Parket bij de Hoge Raad, 20-05-2014, ECLI:NL:PHR:2014:481, 13/04220
Parket bij de Hoge Raad, 20-05-2014, ECLI:NL:PHR:2014:481, 13/04220
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 20 mei 2014
- Datum publicatie
- 6 juni 2014
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2014:481
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2014:2684, Gevolgd
- Zaaknummer
- 13/04220
Inhoudsindicatie
Beschikking zorgtoeslag; bepaling toetsingsinkomen; basisregistratie inkomen; welke hoger-beroepsrechter is bevoegd voor het toetsingskomen ex de Awir als ten tijde van de afwijzing van belanghebbendes bezwaar tegen de beschikking zorgtoeslag ook een belastingaanslag aan haar is opgelegd waarin hetzelfde toetsingsinkomen is vastgelegd en waartegen zij in bezwaar en beroep had kunnen komen maar niet in bezwaar is gegaan?
Feiten: De belanghebbende heeft in haar aangifte IB/PVV 2009 als verzamelinkomen aangegeven haar WAO/WIA-uitkering, die mede de werkgeversbijdrage premie Zorgverzekeringswet omvat. Zij heeft een beschikking Zorgtoeslag 2009 gekregen, gebaseerd op dat verzamelinkomen als toetsingsinkomen. De belanghebbende bestrijdt deze beschikking omdat zij meent dat het toetsingsinkomen voor de Zorgtoeslag niet de werkgeversbijdrage premie Zorgverzekeringswet omvat. De inspecteur heeft haar bezwaar afgewezen.
De Rechtbank heeft het beroep daartegen inhoudelijk ongegrond verklaard. Op belanghebbendes hogere beroep daartegen heeft het Hof zich onbevoegd verklaard en de zaak ex art. 6:15(2) Awb doorgezonden aan de Afdeling rechtspraak van de RvS omdat belanghebbendes beschikking Zorgtoeslag 2009 zijns inziens niet onder art. 26 AWR valt, noch door art. 21j juncto 21(e)(20) AWR gelijkgesteld wordt met een voor bezwaar vatbare beschikking.
Cassatiemiddel Staatssecretaris: Geschillen over het toetsingsinkomen voor de basisregistratie inkomen dienen de fiscale rechtsgang volgen. Volgens de Staatssecretaris is de belastingkamer van het Hof wel degelijk bevoegd en had hij de zaak inhoudelijk moeten behandelen. Hoewel hij geen direct financieel belang heeft bij zijn cassatieberoep (belanghebbendes bezwaar en beroep zijn verworpen), meent hij procesbelang te hebben.
A-G Wattel meent dat de Staatssecretaris voldoende procesbelang heeft omdat (i) hij belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over de maatstaf voor de bepaling van het toetsingsinkomen voor de Zorgtoeslag in twee feitelijke instanties gevold door controle door de cassatierechter en (ii) de preliminaire vraag welke rechter bevoegd van openbare orde is, waarbij Staatssecretaris, die ter zake van het inkomensgegeven repeat player is, speciaal belang heeft omdat hij voor de bevoegdheidsvraag in casu anders afhankelijk zou zijn van ofwel cassatieberoep door de belanghebbende (dat echter niet is ingesteld), ofwel terugsturing van de zaak door de Afdeling (waarna de Hoge Raad ingevolge art. 77 RO alsnog moet beslissen), ofwel een nieuwe zaak waarin het beroep van een andere belanghebbende door een rechtbank gegrond verklaard wordt.
Wat de rechterlijke bevoegdheid betreft, beschrijft de A-G eerst het systeem van vaststelling van en rechtsbescherming tegen het inkomensgegeven voor de basisregistratie inkomen. Art. 2(1)(p) Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) verwijst voor het toetsingsinkomen voor de zorgtoeslag naar art. 21(e) AWR, dat bepaalt dat als een aanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld, als ‘inkomensgegeven’ geldt het na afloop van het jaar over dat jaar ‘laatst bepaalde verzamelinkomen’. Dat ‘inkomensgegeven’ wordt ex art. 21c(1) AWR vastgesteld volgens de regels voor de heffing van de inkomstenbelasting. Art. 21j(2) AWR bepaalt vervolgens dat bezwaar tegen een besluit van de ‘afnemer’ van het inkomensgegeven (in dit geval de Belastingdienst/Toeslagen), voor zover het zich richt tegen dat inkomensgegeven, mede aangemerkt wordt als bezwaar tegen of verzoek om ambtshalve vermindering van het door de belastingdienst vastgesteld inkomensgegeven. Wordt zo’n verzoek (deels) afgewezen, dan is die afwijzing volgens art. 21k AWR een voor bezwaar vatbare beschikking.
Toegepast op belanghebbendes geval, komt de A-G tot het volgende: nu aan de belanghebbende een aanslag IB/PVV 2009 is opgelegd, wordt haar bezwaar, voor zover gericht tegen het inkomensgegeven, door art. 21j(2) AWR mede aangemerkt als verzoek om ambtshalve vermindering ervan. De Inspecteur heeft dat verzoek kennelijk afgewezen. Zo’n afwijzing wordt door art. 21k(2) AWR (een belastingwet; zie art. 2(1)(a) AWR) aangemerkt als voor bezwaar vatbare beschikking. Tegen een ingevolge de belastingwet genomen beschikking die voor bezwaar vatbaar is verklaard, staat – na bezwaar – beroep op de bestuursrechter open (art. 26(1)(b) AWR). De belanghebbende heeft geen bezwaar maar beroep ingesteld tegen de afwijzing van haar verzoek. Dat kan haar moeilijk verweten worden, gezien de vorm van die afwijzing (uitspraak op bezwaar) en de rechtsmiddelverwijzing dat zij beroep kon instellen bij de rechtbank Leeuwarden, sector bestuursrecht, afdeling belastingzaken. Ook de Staatssecretaris gaat ervan uit dat de Inspecteur stilzwijgend heeft ingestemd met prorogatie (art. 7:1a Awb), zodat een (nieuwe) bezwaarronde overgeslagen kon worden.
Van de uitspraak van de Rechtbank ter zake van een ingevolge de belastingwet genomen beschikking kunnen de belanghebbende die bevoegd was tot beroep en de inspecteur hoger beroep instellen “bij het gerechtshof” (art. 27h AWR; tekst 2012). Bovendien blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de regeling ondubbelzinnig dat de wetgever wilde dat ‘de fiscale rechtsgang’ gevolgd zou worden.
De A-G meent daarom dat ’s Hofs onbevoegdverklaring vernietigd moet worden. Hij meent voorts dat de Hoge Raad de zaak zelf kan afdoen, nu geen geschil bestaat over feiten en de vraag of de werkgeversbijdrage onderdeel van het verzamelinkomen is, een rechtsvraag is die een verwijzingshof niet zinvol anders kan beantwoorden dan de Hoge Raad.
Conclusie: cassatieberoep gegrond. Zaak zelf afdoen door ongegrondverklaring van belanghebbendes hoger beroep.
Conclusie
mr. P.J. Wattel
Advocaat-Generaal
Conclusie van 20 mei 2014 inzake:
|
Nr. Hoge Raad: 13/04220 |
Staatssecretaris van Financiën |
|
Nr. Rechtbank: AWB 11/939 Nr. Gerechtshof: 12/00009 |
|
|
Derde Kamer B |
tegen |
|
Beschikking zorgtoeslag 2009 |
[X] |
1 Overzicht
De belanghebbende heeft in haar aangifte IB/PVV 2009 een verzamelinkomen ad € 20.224 vermeld, bestaande uit een WAO/WIA-uitkering. Dit bedrag omvat de werkgeversbijdrage premie Zorgverzekeringswet. Haar beschikking Zorgtoeslag 2009 is gebaseerd op dit bedrag van € 20.224 als toetsingsinkomen. De belanghebbende bestrijdt deze beschikking Zorgtoeslag omdat zij meent dat het toetsingsinkomen voor de Zorgtoeslag niet de werkgeversbijdrage premie Zorgverzekeringswet omvat.
Belanghebbendes bezwaar is ongegrond verklaard. Ook haar beroep daartegen is ongegrond verklaard door de rechtbank Leeuwarden. Tegen die uitspraak heeft zij hoger beroep ingesteld bij gerechtshof Arnhem-Leeuwarden dat echter in de beschikking Zorgtoeslag 2009 geen voor bezwaar vatbare beschikking ex art. 26 AWR zag, noch een daarmee gelijkgestelde beschikking ex art. 21j juncto 21(e)(20) AWR. Het Hof heeft zich daarom onbevoegd verklaard. Gelet op art. 6:15(2) Awb oordeelde hij dat de zaak doorgezonden moest worden aan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
De Staatssecretaris van Financiën verzoekt om cassatie van dat oordeel omdat zijns inziens geschillen over het toetsingsinkomen voor de basisregistratie inkomen de fiscale rechtsgang volgen. De belastingkamer van het Hof had de zaak zijns inziens inhoudelijk moeten behandelen. Hoewel hij geen direct financieel belang heeft bij zijn cassatieberoep (belanghebbendes bezwaar en beroep zijn immers verworpen), meent hij voldoende procesbelang te hebben.
Met de Staatsecretaris meen ik dat hij voldoende procesbelang heeft. In de eerste plaats heeft hij belang bij een inhoudelijk oordeel over de maatstaf voor de bepaling van het toetsingsinkomen voor de Zorgtoeslag in twee feitelijke instanties gevogld door controle door de cassatierechter, i.e. bij rechtspraak in drie instanties in plaats van twee. In de tweede plaats is de preliminaire vraag welke rechter bevoegd is van openbare orde, zodat een ieder met een geschil dat ofwel bij de ene, ofwel bij de andere rechter thuishoort, er belang bij heeft; in casu met name de Staatssecretaris, die ter zake van het inkomensgegeven repeat player is en voor de bevoegdheidsvraag in casu anders afhankelijk zou zijn van ofwel cassatieberoep door de belanghebbende (dat echter niet is ingesteld), ofwel terugsturing van de zaak door de Afdeling (waarna de Hoge Raad ex art. 77 Wet RO alsnog moet beslissen), ofwel een nieuwe zaak waarin het beroep van een andere belanghebbende door een rechtbank gegrond verklaard wordt.
Art. 2(1)(p) Awir bepaalt het toetsingsinkomen voor de zorgtoeslag en verwijst daartoe naar art. 21(e) AWR. Indien een (navorderings)aanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld, verstaat die laatste bepaling onder ‘het inkomensgegeven’ het na afloop van het desbetreffende jaar over dat jaar ‘laatst bepaalde verzamelinkomen’. Dat ‘inkomensgegeven’ wordt ex art. 21c(1) AWR vastgesteld volgens de regels voor de heffing van de inkomstenbelasting.
Een bezwaar tegen een besluit van de ‘afnemer’ van het inkomensgegeven (in dit geval de Belastingdienst/Toeslagen) wordt, voor zover het zich richt tegen dat inkomensgegeven, mede aangemerkt als bezwaar tegen of verzoek om ambtshalve vermindering van het door de belastingdienst vastgesteld inkomensgegeven (art. 21j(2) AWR). Wordt zo’n verzoek om ambtshalve vermindering (deels) afgewezen, dan wordt die afwijzing aangemerkt als een voor bezwaar vatbare beschikking (art. 21k AWR).
De belanghebbende bestrijdt het inkomensgegeven waarop haar beschikking Zorgtoeslag 2009 is gebaseerd. Niet in geschil is dat aan haar een definitieve aanslag IB/PVV over 2009 is opgelegd waartegen zij geen bezwaar heeft ingesteld. Volgens art. 21j(2) AWR wordt haar bezwaar dan, voor zover gericht tegen de vaststelling van het inkomensgegeven, mede aangemerkt als verzoek om ambtshalve vermindering ervan. De Inspecteur heeft dat verzoek kennelijk afgewezen. Zo’n afwijzing wordt door art. 21k(2) AWR (een belastingwet; zie art. 2(1)(a) AWR) aangemerkt als een voor bezwaar vatbare beschikking. Tegen een ingevolge de belastingwet genomen beschikking die voor bezwaar vatbaar is, staat – na bezwaar – beroep op de bestuursrechter open (art. 26(1)(b) AWR). De belanghebbende heeft geen bezwaar maar beroep ingesteld tegen de afwijzing van haar verzoek. Dat kan haar moeilijk verweten worden, gezien de vorm van die afwijzing (uitspraak op bezwaar) en de haar verstrekte rechtsmiddelverwijzing dat zij beroep kon instellen bij de rechtbank Leeuwarden, sector bestuursrecht, afdeling belastingzaken. Ook de Staatssecretaris gaat ervan uit dat de Inspecteur ingestemd heeft met prorogatie (art. 7:1a Awb), zodat een (nieuwe) bezwaarronde overgeslagen kon worden.
Van de uitspraak van de Rechtbank ter zake van een ingevolge de belastingwet genomen, voor bezwaar vatbare beschikking kunnen de belanghebbende die bevoegd was tot beroep en de inspecteur hoger beroep instellen “bij het gerechtshof” (art. 27h AWR; tekst 2012). Bovendien blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de regeling van de rechtsbescherming tegen de vaststelling en het gebruik van ‘het inkomensgegeven’ ondubbelzinnig dat de wetgever wenste dat ‘de fiscale rechtsgang’ gevolgd zou worden.
Ik meen daarom dat ’s Hofs onbevoegdverklaring vernietigd moet worden. Volgens mij kunt u de zaak zelf afdoen nu uitsluitend een rechtsvraag aan de orde is.
2 De feiten en het geding in feitelijke instanties
[X] (de belanghebbende) heeft voor de inkomstenbelasting/premieheffing volksverzekeringen (IB/PVV) 2009 een verzamelinkomen aangegeven ad € 20.224, bestaande uit een WAO/WIA-uitkering van het UWV. Conform die aangifte is haar op 23 maart 2011 een definitieve aanslag IB/PVV 2009 opgelegd naar dat inkomen.
Jegens de belanghebbende is op 25 augustus 2010 een beschikking Zorgtoeslag 2009 genomen naar een toetsingsinkomen ad € 20.224. Zij heeft daartegen bij brief van 22 september 20101 bezwaar gemaakt omdat zij meent dat het toetsingsinkomen voor de Zorgtoeslag niet omvat de werkgeversbijdrage aan de premie Zorgverzekering. De Inspecteur bleek de tegenovergestelde mening toegedaan en heeft haar bezwaar bij uitspraak van 28 maart 2011 ongegrond verklaard nadat hij op 23 maart haar aanslag IB/PVV 2009 conform aangifte had opgelegd. De uitspraak op bezwaar vermeldt dat beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank Leeuwarden, sector bestuursrecht, afdeling belastingzaken. De belanghebbende heeft beroep ingesteld bij de Rechtbank Leeuwarden.
De rechtbank Leeuwarden 2
De Rechtbank heeft overwogen dat art. 1(2) Wet op de zorgtoeslag de hoogte van de toeslag draagkrachtafhankelijk maakt en dat art. 7(1) Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) bepaalt dat de draagkracht bepaald wordt aan de hand van het toetsingsinkomen ex art. 8 Awir. Is of wordt over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting vastgesteld, dan is het toetsingsinkomen het verzamelinkomen zoals dat in die aanslag is opgenomen of zoals dat bij beschikking is vastgesteld (art. 8(1) Awir juncto art. 2(1)(p) Awir juncto art. 21e AWR).
Over belanghebbendes verzamelinkomen heeft de Rechtbank overwogen:
“3.2 Ingevolge artikel 10 van de Wet op de loonbelasting 1964 wordt onder loon verstaan al hetgeen uit een dienstbetrekking of een vroegere dienstbetrekking wordt genoten. Nu de toeslag [PJW: ik vermoed dat de Rechtbank hier de werkgeversbijdrage premie zorgverzekeringswet bedoelt] periodiek van de werkgever wordt ontvangen voor in het verleden verrichte werkzaamheden, draagt die toeslag het karakter van loon uit vroegere dienstbetrekking, en behoort derhalve tot het verzamelinkomen als bedoeld in artikel 2.3 van de Wet inkomstenbelasting 2001. De toeslag maakt daarom ook samenstellend onderdeel uit van het toetsingsinkomen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Awir. De daartegen door eiseres opgeworpen stelling vindt geen steun in het recht.”
De Inspecteur is volgens de Rechtbank bij de vaststelling van de zorgtoeslag dus terecht uitgegaan van het verzamelinkomen in de aanslag IB/PVV 2009 ad € 20.224. Zij heeft belanghebbendes beroep ongegrond verklaard.
Het gerechtshof Arnhem - Leeuwarden 3
Op belanghebbendes hogere beroep daartegen heeft het Hof overwogen dat art. 27h AWR slechts hoger beroep op het gerechtshof open stelt tegen een uitspraak van de rechtbank over een onder art. 26 AWR vallend besluit, i.e. een belastingaanslag of een ingevolge de belastingwet genomen, voor bezwaar vatbare beschikking.
Het Hof achtte de beschikking Zorgtoeslag 2009 geen voor bezwaar vatbare beschikking in de zin van art. 26(1)(b) AWR, noch ex art. 21j juncto 21(e)(20) AWR gelijkgesteld aan een voor bezwaar vatbare beschikking:
“4.2 In artikel 21j van de AWR, gelezen in samenhang met artikel 21, onderdeel e, ten 2e, van de AWR, is met een voor bezwaar vatbare beschikking in de zo-even bedoelde zin gelijkgesteld, indien over een kalenderjaar geen aanslag of navorderingsaanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld, het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde loon.
Ingevolge artikel 27h van de AWR (tekst 2012) kan een belanghebbende die bevoegd was beroep bij de rechtbank in te stellen tegen een onder de reikwijdte van artikel 26 van de AWR vallend besluit, hoger beroep instellen bij het gerechtshof tegen een uitspraak van de rechtbank als bedoeld in afdeling 8.2.5 van de Awb.
De onder 2.1 genoemde beschikking Zorgtoeslag 2009 is geen belastingaanslag of voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in artikel 26 van de AWR. Daarin brengt de onder 4.2 genoemde gelijkstelling op grond van artikel 21j van de AWR, gelezen in samenhang met artikel 21, onderdeel e, ten 2e, van de AWR, geen wijziging omdat deze gelijkstelling in dit geval niet van toepassing is. Voor het jaar 2009 is namelijk ten name van belanghebbende een aanslag inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen vastgesteld. Tegen het voor 2009 bepaalde verzamelinkomen als bedoeld in artikel 21, onderdeel e, ten 1e, van de AWR had belanghebbende kunnen opkomen door bezwaar te maken tegen de haar voor het jaar 2009 opgelegde aanslag inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen.”
Nu belanghebbendes beroep volgens het Hof niet een onder art. 26 AWR vallend besluit betrof, kon zij tegen de uitspraak van de Rechtbank geen hoger beroep op het Hof instellen en had zij – ondanks de andersluidende rechtsmiddelverwijzing in de uitspraak van de Rechtbank – hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) moeten instellen (art. 47 WRvS). Het Hof heeft zich daarom onbevoegd verklaard en zijn griffier opgedragen de zaak op grond van art. 6:15(2) Algemene wet bestuursrecht (Awb) door te zenden aan de ABRvS.
3 Het geding in cassatie
De Staatssecretaris van Financiën heeft tijdig en regelmatig beroep in cassatie ingesteld. De belanghebbende heeft geen verweerschrift ingediend.
De Staatssecretaris acht de artt. 21c, 21j en 26 AWR geschonden door ’s Hofs oordeel dat belanghebbendes beroep een niet onder art. 26 AWR vallend besluit zou betreffen en daarom tegen de uitspraak van de Rechtbank geen hoger beroep bij het Hof open zou staan, en doordat het Hof zich onbevoegd heeft verklaard en de zaak heeft doorgestuurd naar de ABRvS.
Gegeven de afwijzing van belanghebbendes beroep in eerste feitelijke instantie, heeft de Staatssecretaris geen direct financieel belang bij hoger beroep. Hij betoogt dat hij niettemin voldoende procesbelang heeft, nu hij belang heeft bij de mogelijkheid tot beoordeling in twee feitelijke en een cassatie-instantie en hij het onwenselijk acht afhankelijk te zijn van de vraag of de belanghebbende cassatieberoep instelt dan wel van de vraag of uit een beroep op de ABRvS een negatief competentieconflictberoep blijkt.
De Staatssecretaris wijst erop dat volgens art. 1(1) AWR voor de uitvoering van de basisregistratie inkomen de regels van de AWR gelden en dat volgens art. 21b AWR de inspecteur met die uitvoering is belast. Voor de bepaling van het inkomensgegeven ex art. 21(e)(1̊) AWR gelden voorts de regels voor de heffing van de inkomstenbelasting (art. 21(1) AWR). Art. 21j(2) AWR bepaalt dat bezwaar tegen een besluit van de afnemer van het door de inspecteur vastgestelde inkomensgegeven (de afnemer is het bestuursorgaan dat op grond van een wettelijk voorschrift bevoegd is tot gebruik van een inkomensgegeven (art. 21(f) AWR); in casu is dat de de Belastingdienst/Toeslagen (art. 5(1) Wet op de zorgtoeslag)), voor zover dat bezwaar is gericht tegen het inkomensgegeven, mede wordt aangemerkt als bezwaar tegen of verzoek om ambtshalve vermindering van het inkomensgegeven. Uit de MvT bij de artt. 21c(1) en 21j(2) AWR blijkt dat, voor zover een bezwaar tegen het inkomensgegeven is gericht, de fiscale rechtsbescherming geldt. De belastingrechter is dus bevoegd.
De Staatssecretaris meent voorts dat de belanghebbende in haar (hoger) beroep tegen het inkomensgegeven ook ontvankelijk is. Hij verwijst naar de parlementaire geschiedenis van de art. 21j en 21k AWR waaruit volgt dat bij bezwaar tegen het besluit van de afnemer, voor zover het gericht is tegen het inkomensgegeven/verzamelinkomen, het volgende geldt:
- -
-
wordt bezwaar gemaakt binnen de zeswekentermijn die geldt voor bezwaar tegen de aanslag, dan wordt het bezwaar aangemerkt als bezwaar tegen het inkomensgegeven;
- -
-
wordt bezwaar gemaakt buiten die zeswekentermijn, ofwel ervóór, ofwel erna, dan wordt het bezwaar aangemerkt als verzoek om ambtshalve vermindering van het inkomensgegeven.
In het eerste geval doet de inspecteur uitspraak op het bezwaar gericht tegen het inkomensgegeven, waarna beroep op de rechtbank openstaat. In het tweede geval beslist de inspecteur, als hij het verzoek (deels) afwijst, bij voor bezwaar vatbare beschikking, waartegen (dus) bezwaar en beroep bij de belastingrechter openstaat.
In zijn inhoudelijke toelichting op het middel betoogt de Staatssecretaris dat het op het berekeningsjaar 2009 betrekking hebbende inkomensgegeven ex art. 2(1)(j)4 juncto 8 Awir in casu moet worden gesteld op belanghebbendes “laatst bepaalde verzamelinkomen” (art. 2(1)(p) Awir5 in combinatie met art. 21(e)(1̊) Awir) en dat daaronder ook valt de werkgeversbijdrage premie Ziektekostenverzekering.
Navraag bij de Raad van State heeft mij geleerd dat deze zaak niet bij zijn Afdeling Rechtspraak is ingekomen. Aan te nemen valt dat het Hof, ondanks zijn dictum, de zaak niet naar de Raad van State heeft doorgestuurd, maar hem in verband met dit cassatieberoep tegen zijn dictum naar u heeft doorgestuurd.