzegd en moeten de bestreden aanslagen worden vernietigd."

5.3. Het beroep in cassatie richt zich met name tegen rov. 4.15.

6. Beoordeling van het cassatieberoep

6.1. De in onderdeel 4 hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis stelt duidelijk in het licht dat een samenhang bestaat tussen enerzijds de verruiming van de termijn (van één naar twee jaar) waarbinnen tot invoering van een baatbelasting moet worden besloten en anderzijds de verplichting om voorafgaand aan het treffen van de voorzieningen een bekostigingsbesluit vast te stellen. Het als gevolg van de termijnverruiming ontstane rechtszekerheidstekort moest als het ware worden gecompenseerd door een bekostigingsbesluit. Voorts blijkt uit die wetsgeschiedenis dat een bekostigingsbesluit twee elementen moet bevatten: de mate van verhaal en de (globale) aanduiding van het gebate gebied.

6.2. Het onderhavige Bekostigingsbesluit voldoet naar mijn mening aan de gestelde eisen. Het bevat immers de vereiste aanduiding van het gebate gebied, terwijl ook voldoende duidelijk is in welke mate de gemeente voornemens was de herinrichtingskosten te verhalen. Het bevat bovendien - en dat komt de rechtszekerheid nog meer ten goede - de voorgenomen heffingsgrondslag en het voorgenomen tarief; een potentiële belastingplichtige heeft dus precies kunnen uitrekenen hoeveel hij aan baatbelasting zou moeten betalen.

6.3. Het Hof heeft belanghebbende gevolgd in haar stelling dat - kort gezegd - elke baatbelastingverordening haar eigen bekostigingsbesluit moet hebben; een soort één-op-één-regel dus. Wettekst noch wetsgeschiedenis bieden echter steun aan die opvatting. Evenmin eist de rechtszekerheid het bestaan of aannemen van zulk een regel. Voldoende is toch dat een belastingplichtige van te voren uit het bekostigingsbesluit globaal kan afleiden waaraan hij toe is en dan maakt het verder niet uit met hoeveel verordeningen de kosten worden verhaald.

6.4. Het beroep treft dus doel.

6.5. Na vernietiging van 's Hofs uitspraak moet een ander hof de niet behandelde grieven van belanghebbende berechten.

7. Conclusie

Ik concludeer tot vernietiging van 's Hofs uitspraak en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof.

A-G