Parket bij de Hoge Raad, 22-02-2018, ECLI:NL:PHR:2018:182, 17/00393

In de algemene toelichting op de Verordening is onder meer, voor zover te dezen van belang, het volgende vermeld:

“2. De watersysteemtaak

In artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet is “de zorg voor het watersysteem” als eerste hoofdtaak van het waterschap vermeld. De zorg voor het watersysteem omvat de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de waterkwaliteit. Met het gebruik van de term “zorg voor het watersysteem” wordt benadrukt dat zij een nauwe onderlinge samenhang kennen en als één integrale taak moeten worden uitgevoerd.

In artikel 1, lid 2, is de zorg voor de zuivering van afvalwater op de voet van artikel 122d, lid 1 van de Waterschapswet als andere hoofdtaak van het waterschap genoemd. Ook is bepaald dat de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden aan de waterschappen kan zijn of worden opgedragen. De uitvoering van de wegen- en de vaarwegentaak door een aantal waterschappen is een uiting van dit laatste.

De zorg voor het watersysteem is één samenhangende taak die het waterschap, uitzonderingen daargelaten, in zijn gehele beheersgebied uitoefent. In de Waterschapswet wordt de zorg voor het watersysteem in algemene zin aan de waterschappen toegekend. De nadere invulling ervan vindt plaats in het provinciale waterschapsreglement en in de praktijk ook in belangrijke mate in bijzondere wetgeving, zoals in de Waterwet. Op grond van artikel 2 van de Waterschapswet worden het gebied en de taken van het waterschap door Provinciale Staten bepaald.”

en in de Artikelsgewijze toelichting:

“k. Gebied van het waterschap

In artikel 1 van de Waterschapswet is het functionele karakter van de waterschappen vastgelegd: hun taak is de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. In verband hiermee is onder andere de zorg voor het watersysteem aan hen opgedragen. De regeling van het gebied gebeurt door de provincie, bij provinciaal reglement. In de praktijk wordt het gebied van het waterschap veelal aangeduid op een (al dan niet elektronische) kaart die bij het provinciale reglement behoort. Tot het gebied van het waterschap behoren ook de buiten de primaire waterkeringen gelegen gebieden en de wateren in beheer bij het Rijk (de in het beheersgebied gelegen delen van de Waddenzee en het IJsselmeer). Alle in het beheersgebied gelegen onroerende zaken, dus ook de wateren in beheer bij het Rijk (Waddenzee en IJsselmeer), worden in de omslagheffing betrokken; zie hierover ook het gestelde in de toelichting op de Kostentoedelingsverordening.”

Tot 1 januari 2014 werden wateren in beheer bij Rijkswaterstaat niet betrokken in de Watersysteemheffing van het Wetterskip Fryslân. In de toelichting op de Kostentoedelingsverordening die van toepassing is voor het onderhavige belastingjaar is, voor zover te dezen belang, onder meer het volgende vermeld:

“7. De watersysteemtaak

De watersysteemtaak wordt in artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet genoemd en omvat de taken van het waterschap op het gebied van het waterkeringsbeheer, het waterkwantiteitsbeheer en het kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren, voorzover laatstgenoemde activiteiten niet vallen onder het transporteren en/of behandelen van afvalwater.

De zorg voor het watersysteem is een samenhangende taak die het waterschap in het gehele waterschapsgebied uitoefent. Onder het waterschapsgebied moet het reglementaire gebied worden verstaan, de buitengrenzen van het beheersgebied. De provinciale kaart is leidend. Omdat de watersysteemtaak in het gehele waterschapsgebied wordt uitgeoefend, komen gebieden zonder enig belang in de nieuwe situatie niet voor. De grenzen van het beheersgebied van Wetterskip Fryslân vallen - met uitzondering van een deel dat in de provincie Groningen is gelegen - samen met de provinciale grenzen. Dat betekent dat het waterschap ook buiten de primaire waterkering de watersysteemtaak uitoefent en derhalve de buiten die waterkeringen gelegen onroerende zaken in de omslag zal betrekken. Uitgangspunt van het nieuwe systeem is dus dat alle ingezetenen en onroerende zaken binnen het beheersgebied worden aangeslagen.

In de Memorie van toelichting valt hierover het volgende te lezen:

“Met de integratie van de watersysteemtaken wordt de mogelijkheid om taakgebieden in te stellen goeddeels irrelevant. De zorg voor het watersysteembeheer wordt immers gezien als één samenhangende taak die het waterschap, uitzonderingen daargelaten, in zijn hele beheersgebied uitoefent”

en

“Degenen die tot deze categorieën behoren, hebben per definitie belang bij de uitoefening van de taken van het waterschap”.

De toelichting op het Waterschapsbesluit zegt hierover:

“Degenen die tot deze categorieën behoren, hebben per definitie belang bij de uitoefening van de taken van het waterschap en dienen om die reden allen bij te dragen aan de bekostiging van de taakuitoefening door het waterschap”.

Uit het feit dat de wetgever expliciet in de wet de mogelijkheid heeft opgenomen van een tariefdifferentiatie voor buitendijks gelegen onroerende zaken met een maximale reductie van 75%, kan worden afgeleid dat de wetgever van oordeel is dat buitendijkse onroerende zaken altijd een belang hebben en minimaal 25% van het tarief moeten betalen. Het is dan ook niet mogelijk om gebieden buiten de heffing te laten. Ook de rijkswateren (Waddenzee en IJsselmeer) - voorzover gelegen in het beheersgebied - worden in de omslagheffing betrokken.”

De rechtbank heeft het geschil als volgt omschreven:

2. In geschil is het antwoord op de vraag of ten aanzien van de percelen terecht watersysteemheffing is geheven.

3. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanslag dient te worden vernietigd, omdat verweerder [de heffingsambtenaar, A-G] niet bevoegd is tot watersysteemheffing ten laste van de onderhavige percelen en de Verordening onverbindend is. Eiseres voert daartoe – kortgezegd – aan dat, hoewel de percelen behoren tot het gebied van het Wetterskip Fryslân, vanwege het feit dat het beheer daarvan berust bij Rijkswaterstaat, het Wetterskip Fryslân niet de waterstaatkundige verzorging van de percelen ten doel of als taak kan hebben in verband met het bepaalde in artikel 4 van het Reglement (zie 1.4). Als gevolg daarvan heeft het Wetterskip Fryslân geen belang bij enige watersysteemzorgtaak-uitoefening bij de percelen, waardoor de watersysteemheffing ten laste van de percelen in de visie van eiseres tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing leidt, die de wetgever niet kan hebben gewild, op grond waarvan de Verordening onverbindend dient te worden verklaard.

4. Volgens verweerder is – kort gezegd – watersysteemheffing ten aanzien van de percelen mogelijk op grond van het bepaalde in de Verordening, de Kostenverordening en het Reglement. Dat het waterstaatkundig beheer en het waterkwantiteits- en kwaliteitsbeheer van de percelen berust bij Rijkswaterstaat doet hier volgens verweerder niet aan af, nu de zorg voor het watersysteem een samenhangende taak betreft waarbij iedereen in het gebied van het waterschap per definitie belang heeft. De daadwerkelijke uitvoering van zijn taken in de binnenwateren van zijn gebied raakt ook de delen van het waterschapsgebied waarin geen taken worden uitgeoefend, aldus verweerder.

De rechtbank heeft ten aanzien van dit geschil overwogen:

5. Met ingang van 1 januari 2008 is de Wet modernisering waterschapsbestel in werking getreden. De Wet modernisering waterschapsbestel heeft onder andere wijzigingen van de Wsw tot gevolg gehad.

6. Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Wsw zijn waterschappen openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen, onder meer betreffen de zorg voor het watersysteem.

7. Op grond van artikel 2 van de Wsw behoort de bevoegdheid tot het opheffen en het instellen van waterschappen, tot regeling van hun gebied, taken, inrichting, samenstelling van hun bestuur en tot de verdere reglementering van waterschappen aan Provinciale Staten, behoudens het bepaalde in de artikelen 7, 8 en 9. De uitoefening van deze bevoegdheid geschiedt bij provinciale verordening.

8. Op grond van artikel 117 van de Wsw wordt ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem onder de naam watersysteemheffing een heffing geheven van hen die ingezetenen zijn, van hen die krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen, van natuurterreinen en van gebouwde onroerende zaken.

9. Op grond van artikel 120 van de Wsw stelt het algemeen bestuur ten behoeve van de in artikel 117 van de Wsw bedoelde heffing een verordening (kostentoedelingsverordening) vast, waarin voor elk van de categorieën van heffingsplichtigen een toedeling van het kostendeel is opgenomen. De door het algemeen bestuur van het waterschap vast te stellen kostentoedelingsverordening behoeft de goedkeuring van Gedeputeerde Staten.

10. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat de percelen vallen binnen het gebied van het Wetterskip Fryslân (zie 1.7) en dat het waterstaatkundig beheer en het waterkwantiteits- en kwaliteitsbeheer van de percelen niet de taak is van het Wetterskip Fryslân maar van Rijkswaterstaat.

11. Eiseres heeft zich ter zitting, desgevraagd, op het standpunt gesteld dat, op basis van de Verordening – indien deze verbindend zou zijn – watersysteemheffing mogelijk is, zodat thans slechts de vraag voorligt of sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing, die de wetgever (in formele zin) niet op het oog kan hebben gehad.

12. De rechtbank overweegt dat de bevoegdheid tot het vaststellen van het gebied van een waterschap bij Provinciale Staten ligt (zie 7.). Op grond van artikel 2 van het door Provinciale Staten vastgestelde Reglement omvat het gebied van het waterschap de gebieden in de provincies Fryslân en Groningen, waaronder de percelen van eiseres. Niet gesteld of gebleken is dat de Provinciale Staten met deze keuze dermate onzorgvuldig heeft gehandeld, dat dit een willekeurige en onredelijke heffing tot gevolg heeft gehad, die de (formele) wetgever niet op het oog kan hebben gehad.

13. Eiseres stelt dat de Verordening, die het mogelijk maakt te heffen ten aanzien van de percelen, in strijd is met artikel 4 van het Reglement, omdat het Wetterskip Fryslân ingevolge dit artikel de waterstaatkundige verzorging van percelen niet tot taak heeft, nu deze taak aan Rijkswaterstaat is opgedragen.

14. In de toelichting op artikel 4 van het Reglement is het volgende vermeld:

“In artikel 1, eerste lid van de Waterschapswet is het functionele karakter van de waterschappen vastgelegd: hun taak is de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Deze taak wordt vervolgens in het tweede lid nader gespecificeerd in de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet van artikel 15a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. In de Waterschapswet worden de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding dus niet meer als aparte taken onderscheiden.

In artikel 4 van het reglement is aangesloten bij de wet en de huidige situatie door aan het waterschap de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op te dragen. De zorg voor het watersysteem omvat de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de waterkwaliteit. Onder de zorg voor de waterhuishouding moet ook het regelen van de grondwaterstanden via het peilbeheer van het oppervlaktewater worden gerekend. Het gebruik van de term “zorg voor het watersysteem” benadrukt dat de tot op heden afzonderlijk benoemde taken een nauwe onderlinge samenhang kennen en als één integrale taak moeten worden uitgevoerd. De toekenning van “de zorg voor het watersysteem” aan het waterschap impliceert overigens niet dat alle zorg voor het watersysteem of de watersystemen in het waterschapsgebied aan het waterschap wordt toegekend. Ook andere overheden oefenen taken ter zake uit. In het eerste lid van artikel 4 is daarom aangegeven dat het waterschap verantwoordelijk is voor de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voorzover deze taak niet bij andere publiekrechtelijke lichamen berust.”

15. Naar het oordeel van de rechtbank kan, gelet op de onder 14. opgenomen toelichting, niet zonder meer worden gesteld dat de onderhavige heffing in strijd is met het Reglement. Uit de hiervoor genoemde toelichting kan worden opgemaakt dat de Provinciale Staten bij het vaststellen van het Reglement voor ogen heeft gehad dat ook andere overheden betrokken zijn bij de watersysteemzorgtaak in het waterschapsgebied.

16. De rechtbank overweegt dat vervolgens de vraag opkomt of, zoals eiseres stelt, ten aanzien van de percelen sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing, die de wetgever (in formele zin) niet op het oog kan hebben gehad, op grond waarvan de Verordening ten aanzien van eiseres onverbindend dient te worden verklaard.

17. De rechtbank overweegt dat tijdens de parlementaire behandeling van de Wet modernisering waterschapsbestel onder meer het volgende is aangegeven (MvT, Kamerstukken II, 2005/2006, 30601, nr. 3):

"§ 7. De relatie tussen belang, betaling en zeggenschap in het moderne waterschapsbestel

(…)

In de nieuwe opzet worden daarmee de volgende categorieën van belanghebbenden bij het watersysteembeheer onderscheiden:

– De ingezetenen.

Zij vertegenwoordigen het algemene belang van het kunnen wonen, werken en recreëren in het waterschapsgebied.

– De eigenaren van agrarische en overige ongebouwde gronden.

Vanuit hun dagelijkse bedrijfsvoeringsbelangen hebben zij een meer dan gemiddeld belang bij peilbeheer en waterkwaliteit (beregening, irrigatie).

– De eigenaren van natuurterreinen

Het te beschermen belang betreft voor deze categorie de natuur(landschappelijke) waarde van natuurterreinen. Dit raakt het kwantitatief en kwalitatief beheer van het watersysteem.

– De eigenaren van gebouwde onroerende zaken (woningen en bedrijfspanden)

Hun belang is met name de bescherming van hun eigendom tegen wateroverlast.

Degenen die tot deze categorieën behoren, hebben per definitie belang bij de uitoefening van de taken van het waterschap. Hun rechten (zeggenschap), maar ook hun plichten (betaling) zijn daarop gebaseerd.

(…)

§ 10.De watersysteemheffing

Met dit wetsvoorstel wordt de watersysteemheffing in de Waterschapswet geïntroduceerd, ter vervanging van de huidige heffingen voor waterkwantiteit, waterkering en het onderdeel van de Wvo-heffing waaruit het kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren bekostigd wordt. De watersysteemheffing is gebaseerd op de relatie belang-betaling als onderdeel van de trits: wie belang heeft bij het goed functioneren van het watersysteem, betaalt ook mee. In de uitwerking wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen een solidariteitsdeel en een profijtdeel. In paragraaf 7 is het belang van de trits al toegelicht.

De keuze om de watersysteemheffing op zowel het solidariteit als het profijtbeginsel te baseren komt voort uit het feit dat het waterschap zowel maatregelen treft die aan eenieder in het gebied min of meer gelijkelijk ten goede komen (algemeen belang), als maatregelen in het belang van een of meer specifieke groepen (specifieke belang). Het toerekenen van maatregelen of voorzieningen naar bijzondere groepen van belanghebbenden impliceert overigens niet dat een kostentoedeling op basis van een precieze kostenveroorzaking mogelijk zou zijn. Bedacht moet immers worden dat maatregelen in de regel veelal effect hebben op het functioneren van het gehele (deel)watersysteem, en daarmee ook op de mate waarin tegemoet wordt gekomen aan het belang van alle categorieën. Het effect kan bij de ene set van maatregelen voornamelijk ten goede komen aan een ieder gelijkelijk (het collectief), terwijl bij een andere set van maatregelen een bepaalde categorie meer profiteert dan een andere categorie. Ook binnen de categorie is lang niet altijd sprake van een gelijke mate van profijt. Het bepalen van de mate van het effect van maatregelen voor elke categorie afzonderlijk en op basis daarvan de kostentoedeling vaststellen, is in de praktijk een zeer moeilijke, theoretische en weinig transparante aangelegenheid. Dit blijkt al uit de uitwerking van de tot voor kort veel gebruikte bekostigingsstructuur voor het waterkwantiteitsbeheer op basis van kostenveroorzaking (de zogenoemde methode Oldambt), die in de praktijk als ondoorzichtig en ingewikkeld wordt ervaren. Het hanteren van het principe van kostenveroorzaking als basis voor een bekostigingsstructuur voor het gehele watersysteembeheer is daarom geen begaanbare weg. Daar komt bij dat het merendeel van de waterschappen – juist om deze redenen – de methode Oldambt al verlaten heeft en overgegaan is op een methodiek gebaseerd op waardeverhouding, de zogenoemde methode Delfland. De hier voorgestelde bekostigingsstructuur, die aansluit bij de methode Delfland, beperkt zich tot een uitwerking van de relatie tussen belang en betaling, waarbij er slechts een beperkte relatie bestaat met de kostenveroorzaking. Daar staat tegenover dat er een eenvoudige en transparante bekostigingsstructuur verkregen wordt, die fiscaal-juridisch robuust is.

(…)

d. classificatie

In de huidige bekostigingsstructuur bestaat de mogelijkheid om – door het instellen van omslagklassen – een nadere detaillering in de kostentoedeling aan te brengen (classificatie). Door te classificeren beogen waterschappen zo goed mogelijk de kosten toe te rekenen aan degenen die belang hebben bij de maatregelen. In beginsel wordt getracht zo nauwkeurig mogelijk invulling te geven aan het beginsel van kostenveroorzaking.

Bij dit wetsvoorstel is besloten de classificatie te laten vervallen. De relatie tussen de mate van belang en de omvang van de betaling is in de nieuwe kostentoedelingssystematiek een globale, hetgeen past bij het collectieve karakter van het watersysteembeheer. Classificatie, welke veelal is gebaseerd op kostenveroorzaking, past daar niet bij en verhoudt zich ook niet goed met het streven naar een eenvoudige, transparante en fiscaal-juridisch robuuste bekostigingsstructuur.

Er is echter wel reden de tarieven van de heffing van gebouwde en ongebouwde onroerende zaken niet in alle gevallen gelijk te stellen. Voor bepaalde onroerende zaken is het belang bij het watersysteembeheer duidelijk afwijkend van andere onroerende zaken. In die gevallen heeft het algemeen bestuur de mogelijkheid, maar niet de verplichting, de tarieven te differentiëren. Uit een oogpunt van uniformiteit en vereenvoudiging zijn de situaties waarin tariefdifferentiatie mogelijk is, limitatief opgesomd in de wet. Om dezelfde reden is de bandbreedte van de tariefdifferentiatie wettelijk begrensd.

Afwijkende tarieven kunnen alleen worden vastgesteld voor buitendijks gelegen onroerende zaken voor onroerende zaken gelegen in bemalen gebieden en voor onroerende zaken die in hoofdzaak bestaan uit glasopstanden). De regeling is bedoeld voor uitzonderingssituaties waar het toepassen van het normale tarief evident onredelijk zou zijn. De verwachting is dan ook dat van de regeling spaarzaam gebruik zal worden gemaakt. De provincie dient het besluit tot toepassing van tariefdifferentiatie goed te keuren via de kostentoedelingsverordening.”

18. De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van eiseres dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing ten aanzien van de percelen, die de (formele) wetgever niet voor ogen kan hebben gehad, omdat de beheerstaak daarvan bij Rijkswaterstaat berust, onjuist is. Gelet op de toelichtingen op de Verordening en de Kostentoedelingsverordening (zie 1.8 en 1.9) en de onder 17. genoemde parlementaire geschiedenis, kan de door eiseres voorgestane conclusie niet worden getrokken. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.

19. De toekenning van de zorg voor het watersysteem impliceert niet dat alle zorg voor het watersysteem in een bepaald gebied aan het waterschap wordt toegekend (zie ook de Conclusie van Advocaat-Generaal IJzerman van 24 maart 2016, ECLI:NL:PHR:2016:193). Uit de parlementaire geschiedenis (zie 17) blijkt dat de watersysteemheffing gebaseerd is op een eenvoudige en transparante bekostigingsstructuur, die fiscaal-juridisch robuust is. De rechtbank acht aannemelijk dat de watersysteemzorgtaak van het Wetterskip Fryslân en diens werkzaamheden zich ook uitstrekken tot de percelen en in zijn algemeenheid tot de Waddenzee, nu deze taak naar het oordeel van de rechtbank als een samenhangende taak dient te worden beschouwd waarbij iedereen in het gebied van het waterschap belang heeft (zie 1.9 en 17). De gevolgen van de waterkwaliteitsmaatregelen in de binnenwateren van het gebied beïnvloeden ook de waterkwaliteit in de Waddenzee, waarop een deel van het water afkomstig uit de binnenwateren wordt geloosd. Ook vismigratiemaatregelen die het Wetterskip Fryslân neemt zijn van invloed op de Waddenzee. De maatregelen die het Wetterskip Fryslân neemt en die van invloed zijn op de Waddenzee komen, naar verweerder ter zitting heeft toegelicht, in nauw onderling overleg tussen het Wetterskip Fryslân en Rijkswaterstaat tot stand. Dat Rijkswaterstaat de eindverantwoordelijkheid voor de watersysteemzorgtaak ten aanzien van de Waddenzee heeft, doet naar het oordeel van de rechtbank niet af aan het feit dat de maatregelen die het Wetterskip Fryslân neemt van invloed zijn op de percelen. Uit het voorgaande vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort dat eiseres zowel per definitie als ook feitelijk belang heeft bij de uitoefening van de zorgtaak door het Wetterskip Fryslân, ook al heeft hij ten aanzien van de percelen formeel gezien geen taak op het gebied van waterstaatkundig beheer en het waterkwantiteits- en kwaliteitsbeheer. De Verordening is gelet op het voorgaande, naar het oordeel van rechtbank, niet in strijd met de kennelijke bedoeling van de (formele) wetgever.

20. Gelet op al het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een dermate onzorgvuldig handelen, dat dit een een willekeurige en onredelijke heffing ten aanzien van de percelen tot gevolg heeft, die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad, zodat geen sprake is van onverbindendheid van de Verordening. Het voorgaande heeft naar het oordeel van de rechtbank eveneens te gelden voor de Kostentoedelingsverordening.

21. Uit het voorgaande volgt dat de percelen terecht zijn betrokken in de onderhavige aanslag. Nu voor het overige niet in geschil is dat de aanslag terecht en tot het juiste bedrag is opgelegd, zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.