Parket bij de Hoge Raad, 30-05-2016, ECLI:NL:PHR:2016:500, 15/03647
Parket bij de Hoge Raad, 30-05-2016, ECLI:NL:PHR:2016:500, 15/03647
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 30 mei 2016
- Datum publicatie
- 17 juni 2016
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2016:500
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2016:2495, Contrair
- Zaaknummer
- 15/03647
Inhoudsindicatie
Belanghebbende was in 2013 eigenaar van een pand, een loods, te [Z]. De loods is onder te verdelen in maximaal tien separate units. Elke unit in de loods is voorzien van een (indirecte) aansluiting op de gemeentelijke riolering.
De Heffingsambtenaar van de gemeente Steenwijkerland heeft aan belanghebbende zeven aanslagen rioolheffing voor eigenaren opgelegd. De Heffingsambtenaar is in de aanslagoplegging uitgegaan van zeven percelen.
Krachtens de gemeentelijke Verordening op de heffing en invordering van rioolheffing 2013 wordt het eigenarendeel geheven naar een vast bedrag per perceel van € 37,36, verhoogd met een vast bedrag van € 105,68, tezamen € 143,04, indien het perceel direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering. Aldus belopen de aan belanghebbende opgelegde zeven aanslagen in totaal € 1.001,28.
In de Verordening is voor de perceelsafbakening aangesloten bij de objectafbakening zoals die geldt voor de Wet WOZ. Vanwege deze perceelsafbakening in combinatie met de tariefstructuur van de Verordening, krijgen eigenaren van daarvoor in aanmerking komende recreatieterreinen een aanslag in de rioolheffing waarbij wordt uitgegaan van één perceel.
Belanghebbende heeft zich bij het Hof op het standpunt gesteld dat er geen reden is om een bedrijfsverzamelgebouw dat een aantal zelfstandig bruikbare units omvat, anders te behandelen dan een recreatieterrein met verschillende stacaravans en chalets. Belanghebbende stelt dat de gemeente in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt en verlangt voor zijn loods dezelfde behandeling als een recreatieterrein, door het aanmerken van de loods als één perceel. Belanghebbende acht het ten onrechte dat hij als eigenaar van de loods zeven keer zoveel moet betalen als de eigenaar van een recreatieterrein.
Het Hof heeft dienaangaande geoordeeld dat de onderhavige loods en recreatieterreinen niet op relevante punten van elkaar verschillen, zodat door de in de Verordening opgenomen perceelsafbakening gelijke gevallen (recreatieterreinen en andere samenstellen met verschillende gebruikers) ongelijk worden behandeld, zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat. Het Hof heeft daarom de aan belanghebbende opgelegde aanslagen vernietigd.
Het eerste cassatiemiddel van het College strekt ten betoge dat rechtens onjuist dan wel onvoldoende gemotiveerd is ’s Hofs oordeel dat de loods en recreatieterreinen kunnen worden aangemerkt als gelijke gevallen.
Nu het hier gaat om een riool(bestemmings)heffing waarmee bepaalde gemeentelijke watertaken kunnen worden bekostigd, vermag de A-G tegen die achtergrond geen ongelijkheid te zien tussen een loods en een recreatieterrein welke immers beide die watertaken oproepen. Dat lijken de A-G in dit kader gelijke gevallen. Aldus faalt het eerste middel.
Het tweede middel behelst dat indien de loods en recreatieterreinen al kunnen worden aangemerkt als gelijke gevallen, het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen rechtvaardiging bestaat voor de ongelijke behandeling daarvan.
Het College betoogt dat de perceelsafbakening in de Verordening, die aansluit bij de WOZ-objectadministratie, kan worden gerechtvaardigd om redenen van efficiency. Het is volgens de A-G echter niet zo dat de enkele efficiency van een regeling voldoende kan zijn om het bezwaar van ongelijke behandeling van gelijke gevallen te rechtvaardigen. Naar zijn mening moet een rechtvaardigingsgrond, gegeven de geconstateerde ongelijke behandeling, zijn aan te merken als een sterk argument dat aansluit bij de specifieke wettelijke regelingen waarom het in een bepaald geval gaat.
Volgens de A-G is de ratio van het aanmerken van een recreatieterrein als één perceel niet passend voor de onderhavige rioolheffing. Het is zijns inziens wel begrijpelijk dat de wisselende en soms minder overzichtelijke bezetting van een recreatieterrein, het lastig maakt bij te houden wie welk perceel inneemt. Dan is de meest praktische oplossing het gehele recreatieterrein als één perceel in aanmerking te nemen in de Wet WOZ en daarmee voor de heffing van onroerendezaak-belasting, een heffing naar de waarde. De waarde van het gehele terrein is immers in principe gelijk aan de waarden van de samenstellende delen. Echter, die ratio treft, naar de A-G meent, geen doel bij de onderhavige rioolheffing, naar vaste bedragen per perceel. Ook overigens ziet de A-G geen adequate rechtvaardigingsgrond, zodat het tweede middel faalt.
Het derde middel strekt ten betoge dat het Hof, zo het al terecht heeft geoordeeld dat sprake is van discriminatie, ten onrechte alle aan belanghebbende opgelegde aanslagen geheel heeft vernietigd. Het Hof had, aldus het middel, de aanslagen proportioneel moeten verminderen.
Volgens de A-G moet opheffing van de geconstateerde discriminatie hier betekenen dat de loods van belanghebbende, evenals een recreatieterrein, als één perceel wordt aangemerkt. Daarvan uitgaande is de aan de aanslagoplegging ten grondslag liggende objectafbakening in zeven percelen, gevormd door de boxen, in ernstige mate onjuist. Dat moet volgens de A-G betekenen dat de op die objectafbakening gebaseerde aanslagen geheel moeten worden vernietigd.
De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van het College ongegrond dient te worden verklaard.
Conclusie
mr. R.L.H. IJzerman
Advocaat-Generaal
Conclusie van 30 mei 2016 inzake:
|
Nr. Hoge Raad: 15/03647 |
B & W gemeente Steenwijkerland |
|
Nr. Gerechtshof: 14/00543 Nr. Rechtbank: Awb 13/2409 |
|
|
Derde Kamer B |
tegen |
|
Rioolheffing 2013 |
[X] |
1 Inleiding
Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 15/03647 naar aanleiding van het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenwijkerland (hierna: het College) tegen de uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 23 juni 2015 (hierna: het Hof).1
[X], belanghebbende, was in 2013 eigenaar van een pand (hierna: de loods) te [Z]. De loods is door middel van verplaatsbare scheidingswanden onder te verdelen in maximaal tien separate units. Elke unit in de loods is voorzien van een (indirecte) aansluiting op de gemeentelijke riolering.
De heffingsambtenaar van de gemeente Steenwijkerland (hierna: de Heffingsambtenaar) heeft aan belanghebbende voor het jaar 2013, vervat in één geschrift, zeven aanslagen rioolheffing voor eigenaren opgelegd. De Heffingsambtenaar is in de aanslagoplegging namelijk uitgegaan van zeven percelen.
Krachtens artikel 5 (Maatstaf van heffing) juncto artikel 6 (Belastingtarieven) van de gemeentelijke Verordening op de heffing en invordering van rioolheffing 2013 (hierna: de Verordening) wordt het eigenarendeel geheven naar een vast bedrag per perceel van € 37,36, verhoogd met een vast bedrag van € 105,68, tezamen € 143,04, indien het perceel direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering. Aldus belopen de aan belanghebbende opgelegde zeven aanslagen in totaal € 1.001,28.
Het begrip ‘perceel’ wordt in de Verordening in beginsel gedefinieerd als ‘een roerende of onroerende zaak’. In de Verordening is voor de perceelsafbakening aangesloten bij de objectafbakening zoals die geldt voor de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ). Vanwege deze perceelsafbakening in combinatie met de tariefstructuur van de Verordening, krijgen eigenaren van daarvoor in aanmerking komende recreatieterreinen een aanslag in de rioolheffing waarbij wordt uitgegaan van één perceel. Echter, belanghebbende heeft, als gezegd, aanslagen rioolheffing opgelegd gekregen waarbij is uitgegaan van zeven percelen.
Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de aan hem opgelegde aanslagen. Dit is door de Heffingsambtenaar ongegrond verklaard. Belanghebbende is tegen die uitspraken in beroep gekomen bij de rechtbank Overijssel (hierna: de Rechtbank).2 De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij het Hof.
Voor zover nu in cassatie van belang ging het bij het Hof om de vraag of belanghebbende, als eigenaar van de loods, in de aanslagoplegging, met aanslagen per perceel, is gediscrimineerd ten opzichte van eigenaren van een recreatieterrein, dat krachtens de Verordening als één perceel wordt aangemerkt.
Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen reden is om een bedrijfsverzamelgebouw dat een aantal zelfstandig bruikbare units omvat, anders te behandelen dan een recreatieterrein met verschillende stacaravans en chalets. Belanghebbende stelt dat de gemeente in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt en verlangt voor zijn loods dezelfde behandeling als een recreatieterrein, door het aanmerken van de loods als één perceel. Belanghebbende acht het ten onrechte dat hij als eigenaar van de loods zeven keer zoveel moet betalen als de eigenaar van een recreatieterrein.
Het Hof heeft dienaangaande geoordeeld dat ‘de onderhavige loods en recreatieterreinen niet op relevante punten van elkaar [verschillen]’. Dit betekent dat door de in de Verordening opgenomen perceelsafbakening ‘gelijke gevallen (recreatieterreinen en andere samenstellen met verschillende gebruikers) ongelijk worden behandeld’. Het Hof heeft vervolgens bezien ‘of voor deze ongelijke behandeling een toereikende rechtvaardiging bestaat’. Volgens het Hof is dat niet het geval: ‘De heffingsambtenaar heeft voor het verschil in behandeling geen relevante rechtvaardiging kunnen geven en het Hof heeft die ook anderszins niet gevonden.’ Het Hof heeft daarom belanghebbendes hoger beroep gegrond verklaard en heeft geoordeeld dat de overige stellingen van belanghebbende geen behandeling meer behoeven. Het Hof heeft de aan belanghebbende opgelegde aanslagen vernietigd.
Het College komt tegen de Hofuitspraak thans op in cassatie onder aanvoering van drie middelen.
Het eerste middel strekt ten betoge dat rechtens onjuist dan wel onvoldoende gemotiveerd is ’s Hofs oordeel dat de loods en recreatieterreinen kunnen worden aangemerkt als gelijke gevallen.
Het tweede middel behelst dat indien de loods en recreatieterreinen al kunnen worden aangemerkt als gelijke gevallen, het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen rechtvaardiging bestaat voor de ongelijke behandeling daarvan.
Het derde middel strekt ten betoge dat het Hof, zo het al terecht heeft geoordeeld dat sprake is van discriminatie, ten onrechte alle aan belanghebbende opgelegde aanslagen geheel heeft vernietigd. Hiermee wordt belanghebbende volgens dit middel ‘bevoordeeld ten opzichte van alle andere belastingplichtigen’, en daarmee ‘gaat de rechtsbescherming van belanghebbende verder dan die bescherming beoogt’. Het Hof had, aldus het middel, ‘de aanslagen proportioneel moeten verminderen, zodat belanghebbende die heffing verschuldigd is die redelijk is’.
Deze conclusie is verder als volgt opgebouwd. In onderdeel 2 worden de feiten en het geding in feitelijke instanties beschreven, gevolgd door een beschrijving van het geding in cassatie in onderdeel 3. Onderdeel 4 omvat een overzicht van relevante wetgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur.3 Onderdeel 5 behelst een beschouwing en de beoordeling van de middelen; met conclusie in onderdeel 6.
2 De feiten en het geding in feitelijke instanties
Het Hof heeft de volgende feiten vastgesteld:
Belanghebbende is eigenaar van een pand (hierna: loods) aan de [a-straat 1] te [Z]. De loods is door middel van verplaatsbare scheidingswanden onder te verdelen in maximaal tien units. In 2013 was de loods onderverdeeld in acht units.
Iedere unit in de loods is voorzien van een (indirecte) aansluiting op de gemeentelijke
riolering.
Twee naast elkaar gelegen units die leeg staan, zijn gezamenlijk aangemerkt als één onroerende zaak. De overige units zijn elk aangemerkt als een onroerende zaak. De heffingsambtenaar is voor de rioolheffing uitgegaan van zeven percelen.
Rechtbank Overijssel
De Rechtbank heeft het geschil, voor zover in cassatie relevant, als volgt omschreven:
In geding is de vraag of eiser [belanghebbende; A-G] voor iedere unit in de rioolheffing aangeslagen dient te worden, zoals verweerder [Inspecteur; A-G] stelt en eiser betwist (…).
De Rechtbank heeft ten aanzien van geschil, voor zover thans in cassatie van enig belang, overwogen:
Eiser betwist de stelling van verweerder dat per zelfstandig bruikbaar gedeelte van een eigendom rioolheffing kan worden geheven. Hiertoe heeft hij aangevoerd dat er in formele zin geen sprake is van zelfstandige units, aangezien de gebruikers niet zelfstandig contracten voor het gebruik van nutsvoorzieningen kunnen afsluiten. De tien units in het bedrijfsverzamelgebouw zijn zodanig geconstrueerd dat één huurder alle tien units zou kunnen huren zonder tussenwanden dan wel maximaal tien huurders met elk één unit met tussenwanden. Het bedrijfsverzamelgebouw heeft slecht één aansluit[ing] op het gemeentelijk riool, één aansluiting op het elektriciteitsnet, één aansluiting op het gasnet en één aansluiting op de waterleiding. Als service biedt de eigenaar per unit wel de mogelijkheid van afname van de nutsvoorzieningen, maar het merendeel van de huurders maakt daarvan geen gebruik en in deze units zijn de aansluitingen feitelijk geblokkeerd.
Anders dan eiser meent is de omstandigheid dat een aantal huurders geen gebruik maakt van de nutsvoorzieningen voor de heffing van de rioolheffing niet van belang.
De rioolheffing wordt ingevolge de Verordening per perceel geheven. Onder perceel wordt ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening een onroerende zaak verstaan. Uitgaande van de onderverdeling van het bedrijfsverzamelgebouw bij de aanvang van het belastingjaar 2013 bestaat het bedrijfsverzamelgebouw uit 8 percelen die blijkens hun indeling zijn bestemd om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt.
Deze percelen beschikken, zoals ook blijkt uit de door eiser in de bezwaarprocedure overgelegde tekening, over een aansluiting op de gemeentelijke riolering. Hiermee is reeds voldaan aan de voorwaarde dat het perceel direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering. De rioolheffing betreft een aansluitrecht. Het al dan niet - en in welke mate van - afvoeren van afvalwater is daarom niet van belang.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder op juiste gronden de units afzonderlijk in de heffing heeft betrokken.
De Rechtbank heeft belanghebbendes beroep ongegrond verklaard.
Gerechtshof
Het Hof heeft de in geschil zijnde vragen, voor zover nu in cassatie nog van belang, als volgt omschreven:
ln geschil is de hoogte van de aanslagen rioolheffing. Het geschil spitst zich toe op de vragen:
1. of de heffing in strijd is met het gelijkheidsbeginsel; (…)
Het Hof heeft deze vraag als volgt bevestigend beantwoord:
Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan - kort gezegd - de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand.
De gemeente Steenwijkerland heeft de rioolheffing voor het onderhavige jaar geregeld in de bij raadsbesluit van 13 november 2012 vastgestelde Verordening rioolheffing Steenwijkerland 2013, zoals gewijzigd bij de bij raadsbesluit van 18 december 2012 Verordening tot wijziging van de Verordening op de heffing en invordering van rioolheffing 2013 (1e wijziging) (hierna: de Verordening). De Verordening luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
[Volgt een opsomming van artikel 1, 2, 3, 5 en 6 van de Verordening. Zie daarvoor onderdeel 4.5 e.v. van deze conclusie; A-G]
Gelijkheidsbeginsel
Artikel 1, aanhef en onderdeel b, aanhef en onder 5, van de Verordening bepaalt dat een recreatieterrein voor de toepassing van de rioolheffing wordt aangemerkt als één onroerende zaak. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat er geen reden is om een bedrijfsverzamelgebouw wat een aantal zelfstandig bruikbare units omvat, anders te behandelen dan een recreatieterrein met verschillende stacaravans en chalets. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat de gemeente hiermee in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt en wenst voor zijn loods dezelfde behandeling als een recreatieterrein.
De heffingsambtenaar heeft verklaard dat voor de perceelsafbakening in de Verordening is aangesloten bij de objectafbakening in de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ). De rechtvaardiging om een recreatieterrein inclusief de op dat terrein aanwezige stacaravans en chalets (die niet op eigen grond staan) aan te merken als één onroerende zaak is volgens de heffingsambtenaar dat een recreatieterrein vaak een groot perceel is waarbij de eigenaar/exploitant de riolering zelf aanlegt en onderhoudt. Daarnaast voert de heffingsambtenaar aan dat het efficiënter is om een recreatieterrein voor de toepassing van de rioolheffing als één onroerende zaak aan te merken. Omdat een loods niet hetzelfde is als een recreatieterrein is geen sprake van gelijke gevallen, aldus de heffingsambtenaar.
Hieromtrent overweegt het Hof als volgt. Het gaat hier om een ongelijke behandeling die voortvloeit uit een belastingverordening. Het onderscheid is weliswaar ontleend aan een wet in formele zin (artikel 16, onderdeel e, van de Wet WOZ), maar is daarop niet gebaseerd; aangezien de bepalingen van de Wet WOZ niet van betekenis zijn voor de rioolheffing. Daarin onderscheidt de hier aan de orde zijnde situatie zich van die in Hoge Raad 18 oktober 2013, nr. 13/01116, ECLI:NL:HR:2013:917. Het Hof zal daarom de vraag of deze ongelijke behandeling geoorloofd is beantwoorden door de onderhavige bepaling te toetsen aan artikel 1 van de Grondwet.
De objectafbakening van recreatieterreinen in artikel 16, aanhef en letter e, van de Wet WOZ leidt ertoe dat niet voor alle op recreatieterreinen gelegen onroerende recreatiewoningen en stacaravans met bijbehorende (onder)grond de waarde afzonderlijk bepaald hoeft te worden, maar dat kan worden volstaan met de waardebepaling van het geheel (Kamerstukken II 2003/04, 29.612, nr. 7, p. 2-3). Bij de waardebepaling staat dan niet langer de waarde van de afzonderlijke recreatiewoningen en onroerende stacaravans centraal, maar de waarde van het recreatieterrein als geheel (Kamerstukken II 2003/04, 29.612, nr. 3, p. 10). De totale heffingsgrondslag kan door deze objectafbakening worden beïnvloed, maar aangenomen kan worden dat de WOZ-waarde van het terrein als geheel grosso modo niet veel zal afwijken van de som van de WOZ-waarden die voor de samenstellende delen zonder deze bepaling zouden worden vastgesteld.
De gemeente Steenwijkerland heeft deze bepaling overgenomen in de Verordening waardoor deze objectafbakening ook van toepassing is als perceelsafbakening voor de rioolheffing in de gemeente. Voor de rioolheffing leidt de bepaling ertoe dat voor een recreatieterrein maar eenmaal het eigenarendeel verschuldigd is. Dit is anders dan in de Wet WOZ, waarbij grosso modo sprake is van een verschuiving van de belastingplicht van de eigenaren/gebruikers van onroerende recreatiewoningen en stacaravans, naar de exploitant van het recreatieterrein.
Naar het oordeel van het Hof verschillen de onderhavige loods en recreatieterreinen niet op relevante punten van elkaar. In beide gevallen gaat het om samenstellen van onroerende zaken die naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar horen en waarvan de onderdelen bij verschillende gebruikers in gebruik zijn. De heffingsambtenaar stelt dat een recreatieterrein vaak een groot perceel is waarbij de eigenaar/exploitant de riolering zelf aanlegt en onderhoudt. Dienaangaande heeft belanghebbende onweersproken gesteld dat ook hij als eigenaar/exploitant de riolering heeft aangelegd en deze onderhoudt. Dat een recreatieterrein doorgaans een groter perceel is, acht het Hof in dit kader geen relevant verschil en overigens ook geen reden het ter zake van de onderhavige heffing te bevoordelen. Uit het vorenoverwogene volgt dat de onderhavige bepaling meebrengt dat gelijke gevallen (recreatieterreinen en andere samenstellen met verschillende gebruikers) ongelijk worden behandeld.
Vervolgens moet worden bezien of voor deze ongelijke behandeling een toereikende rechtvaardiging bestaat. Daartoe voert de heffingsambtenaar aan dat het efficiënter is om een recreatieterrein voor de toepassing van de rioolheffing als één onroerende zaak aan te merken, omdat dan voor gemeentelijke heffingen kan worden volstaan met het voeren van één gezamenlijke objectadministratie. Die omstandigheid voldoet echter niet als rechtvaardiging voor het in zo vergaande mate ongelijk behandelen van gelijke gevallen als in casu. Daarbij merkt het Hof op dat de door de heffingsambtenaar genoemde reden van efficiency - wat er ook overigens van zij - niet voldoende is om een bepaalde categorie belastingplichtigen te bevoordelen, te meer nu dezelfde efficiencywinst behaald kan worden bij belanghebbende. De heffingsambtenaar heeft voor het verschil in behandeling geen relevante rechtvaardiging kunnen geven en het Hof heeft die ook anderszins niet gevonden.
Gelet op het vorenoverwogene is het hoger beroep gegrond. De overige stellingen van belanghebbende behoeven geen behandeling meer. Het Hof zal de aanslagen vernietigen. Daarbij merkt het Hof op dat het de heffingsambtenaar vrij staat om binnen zijn wettelijke mogelijkheden een nieuwe aanslag op te leggen met inachtneming van deze uitspraak.
Het Hof heeft belanghebbendes hoger beroep gegrond verklaard en heeft de aan belanghebbende opgelegde aanslagen vernietigd.
3 Het geding in cassatie
Het College heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend. Het College heeft een conclusie van repliek ingediend waar belanghebbende op heeft gedupliceerd.
Het College draagt drie middelen van cassatie voor.
Het eerste middel houdt in:
Schending van het recht en/of verzuim van vormen doordat het Hof in r.o 4.8 ten onrechte oordeelt dan wel onbegrijpelijk motiveert dat er sprake is van in rechte gelijke gevallen in de zin van de verordening rioolheffing dan wel artikel 1 van de Grondwet. Het oordeel is tevens gebaseerd op een onjuiste uitleg van artikel 16, onderdeel e, van de Wet waardering onroerende zaken.
De toelichting op het eerste middel luidt:
Het Hof oordeelt in r.o. 4.8: [zie onderdeel 2.6 van deze conclusie; A-G]
Dit oordeel baseert het Hof echter op een verkeerde uitleg van artikel 16, onderdeel e van de Wet WOZ.
Onjuiste uitleg
Het oordeel van het Hof is gebaseerd op een onjuiste uitleg van artikel 16, onderdeel e van de Wet WOZ en daarmee ook van artikel 1, lid b, onderdeel 5 van de verordening rioolheffing van de gemeente. Het hof schijnt van mening te zijn dat de complexbepaling van artikel 16, onderdeel e ziet op alle recreatieterreinen. Dat is niet zo. Het artikel is alleen een vangnet voor specifiek in de recreatiebranche voorkomende situaties. Van vergelijkbare situaties met de bedrijfsunits in een loods is geen sprake.
Binnen de recreatiesector bestaat op sommige terreinen een specifieke situatie. Recreanten huren een vaste standplaats (in feite alleen de grond) en plaatsen daarop hun eigen zaak, bijvoorbeeld een stacaravan of een chalet: Deze zaken blijven doorgaans langdurig (lees: jaren) staan. Vaak worden er geen zakelijke rechten, zoals een recht van opstal, gevestigd. In dit soort gevallen ontstaat onduidelijkheid over de eigendomssituatie en daardoor over de afbakening en de aanslagoplegging. Wordt de terreineigenaar door natrekking eigenaar van de stacaravan of het chalet? Artikel 16, onderdeel e, Wet WOZ ziet alleen op de objectafbakening in dit soort situaties. Wanneer op recreatieterrein enkel sprake is van volgtijdig gebruik, of wanneer de kavel waarop de stacaravan of het chalet geplaatst wordt in eigendom komt bij de recreant of als er een opstalrecht gevestigd wordt, speelt onderdeel e van artikel 16 Wet WOZ geen rol bij de afbakening. De afbakening gebeurt dan aan de hand van de overige onderdelen van artikel 16.
De fictie van artikel 16, onderdeel e Wet WOZ speelt alleen een rol bij de objectafbakening in bovenstaande situaties. Niet bij andere recreatieparken. Dus niet als er enkel volgtijdig gebruik is, niet bij 'echte' eigen tweede woningen en niet als er opstalrechten zijn gevestigd.
De bepaling van artikel 16, onderdeel e Wet WOZ is de uitzondering voor situaties die onvergelijkbaar zijn met de verhuur van units in een loods. Ik concludeer dat het Hof ten onrechte oordeelt dat de situaties gelijk zijn. De situatie op recreatieterreinen die onder het afbakeningsvoorschrift vallen, is volstrekt onvergelijkbaar met de bedrijfsunits die zijn gevestigd in de loods. Het oordeel van het Hof is gebaseerd op onjuiste juridische aannames.
Onjuiste of willekeurige vergelijking
Het Hof kijkt voor de relevante punten naar de onroerende zaak in relatie tot het gebruik van de onroerende zaak. Waarom de overeenkomsten ten aanzien van het gebruik relevant zijn maakt het Hof niet duidelijk. Voor de rioolheffing is het toevallige gebruik van de onroerende zaak niet zo belangrijk. Ten onrechte kijkt het Hof daarom naar het gebruik als relevant criterium. De relevantie dient naar de aard van de rioolheffing te worden beschouwd.
Daarnaast zijn de objecten voor de uitvoering van de gemeentelijke watertaken zeer verschillend. Het belangrijkste element bij de gemeentelijke watertaken is het transport van water in de breedste zin van het woord. Het hemelwater is daarbij de grote kostenveroorzaker. De piekbelasting van een flinke regenbui is de graadmeter voor de omvang van de voorzieningen. Zeker in gebieden met veel verhard oppervlak waar het regenwater snel afstroomt naar de voorzieningen.
Recreatieterreinen zijn grote percelen met veel onverhard oppervlak. Veelal is het helemaal niet nodig om het verharde (dak)oppervlak aan te sluiten op het buizenstelsel. Het hemelwater dat van de straten en daken komt, wordt opgevangen en geborgen in het onverharde gebied ter plaatse. Dat is anders in woonkernen en op industrieterreinen. De clustering van verharde oppervlakten betekent dat daken en opritten op het buizenstelsel moeten worden aangesloten. Anders ontstaat er wateroverlast in het gebied.
Het is onbegrijpelijk dat het Hof het belangrijkste relevante element volstrekt buiten beschouwing laat bij zijn oordeel dat sprake is van vergelijkbare gevallen. Een loods met meerdere units bestaat volledig uit verharde oppervlakte waarvan hemelwater afstroomt dat tijdens een stevige bui elders dient te worden opgevangen en geborgen. Daar zijn voorzieningen voor nodig. Een recreatieterrein bestaat uit grotendeels onverharde oppervlakte en kan zelfs dienen als opvang en berging voor andere gebieden ten tijde van hevige regenval. Zodoende kan de aanwezigheid van een recreatieterrein een positief effect hebben op de te treffen voorzieningen in een gebied. Het Hof hanteert een onjuist criterium en komt ten onrechte tot het oordeel dat beide objecten voor de rioolheffing als gelijke gevallen moeten worden behandeld.
Tot slot geeft het Hof geen enkele toelichting op de keuze van juist de punten die hij relevant acht. Waarom zijn de verschillende gebruikers de relevante factor en niet de mate van verharding? Tussen een loods en een (specifiek soort) recreatieterrein zijn meer verschillen dan overeenkomsten. Het Hof oordeelt op willekeurige gronden dat een toevallige overeenkomst het beslissende relevante criterium is.
Het tweede middel is:
Schending van het recht en/of verzuim van vormen doordat het Hof in r.o 4.9 ten onrechte oordeelt dat de gemeente buiten haar bevoegdheden is getreden bij de objectafbakening. De toets aan de rechtsbeginselen, meer specifiek het gelijkheidsbeginsel heeft aan de hand van onjuiste criteria plaatsgevonden en het oordeel is onbegrijpelijk.
De toelichting op het tweede middel luidt:
Toetsing gelijkheidsbeginsel naar onjuiste criteria
De gemeentelijke wetgever heeft gekozen voor dezelfde afbakening als die geldt voor de Wet WOZ. Het Hof oordeelt over een algemeen verbindend voorschrift zoals deze is vastgesteld door de wetgever. Dat heeft gevolgen voor de toetsing aan het gelijkheidsbeginsel. Een wettelijke bepaling onverbindend verklaren wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel vereist een zwaardere toets dan het Hof verricht. Bij de beoordeling van een wettelijke regeling dient te worden geoordeeld vanuit de algemeenheid van de regelgeving. Wettelijke regels hebben nu eenmaal een bepaalde grofmazigheid omdat ze op tal van situaties van toepassing zijn.
Om een wettelijke regel in strijd met het gelijkheidsbeginsel te oordelen, volstaat het niet om in een individueel geval te constateren dat de regel ‘hard’ uitpakt. Een wettelijke regel is pas in strijd met het gelijkheidsbeginsel als de regel in zijn algemeenheid onevenredig uitpakt en de wetgever daar geen objectieve rechtvaardigingsgrond voor heeft. Daarvan is geen sprake.
De toets die het Hof aanlegt gaat over het individuele geval in relatie tot een uitzonderingssituatie uit de verordening. Bedacht moet worden dat de gemeenteraad niet heeft gekozen voor een specifieke regeling voor recreatieterreinen maar voor een integrale afbakening zoals in de Wet WOZ. Dat miskent het oordeel van het Hof. Het hof schrijft in r.o. 4.9; ‘Daarbij merkt het Hof op dat de door de heffingsambtenaar genoemde reden van efficiency - wat daar ook overigens van zij - niet voldoende is om een bepaalde categorie belastingplichtigen te bevoordelen, te meer nu dezelfde efficiencywinst behaald kan worden bij belanghebbende’. Uit deze overweging blijkt dat het Hof de verkeerde toets aanlegt. Het gaat niet om het niveau van afbakenen maar om het, in zijn algemeenheid, volgen van de WOZ-administratie. Als de gemeente daar uitzonderingen op gaat maken is het efficiencyvoordeel weg. En of die uitzondering nu het recreatieterrein betreft of de loods maakt daarbij niet uit. Als de gemeente de loods als een geheel afbakent, zoals het Hof net zo efficiënt veronderstelt, gaat er efficiency verloren. Kern van de zaak is dat afwijkingen van de gekozen afbakening tot efficiencyverlies leidt.
De gekozen objectafbakening heeft als voordeel dat vanuit één administratie kan worden gewerkt. Dat betekent een kleinere kans op fouten, maar vooral besparing van kosten. Het Hof heeft de rechtvaardigingsgrond zoals die door de gemeente is aangegeven blijkbaar anders uitgelegd. Blijkbaar heeft het Hof uit het aspect dat efficiency is aangevoerd als rechtvaardigingsgrond, de conclusie getrokken dat de gemeente specifiek recreatieterreinen als een geheel in de rioolheffing heeft willen bevoordelen. Dat is een onjuist maar vooral ook onbegrijpelijk oordeel.
De afbakeningsregels voor de specifieke recreatieterreinen is in zijn algemeenheid geen ongelijkheid. Het betreft een specifiek situatie waarbij eigendoms- en gebruikersgrenzen onduidelijk zijn. Als de eigendoms- en gebruikersgrenzen op het recreatieterrein net zo duidelijk zijn als bij de loods gaat de afbakeningsbepaling niet eens op. Het is ten onrechte dat het Hof voorbij gaat aan deze algemeenheid van regelgeving.
Ter illustratie van het bovenstaande. Als een gemeente de afbakening uit de modelverordening van de VNG volgt dan is een perceel een roerende of onroerende zaak dan wel een zelfstandig gedeelte daarvan. Een garagebox is dan net zo goed een perceel als het ziekenhuis of willekeurig welke andere enorm grote onroerende zaak. Een gemeente die naar een vast bedrag per perceel heft, heeft geen probleem omdat dergelijke verschillen opgaan in de algemeenheid van de regel. Niet valt in te zien waarom dat bij de afbakening zoals in Steenwijkerland, anders zou moeten worden beoordeeld. Bij elke keuze van de wetgever zijn er individuele gevallen waarbij de verschillen fors of hard kunnen worden beoordeeld. Dat maakt de regeling in haar algemeenheid echter nog niet onverbindend.
Rechtvaardigingsgrond
Zoals aangegeven gaat het bij wettelijke regels er om dat de rechtvaardigingsgrond in zijn algemeenheid volstaat. In dit geval is de WOZ-afbakening efficiënt en zeker niet minder willekeurig dan andere gangbare afbakeningsvoorschriften. Anders dan het Hof veronderstelt, ontbreekt bij de gemeente elk oogmerk tot het bevoordelen van een bepaalde categorie. Het enige oogmerk van de gemeente is om de uitvoeringskosten zo laag mogelijk te houden. Het Hof lijkt niet te beseffen dat bij elke afbakening en maatstaf er individuele uitersten zijn te vinden. Bijvoorbeeld een vast bedrag per perceel levert voor een losse garagebox dezelfde belastingaanslag op als voor een kantoorgebouw van tien verdiepingen. Dat is geen bevoordeling maar een geaccepteerd gevolg van de algemeenheid van regelgeving.
Op basis van de onjuiste individuele redenatie komt het Hof tot de conclusie dat dezelfde efficiencywinst bij belanghebbende valt te halen (r.o 4.9). Het tegenovergestelde is waar, de efficiency zit niet in de afbakening van het individuele geval maar in het zonder uitzonderingen volgen van de WOZ-administratie. Daarop is ook de keuze van de gemeentelijke wetgever gebaseerd. In zijn algemeenheid is de rechtvaardigingsgrond niet onevenredig en dus de wettelijke bepaling niet onverbindend. Bezien vanuit de individuele vergelijking is er ook geen sprake van onevenredigheid. Dezelfde juridische onduidelijkheden van de WOZ-afbakening spelen er bij de afbakening voor de rioolheffing. Hoe moeten de eigendoms- en gebruikersgrenzen worden beoordeeld. De redenen voor het afbakeningsvoorschrift zijn net zo efficiënt bij de rioolheffing. Dat de gemeente kiest voor deze maatstaf heeft niets met onevenredigheid te maken, noch met bevoordeling. Ten opzichte van andere wettelijke regelingen is er zeker geen sprake van onacceptabele regelgeving. De gemeentelijke wetgever heeft een uitgangspunt gekozen dat in zijn algemeenheid als redelijke wetgeving kan worden bezien.
Het derde middel luidt:
Schending van het recht en/of verzuim van vormen doordat het Hof in r.o 4.10 alle aanslagen vernietigt, zulks ten onrechte dan wel onbegrijpelijk gemotiveerd. Hiermee gaat de rechtsbescherming verder dan met die waarborg is beoogd.
De toelichting op het derde middel houdt in:
Het Hof beslist dat alle aanslagen volledig dienen te worden vernietigd omdat in zijn ogen een ander ten opzichte van belanghebbende wordt bevoordeeld. Maar de beslissing van het Hof betekent dat belanghebbende wordt bevoordeeld ten opzichte van alle andere belastingplichtigen. Met het vernietigen van alle aanslagen gaat de rechtsbescherming van belanghebbende verder dan die bescherming beoogt. Recht doende had het Hof de aanslagen proportioneel moeten verminderen, zodat belanghebbende die heffing verschuldigd is die redelijk is.
Het Hof merkt nog wel op dat het de heffingsambtenaar vrij staat om binnen zijn wettelijke mogelijkheden een nieuwe aanslag op te leggen met inachtneming van deze uitspraak. Wat bedoelt het Hof daarmee? In strijd met de eigen verordening objecten anders afbakenen? Een van de zelfstandige units voor het geheel aanslaan en de rest buiten de heffing laten? Ik concludeer dat het Hof ten onrechte dan wel onbegrijpelijk gemotiveerd belanghebbende bevoordeelt ten opzichte van alle andere belastingplichtigen.