Parket bij de Hoge Raad, 21-04-2006, AS4934, 40240

Nr. 40.240

Mr. De Wit

Derde Kamer, afdeling A

Naheffingsaanslag afvalstoffenbelasting

4 juli 1995 - 31 augustus 1997

22 december 2004

Conclusie inzake

X B.V.

tegen

Staatssecretaris van Financiën

A: Procesverloop

1.1. Aan X B.V. (belanghebbende) is een naheffingsaanslag afvalstoffenbelasting uitgereikt. De belastingaanslag met nummer 002 is gedagtekend op 19 november 1997 en heeft betrekking op het tijdvak 4 juli 1995 tot en met 31 augustus 1997. De naheffingsaanslag beloopt een bedrag van f 2.827.667 aan enkelvoudige belasting en f 70.235 aan heffingsrente.

B: Feiten

1.8. B BV (B), C BV (C) en D BV (D) exploiteren allen een in Z gevestigde papierfabriek. Deze papierfabrieken zijn gezamenlijk 100% aandeelhouder van A BV (A). A exploiteerde ten behoeve van de drie papierfabrieken tot 4 juli 1995 zowel een - aan de b-straat te Z gelegen - (bedrijfs)afvalwaterzuiveringsinstallatie als een - aan de a-straat te Z gelegen - (bedrijfs)afvalverwijderingsinrichting (hierna ook: stortplaats of afvalverwerkingsinrichting).

1.11. Op 19 maart 1985 hadden Gedeputeerde Staten van R (hierna: GS) besloten ten name van A een tienjarige vergunning te verlenen in het kader van de afvalstoffenwet. Aan de daarvoor door GS afgegeven beschikking ontleen ik dat het ging om een:(2)

"Beschikking op de aanvraag (...) van A B.V., b-straat 1, Z, om een (...) de gehele inrichting omvattende hinderwetvergunning (thans afvalstoffenwetvergunning) voor een stortplaats van residu, vrijkomend bij de papierproduktie en afvalwaterreiniging, gelegen aan de a-straat te Z, op het perceel kadastraal bekend gemeente Q, sectie a, nummer 001."

1.12. In afwachting van de afgifte van een nieuwe vergunning, heeft GS op 8 maart 1995 een gedoogverklaring afgegeven betreffende de door A geëxploiteerde afvalverwijderingsinrichting. De later afgegeven vergunning in het kader van de Wet milieubeheer vermeldt daarover het volgende:(3)

"Op 19 maart 1995 is de geldigheid van de vigerende Afvalstoffenwetvergunning voor de stortplaats, van 19 maart 1985, die voor een periode van tien jaar is verleend, verstreken. Te voorzien was dat een nieuwe vergunning vóór die datum nog niet zal zijn verleend en in ieder geval pas na die datum van kracht zal worden.

Aanvraagster heeft dan ook bij het indienen van zijn vergunningaanvraag op 13 oktober 1994 verzocht, gelet op het belang dat hij heeft bij het doorstorten op deze locatie, het storten van afval te gedogen vanaf 19 maart 1995 tot het moment waarop de aangevraagde milieuvergunning onherroepelijk is.

Bij besluit van 8 maart 1995 worden de stortactiviteiten vanaf 19 maart 1995 gedoogd."

1.13. Op 22 februari 1996 is aan belanghebbende de nieuwe vergunning verleend en wel op grond van de Wet milieubeheer (Wm). Aan de afgegeven beschikking valt te ontlenen dat GS hadden besloten:(4)

"X B.V., b-straat 1 in Z voor een periode van tien jaar (...) een nieuwe de gehele inrichting omvattende vergunning te verlenen als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid van de Wet milieubeheer voor het veranderen, inclusief het uitbreiden in de hoogte van een inrichting voor het op of in de bodem brengen van bedrijfsafvalstoffen (...) op het perceel kadastraal bekend gemeente Q, sectie a, nummer 001, aan de a-straat te Z."

C: Geschil voor het Hof, hofuitspraak, geschil in cassatie

1.17. Voor het Hof hield partijen allereerst verdeeld het antwoord op de vraag of ten aanzien van de door A en de drie papierfabrieken bij belanghebbende afgegeven stoffen sprake was van het verwerken van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze zijn ontstaan (geschilpunt a). Voor dit geschilpunt was met name van belang de vraag of belanghebbende met A en deze papierfabrieken tezamen als één inrichting in de zin van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm) konden worden beschouwd. Het Hof heeft kort gezegd geoordeeld dat in casu geen sprake is geweest van het storten van afvalstoffen in eigen beheer, omdat voor de afbakeningen van de inrichting voor de Wbm bepalend zijn de grenzen zoals deze voor de toepassing van de Wm onherroepelijk zijn komen vast te staan. In een obiter dictum heeft het Hof nog overwogen dat, voorzover de fysieke grenzen van de Wbm-inrichting afzonderlijk moeten worden bepaald, de omstandigheden in onderhavig geval eveneens ertoe leiden dat belanghebbende als zelfstandige inrichting moet worden aangemerkt.

A: Inleiding

2.1. Ingevolge de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm) wordt onder meer een belasting geheven op afvalstoffen (artikel 1, aanhef en onderdeel b, Wbm). De regelgeving rondom de afvalstoffenbelasting is neergelegd in Hoofdstuk III van deze wet. Deze wet is in werking getreden op 1 januari 1995.

2.2.1. De wetgever heeft het begrip inrichting nader gedefinieerd in artikel 12, aanhef en onderdeel c, Wbm. Zoals blijkt uit deze bepaling hield het begrip 'inrichting' voor de toepassing van de afvalstoffenbelasting in (tekst tot 1 januari 2000):(6)

"een inrichting als bedoeld in de Wet Milieubeheer (Wm), werken daaronder niet begrepen, waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwerkt."

2.2.2. Bij de inwerkingtreding van het zogenaamde belastingplan 2000 kwam artikel 12, eerste lid, aanhef en onderdeel c, Wbm, als volgt te luiden (tekst vanaf 1 januari 2000):(7)

"1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(...);

c. inrichting: een inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer, werken daaronder niet begrepen, waarin afvalstoffen definitief worden verwijderd;"

2.2.3. Over deze wijziging ontleen ik aan de memorie van toelichting:(8)

"Bij de in 1996/1997 uitgevoerde evaluatie van de bepalingen van (...) de afvalstoffenbelasting is geconstateerd dat een aantal bepalingen in de afvalstoffenbelasting aanpassing behoefde. In verband daarmee wordt (...) in het Belastingplan 2000 (...) overgegaan op nieuwere terminologie uit de milieuregelgeving en zal voortaan het begrip "definitieve verwijdering" worden gebruikt in plaats van verwerking."

2.3. Artikel 13, eerste lid, Wbm - waarin het belastbare feit is geregeld - hield ingevolge de Wet belastingen op milieugrondslag in:(9)

"Onder de naam afvalstoffenbelasting wordt een belasting geheven ter zake van de afgifte ter verwerking van afvalstoffen aan inrichtingen."

2.3.2. Naar aanleiding daarvan kwam de Invoeringswet - voorzover van belang - te luiden:(11)

"ARTIKEL VII

A.2. Artikel 13, eerste lid, wordt vervangen door:

1. Onder de naam afvalstoffenbelasting wordt een belasting wordt geheven ter zake van:

a. de afgifte ter verwerking van afvalstoffen aan inrichtingen;

b. de verwerking van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze stoffen zijn ontstaan."

2.3.3. Voorts werd beoogd artikel 17 van de Wbm te wijzigen als volgt:

"A.5. Aan artikel 17 wordt, onder vervanging van een punt aan het slot van onderdeel b door een puntkomma, toegevoegd:

c. afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze stoffen zijn ontstaan indien de te verwerken hoeveelheid afvalstoffen niet meer bedraagt dan 1 000 000 kilogram per jaar."

2.3.4. Aan de toelichting op de bovengenoemde amendementen ontleen ik:(13)

"Deze wijziging strekt ertoe de verwerking van afvalstoffen in eigen beheer op een nog nader te bepalen datum onder de afvalstoffenbelasting te laten vallen.

Om de uitvoeringsproblemen zo veel als mogelijk is te beperken is aangesloten bij de terminologie zoals deze wordt gehanteerd bij de vergunningverlening volgens de (toekomstige) afvalstoffenwetgeving.

Vanwege de toch nog te verwachten uitvoeringsproblemen is gekozen voor een ondergrens van 1 000 000 kilogram; hierdoor zullen de kleinere stortplaatsen - die overigens op termijn als gevolg van de toekomstige strengere milieuwetgeving zullen verdwijnen - niet worden betrokken in de belastingheffing."

2.3.5. Artikel XIII van de Invoeringswet Wet belastingen op milieugrondslag bepaalde echter:

"ARTIKEL XIII

1. (...).

(...).

4. Deze wet treedt in werking met ingang van 1 januari 1994 met uitzondering van:

a. artikel VII dat in werking treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip;

(...)."

2.4. Bij de zogenaamde 'Wet fiscale milieuversterking' werd artikel 13, eerste lid, Wbm alsnog gewijzigd. Deze bepaling kwam als volgt te luiden:(15)

"1. Onder de naam afvalstoffenbelasting wordt een belasting geheven ter zake van:

a. de afgifte ter verwerking van afvalstoffen aan een inrichting;

b. de verwerking van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze zijn ontstaan."

2.4.1. Ook artikel 17, aanhef en onderdeel c, Wbm, werd ingevolge deze wet gewijzigd. Deze bepaling hield sindsdien in:(16)

"Vrijgesteld is de verwerking(17) van:

(...);

c. afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze stoffen zijn ontstaan indien de inrichting een andere is dan een afvalverbrandingsinstallatie."

2.4.2. Aan de artikelsgewijze toelichting ontleen ik het volgende:(18)

"Deze wijzigingen strekken ertoe de heffing op afvalstoffen die worden verwerkt in de inrichting waar ze zijn ontstaan, te effectueren. De wijziging van artikel (...) 13 is overgenomen uit artikel VII van de Invoeringswet Wet belastingen op milieugrondslag.(19) De wijziging van artikel 17 beperkt de heffing vooralsnog tot de verwerking van afvalstoffen die zijn ontstaan in het verwerkingsproces van de afvalverbrandingsinstallaties (de zogenoemde verbrandingsresten)."

B: Is het Wbm-inrichtingenbegrip een onzelfstandig begrip?

2.6. In de bestreden uitspraak heeft het Hof geoordeeld dat de omstandigheid dat een binnen zekere begrenzing verrichte bedrijvigheid, welke voor de toepassing van de Wet milieubeheer onherroepelijk is aangemerkt als inrichting, meebrengt dat de daarbij vastgestelde fysieke afbakeningen tevens gelden voor de toepassing van de Wbm. Dienaangaande heeft het overwogen:

"4.1. Op grond van artikel 12, aanhef en onderdeel c, van de Wbm wordt onder inrichting verstaan: een inrichting als bedoeld in de Wmb, werken daaronder niet begrepen, waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwerkt. Artikel 1.1, eerste lid, van de Wmb(20) definieert een inrichting als: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Op grond van het derde lid van dat artikel kunnen bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen worden aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Op grond van het vierde lid van dat artikel wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.

2.9. Niet onbelangrijk acht ik ten slotte het rechtseenheidargument. In dat kader plaats ik ook het arrest HR 2 november 2001, nr. 35.348, BNB 2002/207, met noot van IJzerman.(23) In dit arrest was onder meer de vraag aan de orde hoe het begrip 'afvalstoffen' in de Wbm moest worden uitgelegd. De Hoge Raad overwoog dienaangaande (cursivering door mij toegevoegd):

"3.3.3. (...). (...) uit het voorgaande [volgt] dat het begrip 'afvalstoffen' in de Wet milieubeheer en dus ook in de Wbm naar de bedoeling van de wetgever geen andere inhoud heeft dan dat begrip heeft voor de toepassing van de (...) Kaderrichtlijn afvalstoffen."

2.10.1. Zo ontleen ik aan de memorie van toelichting onder meer de volgende passage (cursivering van mij):(25)

"Overeenkomstig de in hoofdstuk 4 van deze memorie gegeven toelichting, brengt artikel 13, eerste lid, tot uitdrukking dat de grondslag van de afvalstoffenbelasting uitsluitend bestaat uit de afvalstoffen die ter verwerking worden afgegeven aan een inrichting in de zin van dit hoofdstuk. Praktisch betekent het laatste een met een vergunning van de overheid geëxploiteerde (...) stortplaats. (...)."

2.10.2. In de memorie van antwoord werd door de regering verder opgemerkt:(26)

"De vraag van de leden van de PvdA-fractie naar de betekenis van de vrijstelling van eindverwerking in eigen beheer voor ondernemingen of een groep van ondernemingen die uit een aantal inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer bestaan, wordt als volgt beantwoord.

De genoemde leden vragen in het bijzonder naar de situatie waarin een centrale verbrandingseenheid binnen een onderneming of een groep van ondernemingen afval verwijdert dat afkomstig is van alle inrichtingen die tot die onderneming of groep ondernemingen behoren. Daarnaast kan worden gedacht aan één onderneming die zelf stort maar op terrein dat juridisch een afzonderlijke inrichting vormt.

In het wetsvoorstel wordt het begrip inrichting omschreven als "een inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer, werken daaronder niet begrepen, waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwerkt". Van verwerking in eigen beheer is sprake indien in een inrichting afvalstoffen worden verwerkt die niet van buiten de inrichting afkomstig zijn. De vrijstelling van deze laatste categorie inrichtingen vloeit voort uit artikel 13, eerste lid. Ingevolge dit artikel wordt de belasting geheven ter zake van de afgifte ter verwerking van afvalstoffen aan inrichtingen. Bij verwerking in eigen beheer is geen sprake van afgifte van afvalstoffen.

Indien in een inrichting afvalstoffen worden verwerkt die afkomstig zijn uit een andere inrichting die tot dezelfde onderneming of groep ondernemingen behoort, is er sprake van het verwerken van afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn. Er is in dat geval dus niet van verwerking in eigen beheer sprake. De vraag is vervolgens of er tevens sprake is van de afgifte van afvalstoffen in de zin van artikel 13, eerste lid. Deze vraag beantwoorden wij bevestigend. Er is dus sprake van belastingplichtigheid.

Wij merken overigens op dat ons vrijwel geen voorbeelden bekend zijn van situaties als hier bedoeld. Het enige voorbeeld dat ons bekend is, is de stort van slakken en vliegas van de draaitrommelovens van de AVR op een afzonderlijk terrein."

2.12. Als ik het goed zie, is het enige argument dat eventueel zou pleiten vóór een zelfstandig Wbm-inrichtingenbegrip, dat de tekst van artikel 12, aanhef en onderdeel c, Wbm tevens de zinsnede bevat 'werken daaronder niet begrepen'. Uit deze zinsnede volgt immers dat de kwalificatie als Wm-inrichting niet in alle gevallen doorwerkt naar de Wbm. Ingeval een bedrijvigheid voor de toepassing van de Wm geldt als inrichting, dan heeft deze omstandigheid geen gevolgen voor de Wbm indien het gaat om zogenaamde 'werken'.(28) De ratio daarvan is overigens de volgende:(29)

"Tot het begrip inrichting (in de zin van de Wet milieubeheer; WdW) (...) worden ook 'werken' gerekend. Het gaat hier om activiteiten als het ophogen van terreinen (...) en het aanleggen van wallen (...) waartoe gebruik wordt gemaakt van een hoeveelheid afvalstoffen die op of in de bodem wordt gebracht. Het is uiteraard ook de bedoeling dat een en ander daar blijft. Deze werken zijn (...) in de tekst van artikel 12, eerste lid, onderdeel c, van het onderhavige wetsvoorstel weer buiten het bereik van de afvalstoffenbelasting gebracht. Omdat (...) de onderhavige belasting zich alleen richt op eindverwerking van afvalstoffen - en aldus alle vormen van hergebruik en nuttige toepassing buiten aanmerking laat - dient afvalverwijdering annex nuttige toepassing in het kader van werken buiten het bereik van deze belasting te blijven."

2.14. Voorzover het gaat om de afbakening van een inrichting, ben ik daarom van mening dat de positie van de Wbm-inrichting in beginsel een afhankelijke is. Indien de begrenzingen van een Wm-inrichting onherroepelijk zijn komen vast te staan, dan dient mijns inziens hoofdregel te zijn dat deze in de Wm-vergunning vastgelegde grenzen voor de toepassing van de Wbm worden gevolgd. Daarmee is overigens niet gezegd dat uitsluitend van een Wbm-inrichting kan worden gesproken indien sprake is van een (vergunninghoudende) Wm-inrichting. Een dergelijke benadering zou in wezen namelijk op een vergunningvereiste neerkomen, doch die benadering is door de wetgever - op begrijpelijke gronden - expliciet van de hand gewezen:(30)

"De ervaring met de inmiddels vervallen heffing op grond van de Wet chemische afvalstoffen (...) is, dat er gevallen [zijn] geweest waarin bedrijven geen vergunning meer aanvroegen om zich zo buiten het bereik van de belasting te stellen.

(...).

De leden (...) vragen naar de mogelijkheid om in de (op voet van de Wet milieubeheer verleende; WdW) vergunning voor te schrijven dat informatie moet worden verschaft over de hoeveelheid te verwerken afval. (...). (...) [wij] merken op dat een vergunningvoorschrift (...) de kans op ontwijkingsgedrag (...) onverlet [laat]. (...) het [is] geen oplossing ten opzichte van degenen die geen vergunning (meer) aanvragen."

C: Het begrenzen van een Wbm-inrichting

Inleiding

2.17. Het Hof heeft in een overweging ten overvloede geoordeeld dat, voorzover de grenzen van de Wbm-inrichting zelfstandig moeten worden bepaald, belanghebbende in dat geval eveneens als afzonderlijke inrichting kwalificeert. Dienaangaande heeft het overwogen:

"4.3. (...) het Hof [is] van oordeel dat de afvalverwijderingsinrichting van belanghebbende als een zelfstandige inrichting moet worden aangemerkt. Het Hof heeft daarbij afzonderlijk en in hun eventuele onderlinge verband de volgende omstandigheden in aanmerking genomen:

- belanghebbende is een zelfstandig juridisch lichaam;

- belanghebbende, de papierfabrieken en A exploiteren ondernemingen waarvan gesteld noch gebleken is dat zij op andere fiscale gebieden op enigerlei wijze met elkaar zijn verbonden;

- gesteld noch gebleken is dat er sprake is van installaties die tot eenzelfde onderneming behoren en die in elkaars onmiddellijke nabijheid liggen. Dat belanghebbende, A en de papierfabrieken op hetzelfde rioleringsstelsel zijn aangesloten doet daaraan niet af. Het rioleringsstelsel, de omstandigheid dat A het beheer over belanghebbende voert en het feit dat tussen de papierfabrieken enerzijds en belanghebbende en A anderzijds aandeelhoudersbelangen bestaan brengt op zichzelf niet mee dat sprake is van installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben;

- belanghebbende heeft als afvalverwerker een ander doel dan de papierfabrieken en A;

- belanghebbende heeft een eigen milieuvergunning met een specifieke omschrijving van haar inrichting, eigen voorwaarden en een nauwkeurige locatieomschrijving;"

2.19. In het voorstel voor de Wet milieubeheer kwam een definitie van het begrip inrichting aanvankelijk niet voor. Over het ontbreken daarvan vermeldt de memorie van toelichting het volgende:(31)

"Wat in het algemeen onder een inrichting moet worden verstaan, wordt in de wet niet nader gedefinieerd. Het niet opnemen van een definitie van het begrip inrichting heeft twee redenen.

Met betrekking tot dit begrip wordt beoogd aan te sluiten bij de jurisprudentie, zoals die zich in de afgelopen jaren ten aanzien van met name het begrip inrichting in de Hinderwet heeft ontwikkeld. Daarnaast wordt beoogd eventuele nieuwe ontwikkelingen in de jurisprudentie niet af te snijden. Ingevolge vaste jurisprudentie moet thans onder "inrichting" worden verstaan "vrijwel elke door de mens ondernomen bedrijvigheid, welke binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht (en daarbuiten gevaar, schade of hinder van ernstige aard kan veroorzaken)". Eveneens ingevolge constante jurisprudentie behoren bedrijfsonderdelen tot één inrichting, indien ze onderling technische, organisatorische en functionele bindingen hebben en alle in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gevestigd. Een inrichting is in haar geheel hinderwetplichtig indien een onderdeel van de inrichting hinderwetplichtig is."

2.20. Klaarblijkelijk kon deze motivering de Tweede Kamer niet overtuigen. Het wettelijk inrichtingenbegrip, zoals thans neergelegd in artikel 1.1 Wm, is namelijk een gevolg van de aanvaarding van het amendement van de leden Esselink en Van der Vaart. Artikel 1.1 Wm kwam daardoor als volgt te luiden:(32)

"1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(...);

inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht; (...).

2. (...).

3. Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.

4. Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan.

5. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwijderd, verstaan een inrichting, behorende tot een als zodanig bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van inrichtingen.(33) (...)."

De toelichting op dit amendement vermeldt slechts: (34)

"Deze amendementen definiëren het begrip inrichting in de wet, aansluitend bij de huidige jurisprudentie. De omschrijving richt zich primair op bedrijfsmatig ondernomen werkzaamheden, maar sluit niet uit dat ook andere activiteiten worden aangewezen als een inrichting indien zij een omvang hebben vergelijkbaar met bedrijfsmatige activiteiten. (...)."

Inrichting of aangewezen vergunningplichtige inrichting?

2.21. Onder een inrichting ex artikel 1.1, eerste lid, Wm, wordt verstaan 'elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht'. Zoals hiervoor bleek, beoogt deze definitie aan te sluiten bij het in de jurisprudentie ontwikkelde inrichtingenbegrip. Algemeen aanvaard in de doctrine lijkt de opvatting dat de wettelijke definitie materieel in overeenstemming is met de omschrijving zoals deze door de Kroon is gegeven in KB 25 november 1959 (Het Wijde Blik), AB 1960, 219.(35) In die zaak werd het begrip inrichting omschreven als 'vrijwel elke door de mens ondernomen bedrijvigheid, welke binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht en daarbuiten gevaar, schade of hinder kan veroorzaken' (zie evenwel onderdeel 2.22 hierna).

2.23. De enkele omstandigheid dat sprake is van een inrichting ex artikel 1.1, eerste lid, Wm, brengt niet tevens mee dat deze inrichting ook vergunningplichtig is in de zin van artikel 8.1, eerste lid, Wet milieubeheer. Van een vergunningplichtige inrichting kan pas worden gesproken indien ook is voldaan aan het bepaalde in het derde en vierde of vijfde lid van artikel 1.1 Wm.(41) Uitsluitend deze bij algemene maatregel van bestuur aangewezen inrichtingen worden geacht 'nadelige gevolgen voor het milieu te kunnen veroorzaken', en slechts voor deze inrichtingen geldt een vergunningplicht ingevolge de Wet milieubeheer.(42) Om met de woorden van Michiels te spreken (cursivering van de auteur):(43)

'Als een inrichting onder het begrip inrichting van art. 1.1 lid 1 Wm valt, is het IVB(44) dus beslissend voor de vraag of die inrichting ook een inrichting in de zin van de Wm vanaf art. 1.1 lid 4 is'.

2.25. Gezien het rechtskarakter van de Wbm is de opvatting verdedigbaar dat onder de term Wbm-inrichting niet uitsluitend de aangewezen vergunningplichtige Wm-inrichting wordt begrepen. De wetsgeschiedenis van de Wbm laat er namelijk geen misverstand over bestaan dat met de Wbm primair geen gedragsbeïnvloeding werd beoogd.(47) De memorie van toelichting vermeldt dienaangaande immers:(48)

"Bij de thans voorgestelde nieuwe verbruiksbelastingen op milieugrondslag willen wij er geen misverstand over laten bestaan, dat deze (...) gewone belastingen zijn, dus primair gericht op het verwerven van algemene middelen. Het effect op de doelstellingen van milieubeleid is secundair."

2.27. Daarmee kom ik bij het zogenaamde 'Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer',(50) waarin diverse categorieën inrichtingen als vergunningplichtig zijn aangewezen. Aan de hand van dit besluit zal bepaald moeten worden of de door belanghebbende verrichte activiteiten aldaar als zodanig worden genoemd, met als gevolg dat sprake is van een vergunningplicht. De besluitgever heeft bij de vormgeving van de categorieën inrichtingen aansluiting gezocht bij de diverse regelgeving welke uiteindelijk in de Wet milieubeheer is geïntegreerd. Dusdoende zijn in bijlage I van het IVB onder meer categorieën opgenomen welke zijn ontleend aan het 'Inrichtingenbesluit Afvalstoffenwet' en het 'Werkenbesluit Afvalstoffenwet'.(51) Ook de door belanghebbende verrichte activiteiten worden in het IVB met name genoemd. Specifiek gaat het om activiteiten als bedoeld in Bijlage I, onder categorie 28.4, aanhef en onderdeel f, ten tweede, IVB, welke bepaling inhield:(52)

"28.4. Gedeputeerde staten zijn het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor:

(...)

f. het op of in de bodem(53) brengen:

1°. (...);

2°. van van buiten de inrichting afkomstige bedrijfsafvalstoffen, (...)

3°. (...),

om deze stoffen daar te laten(54). (...)."

De afbakeningscriteria voor een inrichting

2.29. De vervolgvraag heeft betrekking op de wettelijke criteria aan de hand waarvan een aangewezen Wm-vergunningplichtige inrichting moet worden begrensd. Het Hof heeft deze vraag geplaatst in het kader van het bepaalde in artikel 1.1, vierde lid, tweede volzin, Wm, wat mij juist voorkomt. In het bijzonder heeft het dan ook onderzocht of - diverse bedrijfsonderdelen van - belanghebbende, A en de drie papierfabrieken voor de toepassing van de Wbm feitelijk tot één inrichting moeten worden gerekend, omdat sprake zou zijn van 'tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen'. Er gelden daardoor een drietal cumulatieve criteria aan de hand waarvan een inrichting moeten worden afgebakend. Er moet sprake zijn van installaties die (i) tot eenzelfde onderneming of instelling behoren, (ii) technisch, organisatorisch of functioneel zijn gebonden, en (iii) in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. De drie criteria hebben naar ik meen gemeenschappelijk dat zij beogen een maatstaf te geven om te kunnen beoordelen of er voldoende samenhang bestaat tussen - in dit geval - belanghebbende, A en de drie papierfabrieken, om deze rechtspersonen in zijn geheel tot één inrichting te rekenen.

2.31. Wat het eerste criterium betreft, kan het volgende worden opgemerkt. Uit de zinsnede 'tot eenzelfde onderneming of instelling behorend' volgt dat hoofdregel is dat - al dan niet in verschillende rechtspersonen ondergebrachte - bedrijfsonderdelen steeds zelfstandig kwalificeren als een inrichting. Op deze regel bestaan echter uitzonderingen. In zowel de literatuur als jurisprudentie wordt aangenomen dat onder omstandigheden ook meerdere zelfstandige rechtspersonen, vanwege de samenhang tussen de door hen verrichte activiteiten, tezamen feitelijk één inrichting kunnen vormen.(58)/(59) Het is ook onze belanghebbende die zich op een zodanige uitzonderingssituatie beroept. Onder de Wm speelt de discussie over het tot één inrichting rekenen van (activiteiten verricht door) meerdere rechtspersonen vooral daar waar sprake is van zogenaamde bedrijfsverzamelgebouwen en bedrijventerreinen(60), of waar door middel van een 'constructie' wordt beoogd een deel van de activiteiten buiten de vergunningplicht (en mitsdien de vergunningvoorwaarden) te houden.(61) Hoofdregel is echter wel dat bij afzonderlijke rechtspersonen ondergebrachte activiteiten, steeds zelfstandig een inrichting vormen. Dat van afzonderlijke rechtspersonen sprake is, vormt in de jurisprudentie en literatuur op het gebied van de Wet milieubeheer dan ook ten minste een zeer belangrijke aanwijzing dat de verschillende activiteiten niet tezamen één inrichting vormen.(62) Gilhuis betoogt naar ik meen terecht:(63)

"(...) in de praktijk [wordt] wel gepleit (...) voor het gebruik van zgn. stolp-, koepel-, of complexvergunningen. Het gaat dan (...) om één overkoepelende vergunning voor verschillende, zelfstandige bedrijven die in elkaars nabijheid gelegen zijn, bijvoorbeeld op een (duurzaam) bedrijventerrein. (...). De jurisprudentie laat zien dat de mogelijkheden daartoe binnen het kader van de huidige wet vrij beperkt zijn."

2.33. Over het bindingencriterium bestaan een groot aantal rechterlijke uitspraken. Deze jurisprudentie is sterk feitelijk van aard.(68) Het was zonder meer wenselijk geweest als daaruit niettemin enige meer algemene conclusies hadden kunnen worden getrokken over de wijze waarop de verschillende bindingen door de Wm-rechter plegen te worden ingevuld. Lam merkt daarover echter op dat:(69)

"(...) uit de jurisprudentie [blijkt] dat de rechter slechts zelden expliciet aandacht besteedt aan de verschillende vormen van samenhang (technisch, organisatorisch en functioneel). Veelal wordt de feitelijke situatie kort samengevat en wordt vervolgens afgesloten met de overweging dat er dus wel of geen organisatorische, functionele of technische bindingen zijn. De rechter gebruikt de definitie als kapstok en bekommert zich er niet om aan welk haakje de feitelijke omstandigheden worden gehangen. (...).

Ik kom dan ook tot de conclusie dat de door de Tweede kamer met het amendement beoogde duidelijkheid ver te zoeken is. De definitie heeft slechts schijnzekerheid verschaft. In feite komt de rechter niet verder dan het herhalen van artikel 1.1, vierde lid, Wm. Vervolgens vaart hij zijn eigen koers zonder daarbij expliciet in te gaan op de verschillende vormen van samenhang. De rechter treft echter nauwelijks blaam. De definitie blinkt immers uit door vaagheid."

D: Wie is houder van de inrichting?

2.41. In onderdeel B hiervoor heb ik - onder meer op wettekstuele, wethistorische en praktische gronden - primair de opvatting verdedigd dat hoofdregel dient te zijn, dat bij de afbakening van de Wbm-inrichting moet worden aangesloten bij de onherroepelijk vaststaande grenzen van de Wm-inrichting. Voor het geval de Wbm-inrichting echter zelfstandig moet worden begrensd, ben ik vervolgens ingegaan op de in de Wm neergelegde afbakeningscriteria, en de wijze waarop de Wm-rechter deze criteria nader heeft ingevuld (onderdeel C). Daaruit volgde dat - hoewel het uitzonderingssituaties betreft - in de jurisprudentie en literatuur betreffende het Wm-inrichtingenbegrip algemeen is aanvaard de opvatting dat meerdere, door verschillende rechtspersonen verrichte activiteiten tezamen één inrichting kunnen vormen.

E: Bespreking van het eerste cassatiemiddel

Eerste middelonderdeel

2.43. Het eerste cassatiemiddel bestaat uit een tweetal onderdelen. Het eerste middelonderdeel bevat uitsluitend een rechtsklacht. Deze is gericht tegen het oordeel van het Hof dat, nu niet in geschil is dat de door belanghebbende geëxploiteerde stortplaats voor de Wm is aangemerkt als afzonderlijke inrichting, die omstandigheid meebrengt dat de betreffende afvalverwijderingsinrichting ook voor de toepassing van de Wbm als een afzonderlijke inrichting is aangemerkt. Voorzover het middelonderdeel betrekking heeft op het tijdvak 23 februari 1996 t/m 31 augustus 1997 faalt het mijns inziens op de gronden als vermeld in onderdeel A hiervoor. Voorzover het oordeel van het Hof eveneens betrekking heeft op de periode van 4 juli 1995 t/m 22 februari 1996 meen ik evenwel dat 's Hofs oordeel uitgaat van een onjuiste rechtsopvatting, hetgeen overigens niet tot cassatie kan leiden. Dit gelet op het hierna volgende.

2.44. De door belanghebbende verrichte afvalverwerkingsactiviteit werd aanvankelijk verricht door A. Het was ook A aan wie op 19 maart 1985 door GS een vergunning werd verleend in het kader van de Afvalstoffenwet. Dat deze vergunning was verleend ingevolge de Afvalstoffenwet vormt als zodanig overigens geen belemmering om bij de onherroepelijk vastgestelde grenzen van de inrichting aan te sluiten. Een op voet van de Afvalstoffenwet verleende vergunning voor een inrichting wordt blijkens artikel XXII, eerste lid, van de Wet van 2 juli 1992, Stb. 414, namelijk met een krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning gelijkgesteld.(86) De in artikel 8.20 Wm neergelegde regels rondom de overdracht van een Wm-vergunning zijn daarop eveneens van toepassing. Deze bepaling hield voorzover van belang in (tekst tot 31 december 1997):(87)

"1. Een voor een inrichting verleende vergunning geldt voor ieder die de inrichting drijft. (...).

2. In afwijking van het eerste lid, eerste volzin, geldt een vergunning die betrekking heeft op een inrichting waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwijderd, dan wel op een inrichting waarin gevaarlijke afvalstoffen die in de inrichting zijn ontstaan, op of in de bodem worden gebracht om ze daar te laten, voor zover zij dat verwijderen of op of in de bodem brengen betreft, slechts voor degene aan wie zij is verleend.

3. (...).

4. Bij algemene maatregel van bestuur kan met betrekking tot gevallen als bedoeld in het tweede (...) lid worden bepaald dat in daarbij aangegeven categorieën van gevallen:

a. (...);

b. de vergunning ook geldt voor een rechtspersoon, aan wie zij is overgedragen door een andere rechtspersoon, indien daarvoor door het bevoegd gezag (...) toestemming is verleend."

Tweede middelonderdeel

2.47. Het Hof heeft in overweging 4.3. vervolgens geoordeeld dat, voorzover de begrenzingen van de Wbm-inrichting zelfstandig moeten worden bepaald, belanghebbendes afvalverwijderingsinrichting dan eveneens als een zelfstandige inrichting moet worden aangemerkt. Overigens meen ik dat deze overweging niet ten overvloede is gegeven, nu deze uitsluitend terugkomt in de onderhavige uitspraak en niet is opgenomen in de andere twee uitspraken waartegen belanghebbende eveneens in cassatie is opgekomen(90) en die tijdvakken betreffen waarin belanghebbende een vergunninghoudende Wm-inrichting was. Kennelijk ziet overweging 4.3. van de onderhavige uitspraak dus expliciet op de periode 4 juli 1995 t/m 22 februari 1996. Het tweede middelonderdeel strekt ten betoge dat 's Hofs oordeel dienaangaande onbegrijpelijk is.

3:Gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke wetgeving (cassatiemiddel II)

3.1. Nu ik hiervoor heb betoogd dat het Hof terecht heeft geoordeeld dat belanghebbendes stortplaats zelfstandig kwalificeert als Wbm-inrichting, is voorts in geschil de vraag of in casu sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke wetgeving.

3.2. Het Hof heeft dienaangaande overwogen:

"4.5. Belanghebbende stelt dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Zij moet afvalstoffenbelasting betalen voor stoffen waarvoor C die diezelfde stoffen op eigen terrein stort, geen afvalstoffenbelasting hoeft te betalen. Ter zitting heeft belanghebbende haar stelling uitgebreid in die zin dat zij nader stelt dat zij in het geheel geen afvalstoffenbelasting verschuldigd is. Voor de toepassing van de afvalstoffenbelasting is haar situatie gelijk aan die van bedrijven die afval binnen de eigen inrichting verwerken.

4.7. Ook indien moet worden aangenomen dat wel sprake is van gelijke gevallen kan het beroep van belanghebbende niet slagen. De regering heeft bij de behandeling van het wetsvoorstel nummer 22 849 dat heeft geleid tot de Wbm toegelicht waarom (vooralsnog) werd afgezien van belastingheffing over eindverwerking van afvalstoffen in eigen beheer. In de Memorie van Toelichting is daarover opgenomen (MvT blz. 10):

"(...) Het is echter niet eenvoudig om in de praktijk bij verwerking in eigen beheer een duidelijk onderscheid te maken tussen enerzijds bewerking of verwerking van grond- of hulpstoffen en anderzijds verwerking van afval.

Los daarvan is bij een zeer groot deel van de bedrijven die vergunningplichtig zijn, de administratie in het geheel niet ingericht op nauwkeurige vastlegging van de voortbrenging en de verwerking van afvalstoffen. (...) Anderzijds beseffen wij dat een groot deel van het midden- en kleinbedrijf tot de hinderwetplichtige inrichtingen behoort en dat de mogelijkheden tot verfijnde administratie bij deze bedrijven veelal zeer beperkt zijn. Vooralsnog gaan wij er daarom vanuit dat de controle op de voortbrenging en verwerking van afvalstoffen in eigen beheer niet goed mogelijk is."

3.4. Het Hof heeft allereerst geoordeeld dat in casu géén sprake is van feitelijk en rechtens vergelijkbare gevallen. Het antwoord op deze vraag zou ik echter in het midden willen laten, al was het maar omdat - zoals belanghebbende terecht opmerkt(91) - de vermeende rechtsongelijkheid in de totstandkomingsgeschiedenis van de Wbm ook door de wetgever is erkend. Toen de Raad van State in zijn advies schreef:(92)

"16. (...). Om louter praktische redenen is als object van de belasting gekozen voor de aanbieding van afvalstoffen voor eindverwerking aan een stort- of verbrandingsinrichting. Evenzeer op praktische gronden blijken belangrijke uitzonderingen te moeten gelden voor eindverwerking in eigen beheer en de export voor eindverwerking in andere landen. Zulks leidt niet alleen tot een uit een oogpunt van milieubeleid onbevredigende situatie, doch leidt ook tot rechtsongelijkheid."

Werd daarover in het Nader rapport immers opgemerkt:(93)

"16. (...). De Raad merkt op dat op praktische gronden belangrijke uitzonderingen worden gemaakt voor eindverwerking in eigen beheer en de export voor eindverwerking in andere landen. Wij zijn het tot op zekere hoogte eens met de opvatting van de Raad dat dit leidt tot een uit oogpunt van milieubeleid onbevredigende situatie en tot rechtsongelijkheid.

Naar ons oordeel wordt dit nadeel echter beperkt, doordat degenen die zich ontdoen van afval in alle gevallen gebonden zijn aan regels en vergunningen. Verder hebben wij (...) aangegeven dat in de toekomst nadere studie zal plaatsvinden om te beoordelen of en, zo ja, in hoeverre het mogelijk is de uitgezonderde vormen van eindverwerking in de belasting te betrekken."

3.6.1. De memorie van toelichting vermeldt:(96)

"Buiten de heffing blijven eindverwerking in eigen beheer en export voor eindverwerking in andere landen, omdat het niet mogelijk is deze op verantwoorde wijze in de heffing te betrekken. In ieder geval is dit niet op korte termijn mogelijk.

Vanuit het oogpunt van milieubeleid is er voor deze beperking op zichzelf bezien geen reden. In de toekomst zal daarom nadere studie plaatsvinden om te beoordelen of, en zo ja, in hoeverre het mogelijk is ook deze vormen van eindverwerking in de belasting te betrekken.

In beginsel zijn daarvoor aanknopingspunten aanwezig in de milieuwetgeving. Voor eindverwerking in eigen beheer bestaat thans namelijk een vergunningplicht op grond van de Hinderwet (...) of de Wet inzake de luchtverontreiniging (...). Deze zal in de toekomst worden vervangen door een vergunningplicht op grond van de (...) "Wet milieubeheer" (...). (...).

Het is echter niet eenvoudig om in de praktijk bij verwerking in eigen beheer een duidelijk onderscheid te maken tussen enerzijds bewerking of verwerking van grond- of hulpstoffen en anderzijds verwerking van afval.

Los daarvan is bij een zeer groot deel van de bedrijven die vergunningplichtig zijn, de administratie in het geheel niet ingericht op nauwkeurige vastlegging van de voortbrenging en de verwerking van afvalstoffen. Na de inwerkingtreding van het (...) hoofdstuk Inrichtingen van de toekomstige Wet milieubeheer worden de mogelijkheden om de eis van een dergelijke administratie in de vergunning op te nemen, overigens vergroot. Anderzijds beseffen wij dat een groot deel van het midden- en kleinbedrijf tot de hinderwetplichtige inrichtingen behoort en dat de mogelijkheden tot verfijnde administratie bij deze bedrijven veelal zeer beperkt zijn. Vooralsnog gaan wij er daarom vanuit dat de controle op de voortbrenging en verwerking van afvalstoffen in eigen beheer niet goed mogelijk is.

(...).

3.6.2. In het voorlopig verslag werd opgemerkt:(97)

"1. Algemeen

(...).

De leden (...) hadden zelden zo'n slecht gefundeerde en willekeurige belastingmaatregel onder ogen gekregen als het onderhavige voorstel tot invoering van een verbruiksbelasting op (...) afvalstoffen. Ze vonden het onbegrijpelijk dat de regering tot indiening is overgegaan ondanks fundamentele kritiek van de Raad van State. Als de Raad van State (...) de regering voorhoudt - op grond van rechtsgelijkheid en wegens het afbreuk doen aan milieubeleid - de verbruiksbelasting op afvalstoffen te heroverwegen, kan de regering daar toch niet omheen?

(...).

3.1. Algemeen

(...).

De leden (...) hadden ernstige bezwaren tegen de vrijstelling van de belasting van eindverwerking in eigen beheer. Vanuit milieuoogpunt, dus de rechtsgrondslag van de belasting, zagen zij hiervoor geen enkele reden. Zij konden niet inzien waarom een ton afval die in een nutsbedrijf volgens de scherpste milieuregels wordt verbrand met f 14 zou moeten worden belast, terwijl dezelfde ton in een nabijgelegen industriële installatie binnen een bedrijf vrij van belastingen kan worden verstookt. Zij achten dit onredelijk. Zij konden hierin bovendien slechts een uitnodiging zien tot minder verantwoorde eigen verwerking, terwijl de exploitatie van de nutsbedrijven nadelig wordt beïnvloed. In de memorie van toelichting wordt ook met zoveel woorden erkend dat voor deze vrijstelling geen reden is en wordt een studie aangekondigd om te beoordelen of, en zo ja, in hoeverre het mogelijk is ook deze vorm van eindverwerking in de belasting te betrekken.

(...).

3.6.3. Aan de memorie van antwoord ontleen ik:(98)

"4. De belasting op afvalstoffen

In de eerste plaats is van belang de mogelijkheid om te komen tot een eenvoudige en goed te controleren heffing. De ervaring met de inmiddels vervallen heffing op grond van de Wet chemische afvalstoffen (...) heeft aangetoond hoe belangrijk het is, dat een heffingstelsel helder en eenvoudig is. Juist het gemis hiervan is een belangrijk motief geweest om die heffing af te schaffen. De discussie over het onderscheid tussen afvalstoffen en grondstoffen is mede door die heffing geïnitieerd. Wij memoreren voorts de discussies over het verschil tussen storten en tijdelijke opslag. (...).

De leden (...) vragen naar voorbeelden van dergelijke probleempunten. (...). Wij noemen (...) de discussies bij het op of in de bodem brengen van afvalstoffen over de vraag of dat definitieve stort is of slechts tijdelijke opslag in afwachting van een verwerkingsmethode.

Bij het belasten van de afgifte van afvalstoffen aan de houder van een inrichting in de zin van deze belastingwet doen deze vraagstukken zich niet voor. In de eerste plaats geldt daar altijd dat het om afvalstoffen gaat. In de tweede plaats betreft het een klein aantal belastingplichtigen die eenvoudig zijn te identificeren.

Daarbij is mede van belang dat een heffing ter zake van de afgifte van afvalstoffen voor eindverwerking aan inrichtingen "checks and balances" doet ontstaan, omdat er meer dan een partij in het geding is. Bij een heffing ter zake van eindverwerking in eigen beheer zou daarentegen geheel moeten moeten worden gevaren op de aangifte door het bedrijf. Controle aan de hand van de administratie lijkt uiterst moeilijk, omdat de administratie vooralsnog geen informatie bevat over de "produktie" en de wijze van verwerking van afvalstromen.

In de tweede plaats is er het probleem van de onbekendheid met de potentiële belastingplichtigen. Voor het storten en verbranden van niet-chemisch afval in eigen beheer en voor het verbranden van chemisch afval in eigen beheer is in beginsel een vergunning vereist uit hoofde van de Hinderwet. Deze wordt als regel afgegeven door de gemeente. De gemeente behoort er dan ook op toe te zien dat bedrijven zich gedragen in overeenstemming met de Hinderwet en de uit hoofde daarvan verleende vergunningen.

Een landelijk overzicht van de bedrijven die zo'n vergunning hebben, is niet beschikbaar. (...).

De beschikbare onderzoeken geven slechts een indicatie van de aantallen mogelijke belastingplichtigen. Van een groot deel van het midden- en kleinbedrijf is niets bekend. Gezien het grote aantal vergunningverlenende instanties (alle gemeenten) en de handhavingsproblematiek van de Hinderwet is het, zeker op korte termijn, niet goed mogelijk alle potentiële belastingplichtigen te achterhalen.

In de derde plaats willen wij wijzen op het probleem dat verwerking in eigen beheer geen goed aanknopingspunt geeft voor de bepaling van het belastbare feit. Het aanknopen bij het feitelijk storten of verbranden, los van de aanwezigheid van een vergunning, zou tot gevolg hebben dat de controle voor de belastingdienst veel moeilijker zou worden en dat deze de controle op basis van de Hinderwet zou kunnen overlappen.

Tenslotte kan er nog op worden gewezen dat de opbrengst van een belasting op het storten en verbranden in eigen beheer relatief gering zou zijn. Bovendien zal het storten in eigen beheer relatief gering zou zijn. Bovendien zal het storten in eigen beheer in de komende jaren naar verwachting verder afnemen ten gevolge van het inwerkingtreden van het Stortbesluit bodembescherming dat mede op het storten in eigen beheer betrekking zal hebben."

3.8. Daaraan zij ten overvloede nog toegevoegd dat de Hoge Raad in het arrest HR 2 november 2001, nr. 35.348, BNB 2002/207, met noot van R.L.H. IJzerman - in een verwijzingsopdracht - heeft overwogen:

"-3.5. (...). Voor het geval het verwijzingshof tot het oordeel komt dat de onderwerpelijke stoffen moeten worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van de Wet milieubeheer, in welk geval de door het Hof onbehandeld gelaten overige stellingen van belanghebbende aan de orde komen, verdient het volgende opmerking. (...).

(...) de stelling [van belanghebbende] dat het wél in de heffing betrekken van de afgifte van afvalstoffen aan inrichtingen ten opzichte van het niet in de heffing betrekken van de afgifte van afvalstoffen aan werken als bedoeld in artikel 12, letter c, van de Wbm (in de tot 1 januari 1998 geldende tekst) een verboden ongelijke behandeling inhoudt, is ongegrond. De wetgever heeft, zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wbm (Kamerstukken II 1994/95, 23 935, nr. 5, blz. 10), bij het maken van dit onderscheid in aanmerking genomen dat het bij een werk - waarbij in ieder geval sprake moet zijn van hergebruik of nuttige toepassing van afvalstoffen op een 'speciale afzonderlijke locatie', waar alleen bepaalde soorten afvalstromen mogen worden gebruikt - uitvoeringstechnisch geen probleem is de afgegeven afvalstoffen buiten de heffing te laten, terwijl het bij een inrichting niet eenvoudig is om onderscheid aan te brengen tussen wat wel en wat niet binnen de inrichting als een nuttige toepassing kan worden aangemerkt, en het uitvoeringstechnisch lastig is om na te gaan welke afvalstromen voor een nuttige toepassing mogen worden aangewend en ook daadwerkelijk daarvoor worden aangewend. Dit vormt een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het verschil in behandeling. (...)."

Bespreking van het tweede cassatiemiddel

3.10. Het tweede cassatiemiddel, dat is gericht tegen 's Hofs oordeel inzake het gelijkheidsbeginsel, faalt derhalve.

4: Maatstaf van heffing - het begrip afvalstof (cassatiemiddel III)

A: Inleiding

4.1. Voor het Hof was tussen partijen voorts in geschil de vraag of afvalstoffenbelasting is verschuldigd voor het water dat zich in, op of aan de grove rejects bevindt.

4.2. Voorzover in cassatie nog van belang heeft het Hof ten aanzien van voormeld geschilpunt overwogen:

"4.11. De grove rejects ontstaan tijdens het ontinktingsproces bij de papierfabrieken die oud papier inzetten als grondstof voor de papier- en kartonfabricage. Daarbij is het gebruik van water noodzakelijk. Het is niet in geschil dat de ontinkters de grove rejects, inclusief het daarin opgenomen of daaraan hangende water aanbieden aan belanghebbende. Bewerkingen vinden daaraan niet plaats. Zowel vanuit de ontinkters bezien als vanuit belanghebbende is naar het oordeel van het Hof sprake van één afvalstof in de zin van de Wbm die door de ontinkters wordt aangeboden met de bedoeling om die afvalstof bij belanghebbende te laten. Dat het water dat zich in of aan de grove rejects bevindt daarna horizontaal of verticaal uitzijgt is daarbij niet van belang. Ook dan is de stof in of op de bodem gebracht om deze daar te laten.

4.4. In haar beroepschrift in cassatie merkt belanghebbende op dat:(102)

"op zichzelf genomen niet in geschil [is] [dat sprake is van afvalwater] (vgl. blz. 5 van het verweerschrift van de inspecteur en blz. 2-3 van het proces-verbaal van de zitting)."

De staatssecretaris van Financiën heeft deze stelling van belanghebbende echter bestreden. Het verweerschrift in cassatie vermeldt dienaangaande:(103)

"Het Hof heeft gemotiveerd geoordeeld dat het water, dat deel uitmaakt van grove rejects, als een afvalstof kwalificeert. Dat sprake is van (afzonderlijk) afvalwater, is anders dan belanghebbende in cassatie stelt, wel in geschil. Op pagina 5 van het verweerschrift heeft de inspecteur juist aangegeven dat het water niet meer uit de vaste afvalstof verwijderd wordt of kan worden en derhalve een geheel vormt, waar de aanbieder van de afvalstof zich van wil ontdoen. Er is derhalve geen sprake van het zich ontdoen van afvalwater. De door belanghebbende op dit punt in het cassatieberoep aangevoerde stellingen (...) [zijn] overigens (...) niet eerder in de procedure (...) ingebracht."

B: Kwalificeert het aan de grove rejects hangende water als afvalwater?

4.5. In dat verband wijs ik nogmaals op het arrest HR 2 november 2001, nr. 35.348, BNB 2002/207, met noot van IJzerman, waarin door de Hoge Raad werd beslist (r.o. 3.3.3) 'dat het begrip 'afvalstoffen' in de Wet milieubeheer en dus ook in de Wbm naar de bedoeling van de wetgever geen andere inhoud heeft dan dat begrip heeft voor de toepassing van de (...) Kaderrichtlijn afvalstoffen'.

4.6. Artikel 1 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen bepaalt voorzover van belang:

"In deze richtlijn wordt verstaan onder:

a) 'afvalstof': elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

De Commissie stelt uiterlijk op 1 april 1993 (...) een lijst op van afvalstoffen die tot de categorieën van bijlage I behoren. De lijst wordt periodiek opnieuw bezien en zo nodig (...) gewijzigd;

(...);"

4.7. Voor een zeer uitvoerige beschrijving van de problematiek rondom het communautaire afvalstoffenbegrip zou ik willen volstaan met een verwijzing naar het zeer lezenswaardige proefschrift van Tieman.(104) In het bijzonder kan in dat verband worden gewezen op de hoofdstukken 9 en 10. Voor onderhavige zaak zijn slechts van belang de in artikel 2 van de Kaderrichtlijn neergelegde beperkingen van de reikwijdte van de Kaderrichtlijn. Voorzover van belang bepaalt artikel 2:

"1. Buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen de volgende stoffen:

a) (...);

b) wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen:

(...);

iv) afvalwater, met uitzondering van afvalstoffen in vloeibare toestand; (...)."

4.8. Mijns inziens terecht merkt Tieman over het bepaalde in artikel 2, eerste lid, onder b, Kaderrichtlijn afvalstoffen het volgende op:(105)

"De afvalstoffenrichtlijn is van toepassing op afvalstoffen. Zoals gesteld kan het begrip afvalstof worden beschouwd als hét kern- of sleutelbegrip van de afvalstoffenrichtlijn. Het toepassingsgebied van deze richtlijn wordt echter beperkt door de uitzonderingen die in het eerste lid van artikel 2 zijn opgenomen. (...)

7.3.1.1. 'Wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen'

Met betrekking tot de onder b) genoemde stoffen moet worden opgemerkt dat deze alleen dan niet onder de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn vallen 'wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen'. Over de precieze betekenis van deze zinsnede is de richtlijn niet heel duidelijk. Dieckmann stelt dat 'da nicht ausdrücklich von gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften gesprochen wird, denkbar [wäre] daß auch die Mitgliedstaten die aufgezählten Stoffe durch entsprechende gesetzgeberische Maßnahmen dem allgemeinen Abfallrecht entziehen können. Funktion der Ausschlußmöglichkeit könnte sein, gewachsene mitgliedstaatliche Strukturen und Unterteilungen innerhalb der Abfallwirtschaft unangetastet zu lassen. Darfür spricht, daß die (...) aufgezählten Stoffe oft heute schon Gegenstand von Sonderregelungen der Mitgliedstaten sind'.(106) Aangenomen moet mijns inziens echter worden, dat met 'andere voorschriften' slechts communautaire voorschriften zijn bedoeld en niet ook nationale voorschriften. Daarvoor spreekt allereerst dat een andere opvatting strijd oplevert met de doelstellingen van de afvalstoffenrichtlijn. Met name moet worden gewezen op de vijfde overweging van de considerans van Richtlijn 91/156/EEG(107), waarin wordt overwogen dat een dispariteit tussen de wetgevingen van de lidstaten op het gebied van de verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen nadelig kan zijn voor de kwaliteit van het milieu en de werking van de interne markt.(108) Zo'n dispariteit zou bestaan indien een lidstaat de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn zou kunnen beperken door het handhaven of uitvaardigen van nationale voorschriften voor de onder artikel 2 lid 1 sub b) genoemde afvalstoffen. Dit zou als consequentie hebben, dat de bepalingen van de afvalstoffenrichtlijn wél van toepassing zouden zijn in lidstaten waar zulke nationale voorschriften niet bestaan en níet van toepassing zouden zijn in lidstaten waar deze voorschriften wel bestaan.(109)

Ter ondersteuning van de conclusie dat onder 'andere voorschriften' alleen voorschriften van communautaire aard moeten worden begrepen, kan bovendien worden gewezen op de zesde overweging van de considerans van Richtlijn 75/442/EEG(110), waarin wordt gesproken van een uitzondering voor 'radioactieve afvalstoffen, afval afkomstig uit mijn- en landbouw, kadavers, afvalwater, gasvormige effluenten en afvalstoffen die aan een specifieke communautaire regeling zijn onderworpen' (mijn curs, JT).(111) Deze overweging is niet gewijzigd door Richtlijn 91/56/EEG en in de considerans van de wijzigingsrichtlijn wordt geen enkele overweging gewijd aan de vraag of naast communautaire ook nationale voorschriften zijn bedoeld. Indien beoogd was onder 'andere voorschriften' in de uitzonderingsbepaling van de gewijzigde richtlijn ook nationale voorschriften te laten vallen, dan had het voor de hand gelegen dat voor die wijziging in de considerans een uitdrukkelijke motivering werd gegeven. Dit argument zou echter aan betekenis kunnen inboeten indien wordt gelet op het verschil in functie van de zinsnede 'specifieke communautaire voorschriften' in artikel 2 van de ongewijzigde richtlijn en de zinsnede 'wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen' in het gewijzigde artikel 2. In artikel 2 van de ongewijzigde richtlijn zijn 'afvalstoffen die onderworpen zijn aan specifieke communautaire voorschriften' - in overeenstemming met de zesde overweging van de considerans - als aparte groep van de werkingssfeer van de richtlijn uitgezonderd, terwijl de zinsnede 'wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen' in het gewijzigde artikel 2 fungeert als een voorwaarde voor de uitzondering van de onder i) tot en met v) genoemde stoffen. De considerans spoort wat dit betreft eigenlijk niet meer met het gewijzigde artikel 2. Waarschijnlijk gaat het hier echter slechts om onzorgvuldige regelgeving en moet worden geconcludeerd dat uit de zesde overweging van de considerans van Richtlijn 75/442/EEG, ook na de wijziging van deze richtlijn door Richtlijn 91/156/EEG, kan worden afgeleid dat met de woorden 'andere voorschriften' alleen wordt gedoeld op communautaire voorschriften.

Het woordje 'reeds' in de zinsnede 'wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen' moet overigens niet de functie van tijdsaanduiding worden toegedicht.(112) Dat zou immers betekenen, dat de uitzonderingsbepaling slechts betekenis zou hebben voor de in artikel 2 lid 1 sub b) genoemde afvalstoffen die al voorwerp waren van communautaire voorschriften vóórdat Richtlijn 91/156/EEG(113) in werking trad. Het woordje 'reeds' zou dan duiden op een eerbiedigende werking voor die oudere voorschriften, terwijl de afvalstoffenrichtlijn niet zou terugtreden voor communautaire voorschriften betreffende deze afvalstoffen welke pas na het in werking treden van Richtlijn 91/156/EEG van kracht werden (of worden). Deze uitleg lijkt mij onjuist aangezien de uitzondering van artikel 2 lid 1 sub b) dan zinledig zou zijn voor een aantal van de hierin opgesomde afvalstoffen. Zoals hieronder zal blijken, gelden namelijk niet voor alle hier opgesomde afvalstoffen 'reeds' andere communautaire voorschriften.(114) Het moet mijns inziens mogelijk worden geacht ook deze afvalstoffen door de uitvaardiging van communautaire voorschriften van de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn uit te sluiten. Ik ben het dan ook niet eens met Krëmer, die stelt dat 'the word "already" indicates that the Community legislation must have existed at the time of adoption of Directive 75/442; clearly it was thought that later Community provisions would expressly clarify their relationship with Directive 75/442'. Hij geeft daarbij het voorbeeld van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval.(115) Hetgeen waar Krämer zich op beroept, wordt nu juist niet beoogd met artikel 2 lid 1, maar met de hierna te bespreken mogelijkheid van het vaststellen van 'bijzondere richtlijnen' ex artikel 2 lid 2 afvalstoffenrichtlijn."

4.9.1. Artikel 1 daarvan luidt (mijn cursivering):

"Deze richtlijn betreft het opvangen, de behandeling en de lozing van stedelijk afvalwater alsmede de behandeling en de lozing van afvalwater van bepaalde bedrijfstakken.

Deze richtlijn heeft ten doel het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen van lozingen van bovengenoemde soorten afvalwater."

4.9.2. Artikel 2 van de Richtlijn afvalwater bepaalt voorzover van belang:

"In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1. stedelijk afvalwater: huishoudelijk afvalwater of het mengsel van huishoudelijk afvalwater en industrieel afvalwater en /of afvloeiend hemelwater

2. huishoudelijk afvalwater: afvalwater van woongebieden en diensten, dat overwegend afkomstig is van de menselijke stofwisseling en van huishoudelijke werkzaamheden

3. industrieel afvalwater: al het afvalwater dat wordt geloosd vanaf terreinen die voor bedrijfsactiviteiten worden gebruikt en dat geen huishoudelijk afvalwater of afvloeiend hemelwater is; (...)."

C: Bespreking van het middel

4.12. In derde cassatiemiddel stelt dat 's Hofs oordeel blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting ten aanzien van het begrip afvalstof, omdat het zich aan de grove rejects bevindende water moet worden aangemerkt als 'afvalwater' in de zin van de Richtlijn afvalwater.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

1 Het Hoofd van de Belastingdienst/Grote ondernemingen P, Centraal milieubelastingenteam.

2 Verweerschrift Inspecteur, bijlage 6.

3 Verweerschrift Inspecteur, bijlage 7.

4 Verweerschrift Inspecteur, bijlage 7.

5 Voor de cijfermatige onderbouwing zij verwezen naar de recapitulerende correctietabel, zoals opgenomen op bladzijde 20 van eerdergenoemd controlerapport. Dit rapport is als bijlage 13 aan het verweerschrift van de Inspecteur toegevoegd.

6 Wet van 23 december 1994, houdende vaststelling van de Wet belastingen op milieugrondslag, Stb. 923. Bij meergenoemde Wet fiscale milieuversterking is de zinsnede 'die van buiten de inrichting afkomstig zijn' komen te vervallen. Overigens hanteert Kluwer pocket belastingwetten ook hier ten onrechte de bepalingen uit de Invoeringswet Wbm welke nooit in werking zijn getreden.

7 Wet van 22 december 1999, houdende wijziging van belastingwetten c.a. (Belastingplan 2000), Stb. 579.

8 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 - 2000, 26.820, nr. 3, blz. 24.

9 Wet van 23 december 1994, houdende vaststelling van de Wet belastingen op milieugrondslag, Stb. 923.

10 Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 22 851, nr. 11, blz. 1 en 2.

11 Wet van 23 december 1994, houdende invoering van en aanpassing van een aantal wetten aan de Wet belastingen op milieugrondslag (Invoeringswet Wet belastingen op milieugrondslag), Stb. 924.

12 Originele voetnoot: Stb. 1994, 923.

13 Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 22 851, nr. 11, blz. 2.

14 Anders: Kluwer pocket belastingwetten (jaren 1995 - 1997).

15 Wet van 18 december 1997, houdende wijziging van enkele belastingwetten c.a. 1998 (fiscale milieuversterking), Stb. 732.

16 Wet van 18 december 1997, Stb. 732.

17 De term 'verwerking' werd bij Wet van 22 december 1999, houdende wijziging van enkele belastingwetten c.a. (Belastingplan 2000), Stb. 579, overigens vervangen door de term 'definitieve verwijdering'. Deze wijziging, die niet inhoudelijk was van aard, had ten doel aan te sluiten bij de in de Wet milieubeheer gebruikte terminologie.

18 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997 - 1998, 25 689, nr. 5, blz. 7.

19 Mijn noot: dit overigens afgezien van een kleine afwijking van redactionele aard.

20 Mijn noot: bedoeld is Wet milieubeheer (Wm).

21 Wet van 14 december 2000 tot wijziging van belastingwetten c.a. (Belastingplan 2001), Stb. 569.

22 Met het vergunningenstelsel van de Wet milieubeheer is een einde gekomen aan de sectorale vergunningenstelsels op grond van onder meer de Hinderwet, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet geluidhinder, de Afvalstoffenwet, de Wet chemische afvalstoffen en het op de Mijnwet gebaseerde Mijnreglement 1964. Vgl. in dit verband § 1.2 van de Nota van Toelichting bij het Besluit van 5 januari 1993, houdende uitvoering van de hoofdstukken 1 en 8 van de Wet milieubeheer en hoofdstuk V van de Wet geluidhinder (Inrichtingen- en vergunningwenbesluit milieubeheer), Stb. 50, blz. 32.

23 Al kan ik mij niet aan de indruk onttrekken dat de Hoge Raad in dit arrest tevens de anticiperende rechtsvindingsmethode heeft toegepast. Dit met name gelet op de wijziging van de definitie van het begrip 'afvalstoffen', zoals deze - eerst bij het belastingplan 2000 - in de Wbm werd aangebracht.

24 Bedoeld wordt zijn eerste conclusie voor de op dat moment nog bij de Hoge Raad aanhangige zaak HR 8 maart 2002, nr. 35.525, BNB 2002/254, met noot van Meussen.

25 Tweede Kamer, vergaderjaar 1993 - 1994, 22.849, nr. 3, blz. 27.

26 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 6, blz. 61.

27 Als ik het goed zie anders: Hof Leeuwarden in zijn uitspraak van 9 mei 2003, nr. 01/0171, VN 2003/38.1.13. Overwogen werd (cursivering door mij toegevoegd): "5.9 Dat binnen de onderhavige inrichting (voor de toepassing van de Wm; WdW) sprake zou zijn van afzonderlijke inrichtingen (...) is gesteld maar niet aannemelijk geworden. (...)."

28 Voor de goede orde zij opgemerkt dat het begrip 'werken', welk begrip voortkomt uit de - door inwerkingtreding van hoofdstuk 10 van de Wm, met ingang van 1 januari vervallen - Afvalstoffenwet, onder de Wet milieubeheer géén zelfstandige betekenis meer heeft naast het inrichtingenbegrip. Vgl. Drupsteen in Drupsteen/Koeman e.a., Wet milieubeheer, Tekst & Commentaar, Kluwer, 1996, Deventer, aant. 2 bij art. 13.4.

29 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 849, nr 3, blz. 25. Zie hierover ook IJzerman in onderdeel 2 van zijn noot onder het arrest HR 2 november 2001, nr. 35.348, BNB 2002/207.

30 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 6, blz. 31 en 32.

31 Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21.087, nr. 3, blz. 66.

32 Wet van 2 juli 1992, Stb. 414.

33 Tekst tot 8 mei 2002.

34 Tweede Kamer, vergaderjaar 1990 - 1991, 21.087, nr. 36, blz. 1 en 2.

35 Aldus Nijenhuis in Drupteen/Koeman e.a., a.w., aant. 2 bij art. 1.1, Gilhuis in Backes e.a., Milieurecht, Hoofdstuk 6, Vijfde druk, W.E.J. Tjeenk Willink, 2001, Deventer, nr. 234 en Michiels, De Wet milieubeheer, studiepockets staats- en bestuursrecht nr. 20, Kluwer, Deventer - 2003, blz. 48.

36 Vgl. o.m. Gilhuis in Backes e.a., a.w., nr. 234.

37 Vgl. Michiels, a.w., blz. 48 en ABRvS 29 september 2000, M en R 2001, 16.

38 Voor de goede orde: de regering had deze zinsnede in de memorie van toelichting wel genoemd toen zij aangaf welke definitie in de vaste jurisprudentie aan het begrip inrichting was gegeven (zie onderdeel 2.19).

39 Kennelijk ligt hieraan de - a contrario - gedachte ten grondslag dat door het wettelijk definiëren van het begrip de mogelijkheid tot nieuwe ontwikkelingen in de jurisprudentie de pas is afgesneden (zie hiervoor eveneens onderdeel 2.19).

40 Zie hierover - al dan niet kritisch - o.m. Lam, De WM-inrichting: met een definitie verder van huis?, GST 1998, 7074, Woldendorp/Heinen, Het begrip inrichting in de Wet milieubeheer, BR 1999, blz. 375 e.v., en Van Geest, in de noot onder ABRvS 10 agustus 1999, GST 2000, 7115.

41 Vgl. o.m. Nijenhuis, a.w., aant. 4 bij art. 1.1 en Gilhuis, a.w., nr. 236.

42 Onder 'nadelige gevolgen' kunnen bijvoorbeeld gevaar, schade en/of hinder worden verstaan. Vgl. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990 - 1991, 21.087, nr. 3, blz. 66.

43 Michiels, a.w., blz. 50.

44 Mijn noot: dat is het zgn. 'Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer' (IVB). Besluit van 5 januari 1993, Stb. 50, zoals gewijzigd bij de Besluit van 5 januari 1998, Stb. 22.

45 Zo geldt bijvoorbeeld géén vergunningplicht ter zake van inrichtingen waarvan de nadelige gevolgen voor het milieu verwaarloosbaar zijn. Zie in dat verband bijvoorbeeld categorie 2, onder 2.2 van Bijlage I van het hierna te bespreken 'Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer'.

46 Vgl. Woldendorp/Heinen, a.w. blz. 375/376.

47 Zie over het rechtskarakter van de Wbm o.m. Schuurman, Ecotax en andere financiële instrumenten in het milieurecht, Publikaties van de Vereniging voor milieurecht 1994-4 en A-G Van den Berge in zijn conclusie voor de zaak HR 10 maart 1999, nr. 32.835, BNB 1999/229.

48 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 3, blz. 3.

49 Het voorgaande wordt overigens nogmaals bevestigd in de wordingsgeschiedenis van het Belastingplan 2001. Nadat - materieel bezien - in 1998 de afvalverbranding in eigen beheer onder het bereik van de Wbm was gebracht, kwam met de inwerkingtreding van dit Belastingplan ook het storten in eigen beheer onder de reikwijdte daarvan te vallen. Vgl. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000 - 2001, 27.431, nr. 3, blz. 18 en 60

50 Besluit van 5 januari 1993, Stb. 50.

51 Zie de Nota van toelichting bij het IVB, Stb. 1993, nr. 50. E.e.a. heeft plaatsgevonden op voet van het bepaalde in artikel 1.1, vijfde lid, Wm, juncto artikel 2.2, en Bijlage I, onder 27 en 28.4 - 28.6 IVB

52 Besluit van 5 januari 1993, Stb. 50 (tekst tot 1 april 1998).

53 Ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel d, IVB, juncto artikel 1, Wet bodembescherming moet onder 'bodem' worden verstaan: het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige bestanddelen en organismen.

54 Uit de zinsnede 'om ze daar te laten' volgt dat het moet gaan om een definitieve opslag van bedrijfsafvalstoffen op of in de bodem.

55 Dit wordt overigens ook bevestigd bij de latere tekstwijziging van de tekst categorie 28.4, onder f, IVB (Besluit van 5 januari 1998, Stb. 22). In de met ingang van 1 april 1998 geldende tekst van categorie 28.4, onder f, IVB, komt de zinsnede 'van buiten de inrichting afkomstig' namelijk in het geheel niet meer voor. Volgens de nota van toelichting bij deze amvb heeft de besluitgever met deze wijziging beoogd GS voor alle - dus ook de bedrijfsgebonden - stortplaatsen vergunningverleningsbevoegd te maken (Nota van toelichting bij het Besluit van 5 januari 1998, Stb. 22, § 4).

56 Nijhoff in zijn noot onder ABRvS 25 juli 1994, MenR 1995, nr. 46.

57 Zie o.m. Gilhuis, a.w., blz. 154, Nijenhuis, a.w., aant. 5 bij art. 1.1, Woldendorp/Heinen, a.w., blz. 381 en Lam, a.w., blz. 224.

58 Zie bijvoorbeeld ABRvS 22 augustus 2001, AB 2002/88, m.nt. Van 't Lam, Nijenhuis, a.w., aant. 5 bij art. 1.1 en Uylenburg, Toekomst voor de stolpvergunning?, in: De milieuvergunning in ontwikkeling, Centrum voor milieurecht - Universiteit van Amsterdam, Samson, 1999, blz. 54.

59 Voor de goede orde: het omgekeerde is ook mogelijk. Een bepaalde in een rechtspersoon voorkomende bedrijvigheid kan ook zelfstandig een inrichting vormen. Bij wijze van voorbeeld kan daarbij worden gewezen op het feit dat de litigieuze stortplaats voor de Wm steeds als zelfstandige inrichting is aangemerkt. Dat was ook vóór 4 juli 1995 het geval, een periode waarin de stortplaats nog in het bezit was van A. Een rechtspersoon kan overigens ook uit meerdere Wm-inrichtingen bestaan. Voor dat laatste zij gewezen op artikel 1.1, zesde lid, Wm.

60 Vgl. Van Gestel in zijn noot onder ABRvS 19 maart 1998, M&R 1998/83.

61 In de noot onder ABRvS 24 december 2002, AB 2003/88, merkt Van 't Lam in dat verband op: "Strikt genomen eist de tweede volzin van art. 1.1 lid 4 Wm (...) niet dat altijd organisatorische binding aanwezig is. Dit zou er toe kunnen leiden dat wordt geprobeerd te voorkomen dat sprake is van organisatorische bindingen, door bijvoorbeeld de bedrijfsvoering van één inrichting te splitsen (...). Door die 'constructie' wordt in rechte heen geprikt, althans het juridisch splitsen van een inrichting heeft niet tot gevolg dat geen sprake (meer) is van één inrichting als die activiteiten feitelijk wel zijn verweven (bijv. ABRvS 28 juli 1989, Gst. 1991, 6930, nr. 10 (...); ABRvS 23 juni 2000, M en R 2001, 65 (...))."

62 Vgl. Uylenburg, a.w., hoofdstuk 6, blz. 54

63 Aldus Gilhuis, a.w., nr. 237, blz. 153.

64 Vgl. Lam, a.w., blz. 222.

65 Vgl. Michiels, a.w., blz. 51, Nijenhuis, a.w., aant. 5 bij art. 1.1, Gilhuis, a.w., blz. 153, Uylenburg, a.w., blz. 53 en Lam, a.w., blz. 224.

66 Vgl. AGRvS 12 juni 1990, BR 1990, blz. 850 en Vz. ABRvS 21 januari 1999, JM 1999, 63.

67 KB 19 november 1985, nr. 30, BR 1988, blz. 80. Vgl. ook Nijenhuis, a.w., aant. 5 bij art. 1.1.

68 Zie voor een jurisprudentieonderzoek Woldendorp/Heinen, a.w., blz. 375-388.

69 Aldus Lam, a.w., blz. 223.

70 Zo worden de conclusies van Lam onderschreven door Uylenburg, a.w., blz. 53. In soortgelijke zin betoogt voorts Van Gestel in zijn noot onder ABRvS van 19 maart 1998, M en R 1998/9, nr. 83. Zijn betoog werd bijgevallen door Woldendorp en Heinen, a.w., blz. 380.

71 Vgl. o.m. Heinen/Woldendorp, Agrarische activiteiten en de Wet milieubeheer; het begrip ínrichting', de integrale milieuvergunning, bestaande vergunningrechten, AR 1998, nr. 12, blz. 640, Michiels, a.w., blz. 51, en Van 't Lam in de noot onder ABRvS 24 december 2002, nr. 200105498/1, AB 2003/88.

72 Zie bijvoorbeeld Nijenhuis, a.w., aant. 5 bij art. 1.1, Michiels, a.w., blz. 51, Lam, a.w., blz. 224, Uylenburg, De Stolpvergunning, M en R 1999, nr. 11, blz. 265, Van 't Lam in de noot onder ABRvS 22 augustus 2001, nr. 199901087/1, AB 2002/88, en Fiscale Encyclopedie de Vakstudie, Wet op de omzetbelasting 1968, aant. 203 bij art. 7.

73 Dat de feitelijke zeggenschap het criterium is voor de organisatorische binding laat zich overigens aldus verklaren, dat eerst op dat moment de macht bestaat om bij een overtreding van de milieuvoorschriften corrigerend op te treden.

74 In het verslag van hun jurisprudentieonderzoek komen Woldendorp en Heinen, a.w., blz. 375-388 - zonder onderscheiding naar de respectieve bindingen, tot een opsomming van de volgende relevante omstandigheden: een gezamenlijke exploitatie, energievoorziening, toegang, administratie, technische dienst of schoonmaakdienst, de aanwezigheid van een directe onderlinge verbinding, het gebruik van dezelfde grondstoffen, voorzieningen, installaties en machines en uitwisseling van personeel.

75 Vgl. ABRvS 24 december 2002, AB 2003/88 (r.o. 2.2), m.nt. Van 't Lam.

76 Aldus Van 't Lam in de noot onder ABRvS 24 december 2002, nr. 200105498/1, AB 2003/88.

77 Vgl. Van Geest in de noot onder ABRvS 10 augustus 1999, nr. E03.96.1007, GST 2000-7115/11.

78 Aldus Lam, a.w., blz. 224.

79 Aldus Van Geest, t.a.p., GST 2000-7115/11.

80 Vgl. Lam, a.w., blz. 224, n.a.v. ABRvS29 augustus 1996, Praktijkboek Milieu, D44-261.

81 Aldus Van 't Lam in de noot onder ABRvS 24 december 2002, AB 2003/88. Vgl. Van Geest, t.a.p., GST 2000-7115/11.

82 Van Geest, t.a.p., GST 2000-7115/11.

83 Van 't Lam, in de noot onder AB 2003/88.

84 Aldus Van Geest, t.a.p., GST 2000-7115/11.

85 Een dergelijk probleem speelt mutatis mutandis overigens ook bij de vraag wie vergunninghouder is voor de Wm. Zie hiervoor o.m. Vz. ABRvS 30 juli 1996, BR 1997, blz. 49 en ABRvS 31 juli 1998, AB 1999/45. Zie voorts Uylenburg, a.w., blz. 56-59.

86 Deze bepaling hield voorzover van belang in: 'Een vergunning voor een inrichting als aangewezen krachtens artikel 1, derde lid, van de Wet milieubeheer, die is verleend krachtens de Afvalstoffenwet, (...) voor het tijdstip waarop (...) deze wet in werking treedt, wordt gelijkgesteld met een vergunning, verleend krachtens de Wet milieubeheer. (...).'

87 Wet van 10 februari 1994, Stb. 80.

88 Vgl. Nijenhuis in Drupsteen/Koeman e.a., a.w., aant. 4 bij art. 8.20.

89 Ik zal daarbij overigens voorbij gaan aan de omstandigheid dat de geldigheidsduur van de aan A verleende vergunning op 18 maart 1995 was afgelopen, en dat GS van R - middels een gedoogverklaring - heeft toegestaan dat de onderwerpelijke stortplaats tot 22 februari 1996 zonder Wm-vergunning werd geëxploiteerd door A en vervolgens (per 4 juli 1995) door belanghebbende.

90 Bij de Hoge Raad bekend onder de nummers 40.241 en 40.251.

91 Beroepschrift in cassatie, blz. 4.

92 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. B (Advies), blz. 19, l.k.

93 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. B (Nader rapport), blz. 19, r.k.

94 Ik laat derhalve ook buiten beschouwing dat de vermeende ongelijke behandeling inmiddels is weggenomen door gewijzigde wetgeving. Een omstandigheid welke de Hoge Raad wel aanleiding geeft om een vermeende schending van het gelijkheidsbeginsel in het midden te laten. Zie bijv. HR 27 september 1989, 24.297, BNB 1990/61 en HR 1 maart 1995, nr. 28.866, BNB 1995/174.

95 Vgl. HR 12 juli 2002, nr. 36.254, BNB 2002/400, zich baserend op EHRM 22 juni 1999, nr. 46757/99 (Della Ciaja/Italië), Hudoc REF00004769.

96 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 3, blz. 10-11.

97 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 5, blz. 1, 3, 21, 23 en 24.

98 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992 - 1993, 22.849, nr. 6, blz. 31-33.

99 Gerechtshof 's-Gravenhage 8 november 2000, nr. 98/1541, V-N 2001/19.39

100 Richtlijn van de Raad 75/442 van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (Pb. EG van 25 juli 1975, nr. L 194, blz. 47), zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/156 van de Raad van 18 maart 1991 (Pb. EG van 26 maart 1991, nr. L 78, blz. 32).

101 Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (Pb. EG van 30 mei 1991, nr. L 135, blz. 40).

102 Beroepschrift in cassatie, blz. 6.

103 Verweerschrift in cassatie, blz. 3.

104 Tieman, Naar een nuttige toepassing van het begrip afvalstof; Over de betekenis en toepassing van kernbegrippen van internationaal, Europees en Nederlands afvalstoffenrecht, Kluwer, Deventer - 2003.

105 Tieman, a.w., blz. 140-143.

106 Dieckmann, Das Abfallrecht der europaïschen Gemeinschaft, Baden-Baden, 1994, p. 164 en Krämer, E.C. Environmntal Law, London 2000.

107 Mijn noot: Richtlijn 91/156 van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van Richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen (Pb. EG van 26 maart 1991, nr. L 78, blz. 32).

108 Mijn noot: De letterlijke tekst van deze overweging houdt in: 'Overwegende, bovendien, dat een dispariteit tussen de wetgevingen van de Lid-Staten op het gebied van de verwijdering en de nuttige toepassing van afvalstoffen nadelig kan zijn voor de kwaliteit van het milieu en de goede werking van de interne markt'.

109 Zie ook Ginige, Mining waste: the Aznalcóllar taillings pond failure, EELR 2002, p. 79; Hannequart, Het Europees recht inzake afvalstoffen, Brussel 1994, p. 135 en Krämer, a.w., p. 245-246.

110 Mijn noot: Richtlijn van de Raad 75/442 van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (Pb. EG van 25 juli 1975, nr. L 194, blz. 47).

111 Mijn noot: De letterlijke tekst van deze overweging luidt: 'Overwegende dat een doeltreffende en samenhangende regeling inzake verwijdering van afvalstoffen, die de intracommunautaire handel niet belemmert en de concurrentievoorwaarden niet nadelig beinvloedt, zou moeten worden toegepast op roerende goederen waarvan de houder zich ontdoet of krachtens de geldende nationale bepalingen moet ontdoen, met uitzondering van radioactieve afvalstoffen, afval afkomstig uit mijn - en landbouw, kadavers, afvalwater, gasvormige effluenten en afvalstoffen die aan een specifieke communautaire regeling zijn onderworpen'.

112 Zie ook Szelinski en Schneider, Grenzüberschreitende Abfallverbringung, Hamburg 1995, p. 22.

113 In de ongewijzigde afvalstoffenrichtlijn was deze zinsnede niet opgenomen.

114 Mijn noot: wellicht ten overvloede zij erop gewezen dat dit argument van Tieman slechts hout snijdt indien ook zijn opvatting wordt onderschreven dat onder 'andere voorschriften' slechts communautaire voorschriften kunnen worden begrepen.

115 Krämer, a.w., p. 246. In deze zin ook Ginige, a.w., p. 79.

116 Vgl. Tieman, a.w., blz. 144-145.