Parket bij de Hoge Raad, 02-12-2005, AR7769, 40079

17 november 2004

1. Inleiding

1.1 Aan B is bij brief van 25 maart 2002 kennis gegeven van de heffing van leges 2000 ten bedrage van € 4.537,80 door de gemeente Heerde ten laste van de eigenaar van het perceel a-straat 1. Belanghebbende (verweerder in cassatie) is die eigenaar.

1.2 B heeft namens belanghebbende tegen het aan leges gevorderde bedrag bezwaar gemaakt. Nadat het bezwaar ongegrond was verklaard, heeft E namens belanghebbende beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Arnhem.

1.3 Het Hof heeft bij uitspraak van 27 juni 2003, nr. 02/2846, de uitspraak op bezwaar alsmede het daarbij gehandhaafde gevorderde bedrag aan leges vernietigd. De uitspraak is gepubliceerd in Belastingblad 2003, blz. 1101.

1.4 Het College van burgemeester en wethouders (hierna: het College) heeft op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft geen gebruik gemaakt van de hem geboden gelegenheid tot het indienen van een verweerschrift.

2. Geschil

2.1 Voor het Hof klaagt belanghebbende erover dat de door hem aangevraagde wijziging van een bestemmingsplan - ter zake waarvan de leges verschuldigd zijn geworden - noodzakelijk is geworden doordat de gemeente eerder het bestemmingplan heeft gewijzigd en daarbij heeft verzuimd zijn reeds lang bestaande woning weer als zodanig in het plan op te nemen. De desbetreffende kosten mogen derhalve niet voor zijn rekening komen, en hij had ook niet op een dergelijke wijziging in vergelijking met een eerder plan alert hoeven te zijn.

2.2 De gemeente stelt daartegenover dat belanghebbende in het kader van de gevolgde bestemmingsplanprocedure voldoende rechtsbescherming is geboden. Bovendien zou in elk geval wijziging van het plan nodig zijn geweest wegens de verlangde vervangende nieuwbouw op een ander deel van het perceel.

2.3 Voorts verzoekt belanghebbende vergoeding van kosten wegens gederfde rente, omdat het pand niet kon worden verkocht tot het bestemmingsplan was gewijzigd, welk verzoek de gemeente van de hand wijst.

2.4 Het Hof heeft de onder 2.1 genoemde klachten niet besproken daar het de uitspraak op bezwaar en het daarbij gehandhaafde gevorderde bedrag aan leges reeds om een andere reden vernietigde. Voorts heeft het het verzoek genoemd onder 2.3 afgewezen omdat niet is gesteld of gebleken en ook op zichzelf niet aannemelijk is te achten dat die kosten en schade in betekenende mate zijn veroorzaakt door de onderhavige legesheffing en dat ze derhalve niet vatbaar zijn voor inwilliging op de voet van artikel 8:73 Awb.

2.5 In cassatie voert het College aan dat de leges niet zijn gevorderd in strijd met art. 217 Gemeentewet, dat het College niet onbevoegd opgave van de begrote kosten heeft gedaan, en dat van de vordering rechtens correct kennis is gegeven.

3. De begrotingsconstructie

3.1. Het Hof heeft de uitspraak op bezwaar en het daarbij gehandhaafde gevorderde bedrag aan leges vernietigd op een aantal gronden die samengevat inhouden dat de gemeente bij de doorberekening van externe advieskosten in het legestarief, op een onjuiste wijze een methode heeft toegepast die bekend staat als de begrotingsconstructie.

3.2. Art. 217 (voorheen: art. 270) Gemeentewet stipuleert dat een belastingverordening

"in de daartoe leidende gevallen (...) het tarief"

vermeldt. Volgens HR 22 juli 1985 nr. 22 780, na concl. A-G Moltmaker, BNB 1985/259 met noot van A.L.C. Simons, Belastingblad 1985 blz. 493 met noot van PdB, brengt zulks mede

"dat de verordening niet (...) het bedrag van de belasting behoeft te vermelden, maar dat ook op andere wijze kan worden aangegeven tot welke belastingverplichtingen het belastbare feit leidt, mits daarbij op voldoende duidelijke wijze aan de belastingplichtige inzicht wordt gegeven in het beloop van het van hem te heffen bedrag".

De Hoge Raad oordeelde in dat arrest dat aan die eis niet voldeed een verordening waarin rauwelijks was bepaald dat aan aanvrager bepaalde kosten van publicatie en externe adviezen in rekening werden gebracht.

3.3. HR 1 maart 1989 nr. 25 996, BNB 1989/127, Belastingblad 1989 blz. 320 met noot van H.D.W. Hoekstra - Krosenbrink, had betrekking op de legesverordening 1985 van de gemeente Zoetermeer, waarin de externe advieskosten volledig werden doorberekend, zij het met een maximum van ƒ 250.000. De Hoge Raad was met het Hof van oordeel dat het zeer hoge maximumbedrag geen wezenlijke functie vervulde, tenzij in zeer uitzonderlijke gevallen, en dat de verordening de belanghebbende zodoende niet in staat stelde het bedrag van de verschuldigde leges te leren kennen voor indiening van de aanvraag. Hoekstra - Krosenbrink noemt als alternatief

"het combineren van een uurtarief met een begroting waarover met de aanvrager vóór het indienen van de officiële aanvraag (dus vóórdat het belastbare feit ontstaat) overeenstemming is bereikt."

3.4. In de legesverordening 1987 van de gemeente Zoetermeer wordt inderdaad met een vooraf aan belanghebbende bekend gemaakte begroting gewerkt. Ingevolge de tarieftabel

"wordt een aanvraag in behandeling genomen op de vijfde werkdag na de dag waarop de begroting van de externe advieskosten aan de aanvrager ter kennis is gebracht."

Hof 's Gravenhage 12 juli 1989, nr. 2995/88, V-N 1990 blz. 1092, Belastingblad 1990 blz. 307, met noot van M, oordeelde dat op deze wijze aan belanghebbende op voldoende duidelijke wijze inzicht was gegeven in het beloop van het van haar te heffen bedrag.

3.5. In de toelichting bij de model-legesverordening (Uitgeverij VNG 's Gravenhage, losbladig) wordt de in 3.4 genoemde regeling aangeduid als de begrotingsconstructie, en als volgt beschreven.

"Is voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een vergunning een extern advies noodzakelijk dan wordt door de externe adviseur opgaaf aan de gemeente gedaan omtrent de hoogte van de door hem terzake van de aanvraag in rekening te brengen kosten. Deze kosten worden voor het in behandeling nemen van de aanvraag aan de aanvrager van de vergunning meegedeeld middels een door of vanwege het college van burgemeester en wethouders opgestelde begroting. Gedurende een periode van vijf dagen na het overleggen van de begroting kan de aanvrager van de vergunning de aanvraag nog intrekken. Reageert de aanvrager niet binnen genoemde vijf dagen dan geldt als dag van het in behandeling nemen van de aanvraag de vijfde werkdag na de dag waarop de begroting aan de aanvrager ter kennis is gebracht."

3.6. Art. 5 Verordening op de heffing en de invordering van leges in de gemeente Heerde verwijst voor het tarief naar de bij de verordening behorende tarieftabel. Hoofdstuk 5 van de tabel handelt over bouwvergunningen. Uit onderdeel 5.2 en volgende kan worden afgeleid dat de leges worden geheven ter zake van het in behandeling nemen van bepaalde aanvragen. In post 5.5 is bepaald:

"Indien op aanvraag een besluit moet worden genomen tot (partiële) herziening van een geldend bestemmingsplan, worden de hieraan verbonden werkelijke kosten bij de aanvrager in rekening gebracht. Over de hoogte van het in rekening te brengen bedrag wordt de aanvrager voor het in behandeling nemen van de aanvraag door middel van een gespecificeerde begroting van de kosten door burgemeester en wethouders geïnformeerd."

Deze regeling kent niet een wachttijd van vijf dagen zoals wel vermeld onder 3.4 en 3.5 hierboven; dat is wel het geval in de posten 5.7 en 7.3.3 die handelen over voorafgaande mededeling van kosten van respectievelijk welstandsadvies en onderzoek naar de status van een kabel. Alleen de laatstgenoemde bepaling vermeldt uitdrukkelijk dat de aanvraag niet in behandeling wordt genomen indien

"de aanvraag voor deze vijfde werkdag schriftelijk is ingetrokken."

3.7. In de aangevallen uitspraak heeft het Hof onder 5.1 geoordeeld dat de regeling van post 5.5 van de tabel in strijd is met art. 217, lid 1, Gemeentewet (hierna: de wet) omdat deze geen tarief vermeldt zodat de belastingplichtige niet in staat is de omvang van de voor zijn aanvraag verschuldigde leges te kennen. Mijns inziens interpreteert het Hof met dit oordeel Uw hierboven vermelde rechtspraak te streng: door de bekendmaking van de begroting voorafgaande aan het in behandeling nemen van de aanvraag is een aanvrager vóór het moment waarop het belastbare feit intreedt, op de hoogte van de fiscale gevolgen daarvan.

3.8. Als specifiek bezwaar tegen de wijze waarop de gemeente Heerde de begrotingsconstructie toepast, noemt het Hof onder 5.2 van zijn uitspraak dat de regeling niet voorziet in een meerdaagse bedenktijd. Met het Hof ben ik van mening dat het wenselijk is om een aanvrager enige bedenktijd te gunnen; hij moet zich immers bezinnen op zijn financiële positie, en alleen al de eventuele intermediaire rol van een gemachtigde kost al gauw enkele dagen extra. Opmerkelijk is dat in twee andere posten wel bedenktijd is opgenomen (zie 3.6 hierboven). Het ontbreken hiervan in post 5.5 betekent echter niet dat de verordening op dit punt in strijd is met de wet, en er is niet gesteld of gebleken dat belanghebbende in het onderhavige geval door het ontbreken van bedenktijd in zijn belangen is geschaad. Anders zou moeten worden geoordeeld indien de gemeente leges zou hebben gevorderd in weerwil van de omstandigheid dat belanghebbende na opgave van de begroting de aanvraag had ingetrokken, maar daarvan is in dit geval geen sprake.

3.9. Voorts oordeelt het Hof onder 5.2 dat de aan het College verleende bevoegdheid om de kostenbegroting aan de belastingplichtige mede te delen in strijd is met art. 217 Gemeentewet waarin de bevoegdheid tot het vaststellen van het tarief aan de Raad is toegekend. Het tarief is door de Raad bepaald op het bedrag der aan de aanvraag "verbonden werkelijke kosten". De Raad heeft het tarief dus wel bepaald maar door middel van een norm die ruimte laat voor interpretatie: kosten van welke soort(en) worden in aanmerking genomen, en wanneer gelden zij als 'verbonden'? De beslissingen dienaangaande overlaten aan het College dunkt mij inderdaad in strijd met het bepaalde in art. 216 juncto 217 der wet. In de gevallen welke aan de orde waren in de hierboven vermelde rechtspraak, waren de te begroten kosten in de verordening nader bepaald op die van externe adviezen en publicatie.

4. Vaststelling en bekendmaking van de belastingschuld

4.1 Het Hof oordeelt in 5.2 voorts dat de in de verordening aan het College opgedragen taak ook in strijd is met de wettelijke regels betreffende de bevoegdheid van de heffingsambtenaar. In dit oordeel kan ik het Hof niet volgen. Inderdaad is in artikel 231, lid 2, Gemeentewet bepaald dat de in de AWR en de Invorderingswet 1990 aan respectievelijk de inspecteur en de ontvanger toegekende bevoegdheden en verplichtingen met betrekking tot de gemeentelijke belastingen toekomen aan de gemeenteambtenaar belast met respectievelijk de heffing en de invordering van de gemeentelijke belastingen. Maar noch in de verordening zelf noch in de tabel is bepaald dat het College na het begrote bedrag te hebben vastgesteld, ook de belastingschuld bekend maakt. Dat neemt evenwel niet weg dat de feitelijke gang van zaken wel aldus is geweest: de brief van 25 maart 2002 waarin de kennisgeving is vervat, is namens het College ondertekend door het hoofd van de afdeling Ruimtelijke Ordening, Volkshuisvesting en Bouwzaken. Ten overvloede wijs ik op het in afschrift tot de stukken van het geding behorende Besluit van het College van 23 maart 1998 waarbij als heffingsambtenaar is aangewezen het hoofd van de afdeling Financiën. De kennisgeving is derhalve onbevoegdelijk gedaan en dus vernietigbaar (HR 7 juni 2002 nr. 36 571, BNB 2002/280 met noot W.J.N.M. Snoijink; HR 23 april 1997 nr. 31 794, BNB 1997/220 met noot van J. Brunt, Hof 's Gravenhage, 6 oktober 2004 nr. BK-03/02750, NTFR Daily Mail 14 oktober 2004; zie tevens Ch. J. Langereis, Fiscale rechtsbescherming, dissertatie, Deventer 1986, blz. 96, en M.W.C. Feteris, Formeel belastingrecht, Deventer 1999, blz. 26-27).

4.2 Het Hof oordeelt in punt 5.3 van zijn uitspraak dat de regeling in art. 6 van de verordening over de bekendmaking van de belastingschuld in strijd is met de desbetreffende eis van art. 233a, lid 1, Gemeentewet. Artikel 6 bepaalt dat de leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur. De onderhavige belastingschuld is op de voet van dat artikel 6 bij gedagtekende schriftelijke kennisgeving aan belanghebbende bekendgemaakt; dit is niet in strijd met het bepaalde in artikel 3:41 Awb, maar laat onverlet dat de regeling van artikel 6 voor sommige andere gevallen ontoereikend is.

4.3 Vervolgens merkt het Hof op dat de kennisgeving is gedaan aan een ander dan de belanghebbende, namelijk aan zijn gemachtigde. Deze gang van zaken zou in strijd kunnen zijn met het bepaalde in art. 3:41 Awb, maar in de onderhavige zaak is daarover niet geklaagd en is ook niet vastgesteld dat belanghebbende niet heeft verzocht om toezending van de kennisgeving aan zijn gemachtigde. Het Hof treedt hier derhalve buiten de rechtsstrijd.

5. Beoordeling

Op de gronden vermeld in 3.9 en 4.1 meen ik dat het Hof de uitspraak op bezwaar alsmede het daarbij gehandhaafde gevorderde bedrag terecht heeft vernietigd. Daarom kan het beroep in cassatie -dat strekt tot vernietiging van 's Hofs de uitspraak- niet slagen, ondanks dat de daarin vervatte klachten ten dele gegrond zijn.

Derhalve concludeer ik tot verwerping van het beroep.

De Procureur- Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat- Generaal