Parket bij de Hoge Raad, 10-03-2023, ECLI:NL:PHR:2023:290, 22/01074

Deze zaak gaat over de situatie waarin een heffingsambtenaar een nog niet onherroepelijk vaststaande WOZ-waarde ambtshalve vermindert bij verminderingsbeschikking na telefonisch contact met belanghebbende, de belanghebbende daarna een bezwaarprocedure start waarbij hij kosten maakt, en de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar de WOZ-waarde niet verder verlaagt. De vraag is of de belanghebbende in zo’n situatie recht heeft op een kostenvergoeding voor de bezwaarfase, omdat de WOZ-waarde na uitspraak op bezwaar lager is dan de aanvankelijk vastgestelde WOZ-waarde. Dit is een juridische-technische vraag die echter maatschappelijk gezien een bredere context heeft (3.1-3.7).

Het Hof beantwoordt de vraag – anders dan de Rechtbank – ontkennend. Het Hof verwerpt het betoog van belanghebbende dat de Heffingsambtenaar niet bevoegd was de vastgestelde WOZ-waarde ambtshalve te verminderen (oordeel 1). Het Hof oordeelt verder (i) dat aangezien de verminderingsbeschikking strekt tot wijziging van de WOZ-beschikking zelf, het bestreden besluit als bedoeld in art. 7:15 Awb de WOZ-beschikking is na de ambtshalve vermindering, en (ii) dat aangezien dat besluit niet is herroepen naar aanleiding van het bezwaar, er geen recht bestaat op een kostenvergoeding voor bezwaar (oordeel 2). Het Hof acht het beroep bij de Rechtbank niettemin gegrond omdat de uitspraak op bezwaar een dictumfout (gegrond in plaats van ongegrond) bevat. Het Hof hanteert een wegingsfactor 0,25 voor het gewicht van de zaak bij de toekenning van de proceskostenvergoeding voor beroep (oordeel 3).

Belanghebbende stelt beroep in cassatie in waarbij hij tegen elk van de drie oordelen een cassatiemiddel voorstelt.

Het eerste middel richt zich tegen oordeel 1. Belanghebbende betoogt in de kern dat de bevoegdheid tot ambtshalve vermindering beperkt is tot de gevallen omschreven in het Uitvoeringsbesluit Wet waardering onroerende zaken en dat in dit geval niet aan de voorwaarden is voldaan zoals gesteld in het Uitvoeringsbesluit.

Ik stel in de conclusie eerst ambtshalve aan de orde of er wel een belang is bij beoordeling van dit middel (4.4-4.8). Voor zover in het middel besloten ligt het betoog dat de verminderingsbeschikking non-existent is, is er een belang. Dat betoog is echter onjuist gelet op het frauduleuze-teruggaaf-arrest (4.5). Voor het overige lijkt er geen belang te zijn: de verminderingsbeschikking is onaantastbaar in deze procedure (4.6), en los daarvan is er geen rechtens te honoreren procesbelang bij bestrijding van de rechtmatigheid van de verminderingsbeschikking (4.7).

Dit zou betekenen dat het niet noodzakelijk is om in te gaan op de bevoegdheidskwestie. Ik geef de Hoge Raad niettemin in overweging daarop (ten overvloede) wel inhoudelijk in te gaan teneinde duidelijkheid te scheppen over (de grenzen aan) de bevoegdheid van de heffingsambtenaar om een vastgestelde WOZ-waarde ambtshalve te verminderen binnen de bezwaartermijn.

Het middel verwijt het Hof een onjuiste duiding te hebben gegeven aan de wetshistorie, met name aan de betekenis van het vervallen van de verwijzing in art. 30 Wet WOZ naar art. 65 AWR (art. 65-verwijzing) waarin voor de rijksbelastingen de bevoegdheid tot ambtshalve vermindering is neergelegd. Ik zie in dat verwijt aanleiding om in te gaan op de historische ontwikkeling van de regelgeving wat betreft ambtshalve vermindering van een vastgestelde WOZ-waarde. Ik geef daarbij de invoering van het Uitvoeringsbesluit een chronologische plaats in de ontwikkeling van art. 30 Wet WOZ wat betreft de art. 65-verwijzing (4.9-4.42). Op basis daarvan kom ik tot de volgende bevindingen (vgl. 4.50-4.55). De chronologische weergave maakt duidelijk dat hoewel het vervallen van de art. 65-verwijzing niet is toegelicht bij het desbetreffende wetsvoorstel, zoals het Hof constateert, er wel een verklaring is voor deze wijziging. Zij laat ook zien dat, anders dan waarvan het Hof lijkt uit te gaan, het vervallen een beleidsmatige, inhoudelijke achtergrond had. Die achtergrond is de volgende: (i) art. 65 AWR bakent de bevoegdheid tot ambtshalve vermindering niet af; (ii) de staatssecretaris vindt dat ongewenst voor toepassing van de Wet WOZ; (iii) dit leidt enerzijds tot invoering van het Uitvoeringsbesluit, dat nadere regels stelt voor de uitoefening van de bevoegdheid tot ambtshalve vermindering, en vervolgens anderzijds tot het vervallen van de art. 65-verwijzing. Met deze twee wijzigingen in samenhang bezien is wél een inhoudelijk wijziging beoogd: de (materiële en formele) wetgever wilde een landelijk uniforme gedragslijn en die lijn gaat gepaard met het stellen van grenzen aan ambtshalve vermindering.

Daarmee is nog niet gezegd dat de conclusie van het Hof onjuist is. Anders dan wel in de literatuur is betoogd, beperkt art. 2 Uitvoeringbesluit de bevoegdheid tot ambtshalve vermindering (4.57). Dat artikel ziet naar mijn mening echter alleen op gevallen waarin de vastgestelde WOZ-waarde onherroepelijk vaststaat. Dat neemt niet weg dat nog wel de vraag is wat de positieve grondslag is voor de bevoegdheid tot ambtshalve vermindering van een vastgestelde WOZ-waarde binnen de bezwaartermijn. Na het vervallen van de art. 65-verwijzing kan art. 30 Wet WOZ niet meer dienen als grondslag. Als HR BNB 2001/56 als uitgangspunt wordt genomen, zou die bevoegdheid kunnen worden gebaseerd op art. 29 Wet WOZ (vgl. 4.60 en 4.63). Ik heb echter twijfel over dat artikel als grondslag (vgl. 4.59, 4.61 en 4.62). De Hoge Raad zou deze zaak wellicht kunnen aangrijpen om de opvatting in HR BNB 2001/56 van een onderliggende redenering te voorzien. Gegeven mijn twijfel, onderzoek ik ook of de bevoegdheid erop kan worden gebaseerd dat deze besloten ligt in de bevoegdheid om een WOZ-beschikking te geven (leer van de geïmpliceerde bevoegdheid), waarbij ik concludeer dat dit mogelijk is (4.65-4.68). De drempelgrenzen van art. 2 Uitvoeringsbesluit gelden daarbij naar mijn mening niet (dienovereenkomstig) (4.69). Linksom (art. 29 Wet WOZ) of rechtsom (geïmpliceerde bevoegdheid) is dus juist het oordeel van het Hof dat (i) de heffingsambtenaar bevoegd is om een nog niet onherroepelijk vaststaande beschikte waarde ambtshalve te verminderen, en dat (ii) deze mogelijkheid ook bestaat indien de waarde minder afwijkt van de beschikte waarde dan de in art. 2 Uitvoeringsbesluit genoemde grenzen. Het eerste middel faalt.

Het tweede middel richt zich tegen oordeel 2. In wezen is daarbij de vraag wat voor de beoordeling of recht bestaat op een kostenvergoeding voor de bezwaarfase, als bestreden besluit in de zin van art. 7:15(2) Awb heeft te gelden (i) de primair vastgestelde waarde (benadering Rechtbank), of (ii) de vastgestelde waarde ná de verminderingsbeschikking (benadering Hof). Voor beide benaderingen zijn aanknopingspunten te vinden in de wettelijke systematiek (5.8). Niettemin lijkt mij de benadering van het Hof juist. Het uitgangspunt van het Hof dat de verminderingsbeschikking leidt tot wijziging van de primaire WOZ-beschikking zelf, spoort met jurisprudentie van de Hoge Raad (5.9-5.10). Verder past de benadering van het Hof bij de achtergrond van de kostenvergoedingsregeling die gelegen is in de schadevergoedingsjurisprudentie (5.18-5.23). In een geval als dit is de onrechtmatigheid (de te hoog vastgestelde WOZ-waarde) reeds opgeheven (door de ambtshalve vermindering) voordat bezwaar is gemaakt. De kosten van bezwaar vormen dus geen schade als gevolg van onrechtmatig handelen. De wetgever heeft met de wettelijke kostenvergoedingsregeling geen ruimere, maar juist een beperktere, kostenvergoedingsplicht willen creëren. Voor de benadering van de Rechtbank pleit wel de eenvoud, omdat de benadering van het Hof tot afbakeningsvragen leidt, maar dat acht ik onvoldoende zwaar wegen (5.25). Ik wijs voorts nog op mogelijke (onwenselijke) gedragseffecten indien de benadering van het Hof wordt afgewezen (5.26). Het tweede middel faalt dus.

Het derde middel richt zich tegen oordeel 3 inzake de wegingsfactor voor de zaakzwaarte. Het Hof heeft voor zijn oordeel over de wegingsfactor (0,25) in aanmerking genomen dat het beroep slechts gegrond is om een procedurele reden, namelijk de dictumfout in de uitspraak op bezwaar. Ik meen dat, gelet op het arrest HR BNB 2022/128, belanghebbende strikt genomen terecht erover klaagt dat het Hof daarmee een element in aanmerking heeft genomen dat niet relevant is voor de zaakzwaarte (6.4-6.7). Inhoudelijk gezien zijn er echter twee redenen om niet in te grijpen. Ten eerste kan worden betwijfeld of er wel sprake is van een dictumfout (6.9). Ten tweede volgt uit het arrest HR BNB 2022/120 – dat naar mijn mening (dienovereenkomstig) geldt voor een dictumfout in de uitspraak op bezwaar – dat vernietiging wegens een dictumfout slechts aangewezen is indien de belangen van de betrokkene daarmee kunnen worden gediend, wat hier niet het geval is (6.10). Het Hof had dus niet eens een proceskostenvergoeding hoeven toe te kennen. Procedurele complicatie is dat het College geen verweerschrift heeft ingediend en geen incidenteel cassatieberoep heeft ingesteld. Ik meen dat een evenwichtige oplossing is om enerzijds niet ambtshalve te casseren en anderzijds te oordelen dat het derde middel hoewel gegrond niet tot cassatie kan leiden (6.11).

Tot slot nog een handreiking voor lezing van deze conclusie, mede omdat zij langer is dan ik wenselijk acht. Een aanzienlijk deel van de conclusie betreft weergave van de regelgeving en van de ontwikkeling daarin (4.9-4.42). Wie vooral geïnteresseerd is in de analyse aan de hand van die bronnen, kan na 4.8 direct doorgaan naar 4.49.