Parket bij de Hoge Raad, 13-12-2000, AA8988, 35640

Edelhoogachtbaar College,

1.2. X (hierna: belanghebbende) is eigenaar en gebruiker van de onroerende zaak (een woning), plaatselijk bekend als a-straat 1 te Z. In de zomer van 1996 is de woning verbouwd voor een bedrag van bijna ƒ 125.000. Deze verbouwing is nog in hetzelfde jaar gereedgekomen en bij de gemeente gereed gemeld op 24 februari 1997; niet is vastgesteld wie deze gereedmelding heeft gedaan.1

1.3. Bij beschikking van 28 februari 1997 (hierna: WOZ-beschikking I) heeft het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Nieuwegein (hierna: het College) de waarde van de woning naar het waardepeil op 1 januari 1992 en voor het tijdvak van 1 januari 1997 tot en met 31 december 2000 vastgesteld op ƒ 261.000. Tegen deze beschikking is geen rechtsmiddel aangewend.

1.4. Vervolgens heeft het College bij beschikking van 20 maart 1998 (hierna: WOZ-beschikking II) de waarde van de woning naar hetzelfde waardepeil en voor hetzelfde tijdvak2 vastgesteld op ƒ 346.000. Belanghebbende heeft tegen deze beschikking bezwaar aangetekend, zulks bij bezwaarschrift van 17 april 1998, ingekomen bij het College op 20 april 1998. Het College heeft bij uitspraak van 17 mei 1998, verzonden op 19 juni 1998, het bezwaar ongegrond verklaard en de vastgestelde waarde gehandhaafd.

1.5. Tegen de uitspraak van het College is belanghebbende in beroep gekomen bij het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het Hof); het beroepschrift is gedagtekend 2 juli 1998 en bij het Hof ingekomen op 3 juli 1998. Het Hof heeft de zaak aanvankelijk enkelvoudig behandeld en later meervoudig. Bij schriftelijke uitspraak van 27 augustus 1999, verzonden op 15 september 1999, heeft het Hof het beroep ongegrond verklaard en de uitspraak van het College bevestigd.

1.6. Belanghebbende is van de uitspraak van het Hof (tijdig) in cassatie gekomen; het beroepschrift is gedagtekend 20 oktober 1999 en een dag later bij het Hof ingekomen. Het College heeft een vertoogschrift ingediend.

2. Bevoegdheid

2.2. Art. 232 Gem.wet regelde dat het college van burgemeester en wethouders één of meer gemeenteambtenaren kon aanwijzen om voor de belastingheffing in zijn plaats te treden. Het ging hier om een delegatiebevoegdheid. Art. 10:14 Awb behelst evenwel een delegatieverbod aan ondergeschikten, reden waarom bepalingen die een dergelijke delegatie mogelijk maken, moesten vervallen.4 Bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I (Stb. 1997, 510) is dat dan ook gebeurd.5 Art. 231 Gem.wet is in die zin gewijzigd dat de taak van inspecteur thans rechtstreeks is geattribueerd aan een daartoe aan te wijzen ambtenaar.6 Niet geregeld is welk orgaan die ambtenaar aanwijst, maar het ligt voor de hand aan te nemen dat dit het college van burgemeester en wethouders is.

2.3. Art. 22, lid 1, Wet WOZ heeft een vergelijkbare wijziging ondergaan, en wel bij de Aanpassingswet derde tranche Awb II (Stb. 1997, 580).7 Sedert 1 januari 1998 is het zo dat de in art. 1, lid 2, Wet WOZ bedoelde ambtenaar - dat is dezelfde ambtenaar als waarop art. 231 Gem.wet doelt - de WOZ-beschikking vaststelt (…)."

2.2. In de gemeente Nieuwegein is, net als in de gemeente Haren, deze attributiewijziging (aanvankelijk) onopgemerkt gebleven, met als gevolg dat WOZ-beschikking II en het besluit (de uitspraak) op het bezwaar tegen die beschikking door een onbevoegd bestuursorgaan (het College) zijn vastgesteld.

2.3. In onderdeel 4 van die conclusie heb ik betoogd dat en waarom deze bevoegdheidsgebreken langs de door art. 6:22 Awb gewezen weg kunnen worden geheeld. Mijn betoog luidt:

4.2. Bijzonder in het onderhavige geval is dat de bevoegdheid de WOZ-beschikking te nemen is geattribueerd aan een bestuursorgaan (de heffingsambtenaar) dat hiërarchisch ondergeschikt is aan het bestuursorgaan (het College) dat de beschikking nam. Een dergelijk a-typisch geval is berecht in CBB 5 november 1997, Rawb 1998, 60, m.nt. Widdershoven.13 Die uitspraak betrof een aanschrijving bestuursdwang door de minister van Verkeer en Waterstaat (de verweerder), hoewel de bevoegdheid daartoe bij wet was geattribueerd aan (door de minister aangewezen) ambtenaren.

3. Volgens het CBB is het onderhavige gebrek slechts een gebrek in de vorm. Centraal in de argumentatie van het College staat het uitgangspunt dat de ambtenaren de aan hen geattribueerde bestuursdwangbevoegdheid uitoefenen in hiërarchische ondergeschiktheid aan de minister. Conform de meeste doctrine en de rechtspraak (...) kan de minister tenzij uit de toepasselijke wettelijke regeling het tegendeel blijkt, derhalve algemene en concrete aanwijzingen over de uitoefening van de bevoegdheid geven die door de ambtenaren moeten worden gevolgd. In casu kan in de wetsgeschiedenis en ook in de stukken met betrekking tot de Aanpassingswet derde tranche Awb (...) geen aanknopingspunt worden gevonden voor de stelling dat de aanwijzingsbevoegdheid van de minister op enigerlei wijze beperkt zou zijn. Omdat de minister daarom met behulp van deze aanwijzingsbevoegdheid had kunnen bewerkstelligen dat de ambtenaar een bestuursdwangaanschrijving had moeten doen uitgaan, is de onderhavige aanschrijving door de minister geen bevoegdheidsfout maar een vormfout. De benadering van het College heeft als gevolg dat een louter formele vernietiging wordt voorkomen. Zij lijkt mij gelet op de ministeriële verantwoordelijkheid voor (ook) ambtelijke bestuursdwangaanschrijvingen ook zeker verdedigbaar. Toch zal het mij benieuwen of de belastingrechter eenzelfde redenering zal accepteren wanneer niet de belastinginspecteur, maar de Minister van Financiën, een belastingaanslag zou opleggen.""

4.5. Attributie van bestuursbevoegdheden aan ambtenaren doorbreekt de bestaande gezagsverhoudingen in beginsel niet. In rijksbelastingzaken is dat bekende kost die geen verdere toelichting behoeft.14 Ook in WOZ-zaken geldt iets dergelijks. Art. 1, lid 2, Wet WOZ bepaalt immers dat het college van burgemeester en wethouders is belast met de uitvoering van de wet tenzij de ambtenaar als bedoeld in art. 231, lid 2, aanhef en onderdeel b, Gem.wet daarmee is belast. Verder is het zo dat de Waarderingskamer het college van burgemeester en wethouders een aanbeveling kan doen omtrent de uitvoering van wet; zie art. 21 Wet WOZ. Ook wijs ik erop dat de minister van Financiën het college dienaangaande zelfs een aanwijzing kan geven; zie art. 15 Wet WOZ. Ten slotte zij vermeld dat het college verplicht is gegevens over objecten en waarden te verzamelen en op te slaan; zie art. 38 Wet WOZ. Kortom: het college van burgemeester en wethouders draagt de (eind)verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wet WOZ, net zo als de minister (de staatssecretaris) van Financiën de (eind)verantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering van de onder zijn hoede vallende rijksbelastingwetten.

4.6. In de vierde tranche van de Awb zal de attributie aan ondergeschikten worden geregeld; er is inmiddels een Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht Vierde tranche. In de Awb wordt vastgelegd dat de ondergeschiktheidsrelatie door de attributie aan de ondergeschikte niet wordt doorbroken. Dit geschiedt door de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen ondubbelzinnig vast te leggen. In ontwerp-art. 10.1.3.1. Awb is daarom bepaald dat, indien een bevoegdheid is toegedeeld aan een persoon of college, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, dit bestuursorgaan per geval of in het algemeen instructies kan geven ter zake van de uitoefening van die bevoegdheid. Het kan daarbij dus zowel om algemene aanwijzingen gaan als om aanwijzingen voor een enkel geval.15 Voorts is het zo dat degene aan wie een bepaalde bevoegdheid is geattribueerd bij het vaststellen van zijn eigen beleid(sregels) de bijzondere of algemene aanwijzingen - al dan niet in de vorm van beleidsregels - van het hiërarchisch hogere bestuursorgaan in acht moet nemen.16

4.7. Het geheel overziende neig ik ertoe de onderhavige kwestie net zo op te lossen als het CBB deed in zijn hiervoor genoemde uitspraak. (…). Dat geldt dan voor alle beschikkingen waaraan hetzelfde (bevoegdheids)gebrek kleeft (…). Met art. 6:22 Awb kunnen al deze gebreken worden geheeld, nu belanghebbende daardoor niet wordt benadeeld. Vernietiging van die besluiten dient ook geen redelijk doel aangezien het bevoegde orgaan (de heffingsambtenaar) ongetwijfeld de besluiten van het hiërarchisch boven hem gestelde College zou overnemen."

2.4. Ik bepleit dezelfde aanpak in de onderhavige zaak, maar voor de goede orde wijs ik erop dat - anders dan in de zaak met nr. 35.346 - in de onderhavige zaak nog andere weg openstaat. Ik doel op de oplossing die bereikt werd in ABRvS 23 oktober 1997, JB 1998, 5 (zie noot 9 hiervoor).17 Nu het beroepschrift in cassatie na 1 september 1999 is ingediend en dus het nieuwe fiscale procesrecht geldt, zou de Hoge Raad - op de voet van art. 8:72, lid 3, Awb - de onbevoegd vastgestelde besluiten kunnen vernietigen en de gevolgen ervan in stand kunnen houden. Het resultaat is echter hetzelfde.

2.5. Het Hof kwam in rov. 4.1 "om redenen van proceseconomie" tot een qua resultaat vergelijkbare oplossing van de bevoegdheidskwestie. Nu het bevoegdheidsgebrek geen onderwerp van geschil was en het Hof tot een praktisch en verstandig oordeel kwam, zie ik geen reden voor een ambtshalve ingreep van Uw Raad.

3. Wettelijk stelsel in 1997 en 1998

3.1. Wat betreft de eerste serie beschikkingen die na de inwerkingtreding van de Wet WOZ moesten worden vastgesteld18, stelt art. 18, leden 1 en 2, in verbinding met art. 22 Wet WOZ de hoofdregel: de waarde van een onroerende zaak wordt vastgesteld naar de waarde op de waardepeildatum 1 januari 1995 naar de staat die de zaak op die datum heeft en geldt gedurende het tijdvak dat begint op 1 januari 1997 en eindigt op 31 december 2000.

3.2. Niet elke gemeente kent inzake de heffing van de onroerende-zaakbelastingen (hierna: OZB) als waardepeildatum 1 januari 1995. Om de uitvoeringslasten van die gemeenten te beperken heeft de wetgever in art. 41, leden 1 en 3, Wet WOZ een overgangsmaatregel met een wetsfictie getroffen.19 Voor de gemeente Nieuwegein betekende dit dat voor haar eerste serie WOZ-beschikkingen als waardepeildatum 1 januari 1992 kon gelden en de onroerende zaak moest worden gewaardeerd naar de staat waarin deze op die datum verkeerde.

3.3. Zowel in een hoofdregelgemeente (waardepeildatum 1 januari 1995) als in een wetsfictiegemeente als Nieuwegein (waardepeildatum 1 januari 1992) kan het voorkomen dat de waarde van een onroerende zaak in de periode tussen de waardepeildatum en de aanvang van het eerste tijdvak (1 januari 1997) als gevolg van bijvoorbeeld een verbouwing een substantiële wijziging heeft ondergaan.

3.4. Voor een hoofdregelgemeente geldt in zo'n geval art. 19, lid 1, aanhef en onderdeel b, en slotzinsnede, Wet WOZ. Dat betekent dat, zo de in onderdeel b genoemde drempels zijn overschreden, de waarde van de zaak wordt bepaald naar de staat van die zaak bij het begin van het kalenderjaar volgende op dat waarin - in het gegeven voorbeeld - de verbouwing haar beslag heeft gekregen. Het waardepeil blijft echter dat van 1 januari 1995.

3.5. Voor een wetsfictiegemeente bewerkt art. 41, lid 2, Wet WOZ hetzelfde, zij het dat als waardepeildatum niet 1 januari 1995 geldt maar de OZB-peildatum, in het geval van Nieuwegein dus 1 januari 1992. Aldus is bereikt "dat onroerende zaken gelegen binnen fictiegemeenten met ingang van 1 januari 1995 op dezelfde wijze worden behandeld als onroerende zaken gelegen in niet-fictiegemeenten".20

3.6. In dit verband wijs ik erop dat de art. 18 en 19 Wet WOZ pas in de loop van het wetgevingsproces hun voor 1997 en 1998 geldende redactie hebben gekregen. Aanvankelijk werd voorgesteld de waarde van een onroerende zaak te bepalen naar de staat waarin deze verkeert bij het begin van het tijdvak waarvoor de waarde wordt vastgesteld (ontwerp-art. 18, lid 1, aanhef en onderdeel a), terwijl ontwerp-art. 19, aanhef en onderdeel b, slechts een regeling behelsde voor het geval waarin in de loop van het waardetijdvak sprake was van een substantiële wijziging van de vastgestelde waarde.21 Eerst bij de derde nota van wijziging kregen art. 18, leden 1 en 2, en art. 19, leden 1 en 2, Wet WOZ hun voor 1997 en 1998 gelden tekst.22

4. Beoordeling van het beroep in cassatie

4.1. Passen wij de zojuist beschreven regels toe op de onderhavige casus, dan is duidelijk dat terecht twee WOZ-beschikkingen zijn vastgesteld. Immers WOZ-beschikking I is - op de voet van art. 22, in verbinding met art. 18, leden 1 en 2, en met art. 41, leden 1 en 3, Wet WOZ - vastgesteld voor het tijdvak van 1 januari 1997 tot en met 31 december 2001 met inachtneming van de waardepeildatum 1 januari 1992 en van de staat waarin de woning op die datum verkeerde. En na de verbouwing in 1996 is WOZ-beschikking II - op de voet van art. 25, in verbinding met art. 19, lid 1, aanhef en onderdeel b, en slotzinsnede, en met art. 41, leden 1 en 2, Wet WOZ vastgesteld voor het tijdvak van 1 januari 1997 tot en met 31 december 2001 met inachtneming van de waardepeildatum 1 januari 1992 en van de staat waarin de woning op 1 januari 1997 verkeerde. Daarbij geldt dat - naar luid van art. 25, lid 2 - WOZ-beschikking II in de plaats treedt van WOZ-beschikking I.

4.2. Het Hof zit op dezelfde lijn en dat betekent dat zijn in de rov. 4.2 tot en met 4.8 neergelegde oordelen juist zijn, met uitzondering van het oordeel in de slotzinsnede van rov. 4.8, aangezien het Hof met dat laatste oordeel buiten de rechtstrijd is getreden. Immers, niet in geschil was dat WOZ-beschikking II niet al op 1 januari 1997 zou gaan gelden, maar pas op 1 januari 1998. Partijen zijn het daarover eens en het Hof had zich daarbij moeten aansluiten, zelfs nu dat eenstemmige oordeel van partijen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.

4.3. In zoverre treft de primaire klacht doel en moet 's Hofs uitspraak alsmede de uitspraak op bezwaar worden vernietigd. Voor zover belanghebbende met die klacht zou willen bewerkstelligen dat ook WOZ-beschikking II wordt vernietigd, faalt de klacht aangezien die beschikking - naar uit het vorenstaande voortvloeit - slechts behoeft te worden gewijzigd in die zin dat zij niet geldt vanaf 1 januari 1997 maar vanaf 1 januari 1998.

4.4. De subsidiaire klacht behoeft geen bespreking aangezien deze ervan uitgaat dat WOZ-beschikking II geldt vanaf 1 januari 1997, hetgeen - naar ik zojuist betoogde - niet het geval is. Bovendien geeft die klacht blijk van een onjuiste opvatting van de in onderdeel 3 hiervoor beschreven regels, terwijl - anders dan belanghebbende kennelijk meent - WOZ-beschikking II niet een herzieningsbeschikking is als bedoeld in art. 27 Wet WOZ maar een waardeveranderingsbeschikking als bedoeld in art. 25 Wet WOZ. De klacht faalt.

4.5. Het komt mij voor dat de Hoge Raad de zaak zelf kan afdoen. Daarbij heb ik ook het oog op de door belanghebbende voor het Hof gemaakte proceskosten (reiskosten), waarvan de gestelde omvang ad ƒ 28,99 (afgerond ƒ 29) door het College niet is bestreden. In cassatie zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten gemaakt. Verder moeten de door belanghebbende betaalde griffierechten aan hem worden vergoed.

5. Conclusie

Ik concludeer tot vernietiging van de uitspraak van het Hof, alsmede van die van het College en tot wijziging van WOZ-beschikking II, in die zin dat die beschikking geldt vanaf 1 januari 1998, en voorts tot vergoeding van het door belanghebbende voor het Hof en in cassatie betaalde griffierecht en van de door hem voor het Hof gemaakte proceskosten ad ƒ 29.

A-G