Parket bij de Hoge Raad, 15-11-2024, ECLI:NL:PHR:2024:1235, 24/01095

De belanghebbende en haar partner voeren een tweepersoonshuishouden in een woning in [Z]. De heffingsambtenaar van het Waterschap Vallei en Veluwe heeft haar voor het gebruik van die woning een aanslag zuiveringsheffing ad € 172,33 opgelegd voor de periode 6 januari t/m 31 december 2022, gebaseerd op drie vervuilingseenheden à € 58,24.

De zuiveringsheffing is een gebruikersbelasting. De maatstaf van heffing is het aantal vervuilingseenheden (v.e.). Eén vervuilingseenheid vertegenwoordigt het gemiddeld jaarlijks verbruik van 54,8 kilo zuurstof (150 gram per dag) die nodig is voor de zuivering van het gemiddeld per jaar door 1 persoon geproduceerde afvalwater. Het aantal vervuilings-eenheden wordt volgens art. 122g(1) Waterschapswet bepaald door meting, bemonstering en analyse, maar in afwijking daarvan voorziet art. 122h(1) in een forfait dat de vervuilingswaarde van stoffen afgevoerd vanuit een woonruimte stelt op drie vervuilings-eenheden, tenzij de woning door slechts één persoon wordt gebruikt, in welk geval die heffingsplichtige wordt aangeslagen naar één vervuilingseenheid.

De belanghebbende bestrijdt dat forfait als zodanig niet en evenmin dat de vervuiling wordt gesteld op 1 v.e. per persoon per huishouden per jaar, maar meent dat een forfait van 3 v.e. voor alle meerpersoonshuishouden systemisch tweepersoonshuishoudens zoals het hare benadeelt en daarmee een niet te rechtvaardigen discriminatie inhoudt.

Het Hof is het met haar eens dat tweepersoonshuishoudens worden gediscrimineerd ten opzichte van andere meerpersoonshuishoudens doordat alleen zij stelselmatig worden aangeslagen naar een hoger aantal v.e. dan het aantal gebruikers van de woning. Bij de vraag naar een rechtvaardiging daarvoor heeft het Hof zich gebaseerd op HR BNB 2022/27¹ (box 3-kerstarrest): de ongelijkheid die eigen is aan een forfait is slechts gerechtvaardigd voor zover de wetgever getracht heeft de (individuele) werkelijkheid te benaderen. Het gaat er niet alleen om of een redelijk doel wordt gediend, maar ook of een redelijke verhouding bestaat tussen dat doel en de ongelijkheid als gevolg van de voor verwezenlijking daarvan gekozen vorm, aldus het Hof.

Uit de wetsgeschiedenis heeft het Hof afgeleid dat de wetgever om doelmatigheidsredenen niet verder heeft gedifferentieerd naar feitelijk woninggebruik. De wetgever is uitgegaan van gegevens uit de praktijk van de waterschappen en van een gemiddelde bezetting van 2,95 personen per huishouden. Aldus heeft de wetgever volgens het Hof voldoende getracht de werkelijkheid te benaderen. Dat de feitelijke woningbezetting nauwkeuriger kan worden bepaald en dat de gemiddelde woningbezetting in 2022 was gedaald naar 2,85 personen per huishouden, maken dat volgens het Hof niet anders. De stelling dat het forfait al niet te rechtvaardigen is omdat eenvoudig een minder discriminerend forfait kan worden gekozen (aansluiten bij de feitelijke woningbezetting volgens de Basisregistratie personen (BRP)), achtte het Hof voldoende gemotiveerd weersproken door de heffingsambtenaar, die stelde dat de BRP-gegevens niet naadloos aansluiten bij het gebruik van een woning en dat de BRP voor tweede- en vakantiewoningen geen informatie bevat over het aantal gebruikers. De overheid zou volgens de ambtenaar naast de controles voor de bepaling van de één-persoonshuishoudens, nog meer controles moeten uitvoeren en correcties moeten aanbrengen. Daarvan uitgaande, en mede gezien de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever, bestaat volgens het Hof een redelijke verhouding tussen de door de wetgever aangevoerde doelmatigheid en de ongelijkheid die voor tweepersoonshuishoudens wordt veroorzaakt door die doelmatigheid. Het Hof achtte daarom noch het discriminatieverbod, noch het recht op ongestoord eigendom geschonden.

De belanghebbende voert daartegen drie cassatiemiddelen aan. Volgens middel I heeft het Hof verzuimd ook discriminatie van tweepersoonshuishoudens ten opzichte van éénpersoonshuishoudens vast te stellen. Hij heeft alleen vergeleken met andere meerpersoonshuishoudens. Daardoor is ’s Hofs onderzoek naar een redelijke en objectieve rechtvaardiging gebrekkig, want onvolledig, aldus de belanghebbende.

Inderdaad heeft het Hof niet zichtbaar vergeleken met éénpersoonshuishoudens, maar dat leidt niet tot cassatie omdat, zoals de belanghebbende ook zelf vaststelt, de discriminatie in vergelijking met éénpersoonshuishoudens vrijwel identiek is aan de discriminatie in vergelijking met driepersoonshuishoudens (1,5 v.e. per persoon in plaats van 1 v.e. per persoon). Nu het Hof voor die laatste discriminatie voldoende rechtvaardiging zag, hoefde hij niet expliciet te vermelden dat hij die rechtvaardiging ook ter zake van de verhouding tot éénpersoonshuishoudens zag. Middel I strandt.

Volgens middel II is het Hof ongemotiveerd voorbijgegaan aan essentiële stellingen. De belanghebbende heeft betoogd dat met het forfait niet is getracht de werkelijkheid te benaderen omdat het de te verwachten uitkomst van de in art. 122g(1) Waterschapswet neergelegde meting van de vervuilingswaarde niet benadert. Op dat betoog is het Hof niet ingegaan, nu de twee gronden die ’s Hofs oordeel moeten dragen dat wél voldoende zou zijn getracht de werkelijkheid te benaderen, onnavolgbaar zijn: (i) de wetgever sloot aan bij gegevens uit de praktijk van de waterschappen, maar dat impliceert geenszins dat de werkelijkheid wordt benaderd, nu die praktijk geen enkele relatie had met de te benaderen werkelijkheid, nl. de reële en meetbare vervuilingswaarde van een huishouden. (ii) De belanghebbende heeft in hoger beroep uiteen gezet dat en waarom een gemiddelde van 2,95 per meerpersoonshuishouden geen geschikte maatstaf is om de werkelijkheid te benaderen, gegeven dat de omvangverdeling van Nederlandse huishoudens ten tijde van de forfaitering en nog steeds een 'sterk rechts-scheve verdeling' is, en een gemiddelde dan geen representatieve maat is. Het effect van dat gemiddeldegebruik is dat de heffing bij elk tweepersoonshuishouden meer dan 40% te hoog uitvalt. Ook deze stelling heeft het Hof niet besproken. Een oordeel daarover ligt niet in de verwerping van de stellingen dat de feitelijke woningbezetting nauwkeuriger kan worden bepaald en dat de gemiddelde woningbezetting is gedaald naar 2,85 personen per huishouden.

Ad (i): Dat de wetgever is uitgegaan van gegevens uit de praktijk van de waterschappen zegt mijns inziens inderdaad niets over de vraag of daardoor de werkelijke huishouden-samenstelling wordt benaderd, nu uit niets blijkt dat die ‘praktijk’ de werkelijke samenstelling van huishoudens benadert. Dat uitgangspunt maakt geenszins aannemelijk dat het forfait het werkelijke aantal gebruikers per huishouden benadert.

Ad (ii): dat de wetgever is uitgegaan van een gemiddeld meerpersoonshuishouden van 2.95 personen lijkt inderdaad eerder bewijs van het niet benaderen van de werkelijkheid dan van het wél benaderen ervan. De belanghebbende stelt mijns inziens terecht dat en waarom die aanname niet deugt als benadering van de werkelijke bezetting. Evident is dat de omvangverdeling sterk scheef is: er zijn veel te veel tweepersoonshuishoudens in verhouding tot vier-en-meerpersoonshuishoudens. Ook het eindrapport van de Commissie Aanpassing Belastingstelsel (zie 4.17 hieronder) constateert dat binnen de meerpersoons-huishoudens de tweepersoonshuishoudens verreweg de grootste groep zijn. Men hoeft dan niet doorgeleerd te hebben om te zien dat (i) alleen éénpersoonshuishoudens correct forfaitair worden aangeslagen, (ii) driepersoonshuishoudens bijna correct worden aangeslagen (3 in plaats van 2,85 v.e.), (iii) tweepersoonshuishoudens altijd zeer significant benadeeld worden (3 in plaats van 2 v.e.) en (iv) vier-en-meerpersoonshuishoudens bevoordeeld worden. In het licht van het doel van de zuiveringsheffing dat de vervuiler betaalt, discrimineert het ‘forfait’ tweepersoonshuishoudens dus vergaand en privilegieert het vier- en meerpersoons-huishoudens. Heffing uitsluitend naar 1 of 3 v.e. is duidelijk geen benadering van de werkelijke huishoudenssamenstellingen en daarmee evenmin van de werkelijke vervuiling. Het ‘forfait’ is in wezen geen forfait omdat het tweepersoons-huishoudens in alle gevallen benadeelt; het bevoordeelt hen nooit, en alle andere meerpersoonshuishoudens worden bevoordeeld.

Als rechtvaardiging daarvoor is alleen doelmatigheid aangevoerd. Het Hof heeft op dat punt verwezen naar parlementaire geschiedenis die niet ingaat op de situatie van na de invoering van automatische aanlevering van BRP-gegevens aan de waterschappen, noch op het gegeven dat de waterschappen (inmiddels) die gegevens als basis gebruiken voor bepaling van het aantal gebruikers, en hij heeft de argumentatie van de heffingsambtenaar overgenomen dat (i) de zuiveringsheffing een gebruikersbelasting is en dat de BRP niet naadloos aansluit bij gebruik, maar alleen over de verblijfplaats gaat, en (ii) de BRP bij tweede woningen en vakantiewoningen überhaupt geen informatie geeft over het aantal gebruikers. Dat oordeel lijkt mij onjuist. Uit alle bronnen blijkt dat de waterschappen, ook het schap van de heffingsambtenaar, juist wél de automatisch aan hen aangeleverde BRP-gegevens gebruiken voor de vaststelling van het aantal gebruikers. Het lijkt in het licht van het doel van de zuiveringsheffing ook bepaald doelmatiger én veel doeltreffender (een veel betere benadering van de werkelijke vervuiling) om die automatisch verkregen gegevens te gebruiken dan om de BRP-aantallen eerst nog om te rekenen in 1 of 3. De heffingsambtenaar heeft niet toegelicht hoe hij het gebruik dan wél (zonder BRP-gegevens) vaststelt als de BRP, zoals hij stelt, daarvoor ongeschikt zou zijn, noch hoe het kan dat ‘verblijf’ en ‘gebruik’ (statistisch relevant) niet bij elkaar zouden aansluiten. Ik acht daarom onjuist ’s Hofs oordeel dat (thans nog steeds) een objectieve en redelijke doelmatigheids-rechtvaardiging bestaat om voorbij te gaan aan de automatisch aangeleverde BRP-gegevens die ten tijde van de parlementaire geschiedenis waar het Hof naar verwijst wellicht nog niet beschikbaar waren, maar inmiddels wél, én die de werkelijkheid veel beter benaderen dan het ‘forfait’, én die feitelijk ook daadwerkelijk door de waterschappen gebruikt worden. Dat de wet al een beter alternatief voor het ‘forfait’ biedt, nl. heffing naar drinkwaterverbruik, is mijns inziens irrelevant zolang geen enkel waterschap het gebruikt.

Ook de stelling dat de BRP geen informatie over het aantal gebruikers van tweede woningen geeft, lijkt mij irrelevant c.q. als rechtvaardigingsgrond onvoldoende. Ook als er geen BRP zou zijn, zouden waterschappen immers tweede woningen controleren op gebruikersaantal. Ook op dit punt heeft de ambtenaar niet verklaard hoe een waterschap, als de BRP daarvoor onbruikbaar zou zijn, dan wél dat aantal gebruikers vaststelt. Ook hier lijkt slechts denkbaar dat dat wel degelijk gebeurt op basis van de BRP-gegevens, nl. die ter zake van het hoofdverblijf. Dat volgt ook de rechtspraak en navraag mijnerzijds bij de Unie van Waterschappen: bij tweede woningen en vakantiehuizen wordt als uitgangspunt de in de BRP ingeschreven eigenaar geacht gebruiker te zijn.

Vóór het ‘forfait’ kon bij de invoering ervan nog spreken dat er toen geen GBA of BRP bestond die de waterschappen geautomatiseerd voorzag van bewonersgegevens. Inmiddels bestaat de BRP al heel lang en blijkt uit alle bronnen dat de BRP-gegevens in beginsel leidend zijn bij het bepalen van de heffingsmaatstaf. Dat blijkt uit de jurisprudentie, uit de websites van waterschappen, waaronder dat van de heffingsambtenaar, uit het eindrapport van de CAB (dat constateert: “De aanslagoplegging kan eenvoudig en goedkoop plaatsvinden, doordat gegevens over samenstelling van het huishouden in de Basisregistratie Personen (BRP) voorhanden zijn en er geen onderzoek naar de werkelijke vuillast behoeft plaats te vinden”), en uit navraag mijnerzijds bij de Unie van waterschappen.

Ik acht daarom onjuist ’s Hofs oordeel dat de tweepersoonshuishoudens discriminerende wijze van zuiveringsheffing gerechtvaardigd kan worden door na invoering van de GBA en vervolgens de BRP nog redelijke doelmatigheidsoverwegingen, c.q. dat die discriminatie evenredig zou zijn aan een noodzaak daartoe op grond van doelmatigheid. Er deugt mijns inziens weinig van de zuiveringsheffing ten laste van gebruikers van woonruimten als die heffing moet beantwoorden aan het beginsel dat de vervuiler betaalt naar zijn werkelijke vervuiling, althans gebruik, althans daarvan een redelijke benadering zou moeten inhouden, en dat er ook niet veel deugt van de argumenten om ook na de automatische aanlevering van BRP-gegevens te blijven heffen naar slechts 1 of 3 gebruikers per huishouden.

De vraag is dan of de rechter daar iets aan moet doen. Het gaat om een formele wet en om relatief kleine bedragen. Weliswaar is het mijns inziens na het automatisch beschikbaar gekomen zijn van de BRP-gegevens van redelijke grond ontbloot om discriminatoir te blijven heffen naar uitsluitend 1 of 3 gebruikers, gegeven dat de waterschappen zich feitelijk ook daadwerkelijk op die BRP-gegevens baseren, maar ik heb er moeite mee om bij een circa € 58 te hoge zuiveringsheffing per jaar per tweepersoonshuishouden een ‘victim’ van discriminatie in de zin van art. 14 EVRM te ontwaren (“on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status”), of een andere mensenrechtenschending in de zin van art. 34 EVRM die dringend om rechtsherstel door de rechter roept. De minimis non curat praetor. Als er al zo’n victim is, meen ik dat de rechter kan volstaan met het oordeel dat de door de wetgever aangevoerde rechtvaardiging voor de evidente discriminatie van tweepersoonshuishoudens die discriminatie niet (meer) kan rechtvaardigen en dat de wetgever daar iets aan moet doen, die daartoe ook al is aangespoord door een motie van de Tweede Kamer.

Middel III lijkt mij een herhaling van zetten.

Ik geef u in overweging te verstaan dat art. 122h(1) Waterschapswet het gelijkheidsbeginsel schendt maar belanghebbendes cassatieberoep af te wijzen en het aan de wetgever over te laten om daar iets mee te doen.