Parket bij de Hoge Raad, 28-06-2024, ECLI:NL:PHR:2024:710, 23/04840
Parket bij de Hoge Raad, 28-06-2024, ECLI:NL:PHR:2024:710, 23/04840
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 28 juni 2024
- Datum publicatie
- 12 juli 2024
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2024:710
- Zaaknummer
- 23/04840
Inhoudsindicatie
Art. 225 en 234 Gemeentewet. Art. 20 AWR. Art. 6 EVRM. Art. 120 Grondwet. Art. 3:4 Awb. Kostenverhaal bij het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting. Toetsingsmogelijkheden belastingrechter: kan de belastingrechter bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het kostenverhaal de verwijtbaarheid van de niet-betaling van de parkeerbelasting toetsen dan wel of het kostenverhaal passend en geboden is? Is het kostenverhaal een criminal charge? Terugkomen op HR BNB 1996/34? Reflexwerking art. 6 EVRM? Kwalificatie als herstelsanctie relevant? Rechtstreekse toetsing aan evenredigheidsbeginsel. Aard bevoegdheid tot naheffing: gebonden of discretionair?
Rechtbank Oost-Brabant heeft prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voorgelegd betreffende de kosten die in rekening worden gebracht bij het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting.
A-G Pauwels constateert dat de rechtbank in wezen wenst te vernemen of de belastingrechter de ruimte heeft om te beoordelen of de gedraging die aanleiding geeft tot het opleggen van de naheffingsaanslag verwijtbaar is (verwijtbaarheidstoets) dan wel of het kostenverhaal passend en geboden is (passend-en-gebodentoets). De A-G meent dat die ruimte er nagenoeg niet is respectievelijk niet is.
De A-G meent dat de prejudiciële vragen in de kern als volgt kunnen worden beantwoord:
Vraag 1a: Het kostenverhaal is niet aan te merken als een criminal charge.
Vraag 1b: Een gemeentelijke wetgever heeft de bevoegdheid om een parkeerbelasting te heffen, en hoeft daarbij niet kenbaar te maken dat de waarborgen van art. 6 EVRM niet van toepassing zijn op het kostenverhaal.
Vraag 2: De belastingrechter kan niet aan een reflexwerking van art. 6 EVRM de bevoegdheid ontlenen voor een verwijtbaarheidstoets en/of een passend-en-gebodentoets.
Van beantwoording van vraag 3 kan worden afgezien. Het is voor de toetsingsmogelijkheden van de belastingrechter niet relevant of het kostenverhaal al dan niet een herstelsanctie is, aangezien het kostenverhaal van een vast bedrag dwingend is voorgeschreven.
Vraag 4: Art. 234 Gemeentewet en art. 20 AWR bieden geen grond voor een verwijtbaarheidstoets en/of een passend-en-gebodentoets. Toetsing van de beslissing tot naheffing of van het kostenverhaal aan het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4(2) Awb is niet mogelijk. De belastingrechter is wel bevoegd art. 20 AWR of art. 234(5) Gemeentewet buiten toepassing te laten indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die tot gevolg hebben dat de toepassing zozeer in strijd komt met algemene rechtsbeginselen dat die toepassing achterwege moet blijven.
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 23/04840
Datum 28 juni 2024
Belastingkamer B
Onderwerp/tijdvak Parkeerbelasting
Nr. Rechtbank 22/1320
CONCLUSIE
M.R.T. Pauwels
In de zaak van
[X] (belanghebbende)
tegen
het college van burgemeesters en wethouders van gemeente ’s-Hertogenbosch (het College)
1 Inleiding en overzicht
Deze conclusie gaat in op vier prejudiciële vragen die de Rechtbank heeft voorgelegd aan de Hoge Raad. Deze vragen hebben betrekking op de kosten die op grond van art. 234(5) Gemeentewet ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting in rekening worden gebracht (hierna: kosten naheffing of kostenverhaal).
Waar gaat het om?
Niettegenstaande dat de Rechtbank de meeste aandacht besteedt aan haar eerste prejudiciële vraag, blijkt duidelijk dat zij primair een juridische opening zoekt om te kunnen beoordelen of de gedraging die aanleiding geeft tot het opleggen van de naheffingsaanslag verwijtbaar is (verwijtbaarheidstoets) dan wel of het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing passend en geboden is (passend-en-gebodentoets) (zie 2.9).
De strekking van mijn conclusie is dat die opening er niet is, afgezien van een theoretische kier voor het geval van afwezigheid van alle schuld.
De vragen
De vier vragen zijn in deze conclusie geciteerd in 2.11-2.14 en houden in de kern het volgende in. Vraag 1 is opgedeeld in twee delen. Vraag 1a is daarvan de belangrijkste. Deze vraag stelt aan de orde of het kostenverhaal (nog steeds) niet is aan te merken als een criminal charge als bedoeld in art. 6 EVRM. In wezen vraagt de Rechtbank om een heroverweging van HR BNB 1996/34. In dat arrest is in de kern geoordeeld dat het kostenverhaal geen criminal charge is, omdat het (slechts) “pecuniary compensation for damage” vormt en niet (tevens) moeten worden aangemerkt als “a punishment to deter reoffending”.
Voor het geval vraag 1a ontkennend wordt beantwoord, stelt de Rechtbank vragen 2 tot en met 4. Vraag 2 stelt aan de orde of een dusdanige reflexwerking van art. 6 EVRM uitgaat dat een verwijtbaarheidstoets dan wel een passend-en-gebodentoets toch mogelijk is. Vraag 3 houdt in of het kostenverhaal is aan te merken als een herstelsanctie. Vraag 4 heeft een vangnet-karakter (13.2): moeten de toepasselijke wettelijke regelingen zo worden uitgelegd dat de belastingrechter niet een verwijtbaarheidstoets of passend-en-gebodentoets kan uitvoeren?
De vierde vraag kan trouwens eng (alleen een vraag naar de uitleg) maar ook breder (ook een vraag naar de mogelijkheid tot evenredigheidstoetsing) worden begrepen (13.4-13.5). Met het oog op de mogelijkheid dat de Hoge Raad uitgaat van het laatste, ben ik in deze conclusie uitgegaan van een ruime uitleg. Die uitleg doet naar mijn mening ook recht aan wat de Rechtbank beoogt.
Zaaksoverstijgend belang en belang buiten de parkeerbelasting
Dat de prejudiciële vragen een zaaksoverstijgend belang hebben, blijkt uit de aard van die vragen en behoeft hier geen verdere toelichting. Wel wijs ik nog op mogelijke uitstralingseffecten indien zou worden teruggekomen op HR BNB 1996/34. Ook in jurisprudentie over andere belasting-gerelateerde maatregelen is namelijk overwegend gewicht toegekend aan het karakter van die maatregel bij het oordeel dat geen sprake is van een criminal charge (8.27-8.32).
Verder kunnen bij de beantwoording van de vierde prejudiciële vraag – afhankelijk van hoe breed zij wordt opgevat – meer algemene thema’s aan de orde komen, zoals de zogenoemde rechtstreeks toetsing aan het (ongeschreven) evenredigheidbeginsel (13.13-13.60) en in dat verband de aard van bevoegdheid tot naheffing (gebonden of discretionair?; zie 13.28-13.43). Ook kan de vierde vraag de lijn in de feitenrechtspraak raken dat in het geval van overmacht een naheffingsaanslag parkeerbelasting (geheel of gedeeltelijk) wordt vernietigd (6.8-6.17); want: wat is daarvoor eigenlijk de juridische grondslag (7.8 en 13.61-13.64)?
Leeswijzer en zwaartepunt
Deze conclusie is lang, mede als gevolg van de keuze voor een relatief lange aanloop (onderdelen 4 tot en met 7), een uitgebreid onderdeel 8 met gegevens in verband met de criminal charge-kwestie, en een ruime lezing van de vierde vraag. De lezer die vooral geïnteresseerd is in de beschouwing, kan direct doorschakelen naar onderdelen 9 tot en met 13 waarin ik inga op de prejudiciële vragen. Via kruisverwijzingen is in die onderdelen duidelijk gemaakt op welke voorafgaande passages wordt voortgebouwd.
Van de laatstgenoemde onderdelen zijn de onderdelen 9 en 13 het meest belangrijk. Het zwaartepunt van de voorgelegde kwestie ligt namelijk naar mijn mening in de vraag 1a (criminal charge?) en vraag 4 (anderszins toetsingsmogelijkheden?). Hoewel in deze conclusie in lengte veel aandacht uitgaat naar vraag 1a, heb ik mijn hoofd misschien wel het meest gebroken over vraag 4, mede in het licht van de feitenrechtspraak waarin niet steeds wordt uitgegaan van een strikte wetstoepassing.
Omdat ik vraag 4 breder heb opgevat dan waartoe de vraag wellicht bij strikte lezing noopt (1.6), heb ik gekozen voor een gelaagde opbouw van het op die vraag betrekking hebbende onderdeel 13. Ik start dicht bij de tekst van de vraag (uitleg wettelijke bepalingen) en beland uiteindelijk bij rechtstreekse toetsing aan het ongeschreven evenredigheidsbeginsel. Degene die meent dat de vraag 4 enger moet worden begrepen dan ik heb gedaan, kan dus in onderdeel 13 eerder stoppen met lezen. Voor diegene zijn bovendien onderdelen 6 en 7 denkelijk ook minder van belang.
Opbouw conclusie en bevindingen
Ik gebruik een lange aanloop tot de behandeling van de prejudiciële vragen. Onderdeel 4 bevat een weergave van regelgeving. Onderdeel 5 geeft wetsgeschiedenis van de parkeerbelasting weer. Onderdeel 6 gaat in op het objectieve karakter van de parkeerbelasting en in het bijzonder ook op nuanceringen daarop in de (feiten)rechtspraak. Onderdeel 7 bevat een tussenbeschouwing in dat kader. Deze onderdelen 6 en 7 zijn vooral opgenomen met het oog op vraag 4. Deze onderdelen zijn weliswaar voor de beantwoording van die vraag niet direct relevant, maar ik heb ze opgenomen ter voorlichting omdat zij een bredere context (wat betreft de handelswijze van de feitenrechters) bieden, die in het achterhoofd kan worden gehouden bij de beantwoording van de vraag.
Onderdeel 8 bevat gegevens specifiek met het oog op de behandeling van vraag 1a. Aan bod komen HR BNB 1996/34, reacties op dat arrest, de zogenoemde Engel-criteria, jurisprudentie van het EHRM over criminal charge, en jurisprudentie van de Hoge Raad op dat terrein over belastingmaatregelen. In onderdeel 9geef ik mijn beschouwing over vraag 1a. Ik onderzoek de drie stappen in HR BNB 1996/34 in het licht van de EHRM-jurisprudentie (9.6-9.32), behandel afzonderlijk de vraag of sprake is van ‘etikettenzwendel’ (9.33-9.38), en ga in op enige andere argumenten van de Rechtbank (9.39-9.43). Ik concludeer dat vraag 1a bevestigend kan worden beantwoord (het kostenverhaal is geen criminal charge) (9.44). Ik eindig met twee nabranders over de toetsingsmogelijkheden indien wel sprake is van een criminal charge (9.45-9.46) en over de vraag of art. 6 EVRM onder de ‘civil limb’ van toepassing is (9.47-9.48).
Onderdeel 10 gaat in op vraag 1b. Ik worstel ermee hoe het eerste deel van de vraag moet worden begrepen (10.4). Zoals ik dat deel uiteindelijk begrijp, is het antwoord eenvoudig: de gemeentelijke wetgever mag kiezen voor heffing van parkeerbelasting in daartoe aan te wijzen gebieden en dat betekent inderdaad dat (de strafrechtelijke poot van) art. 6 EVRM niet van toepassing is (10.7). Wat betreft het tweede deel van de vraag: ik zie niet in waarom bij die keuze expliciet kenbaar zou moeten worden gemaakt dat rekenschap is gegeven dat art. 6 EVRM niet van toepassing is (10.8).
Onderdeel 11 behandelt vraag 2. Ik meen dat er geen plaats is voor de bedoelde reflexwerking. Het EVRM biedt geen grond voor die reflexwerking (11.4) en het nationale recht verzet zich ertegen (11.5).
Onderdeel 12 gaat in op vraag 3. Het korte antwoord is dat het niet relevant is of het kostenverhaal kan worden aangemerkt als een herstelsanctie. In aanmerking genomen dat het kostenverhaal een gebonden beslissing op grond van een wet in formele zin is, worden de toetsingsmogelijkheden namelijk niet ruimer indien sprake zou zijn van een herstelsanctie (12.3-12.6). Daarom ga ik slechts kort in op de figuur ‘herstelsanctie’ in de Awb (12.7-12.17), op de kwestie of het kostenverhaal is aan te merken als een herstelsanctie (12.18-12.21) en op (de relevantie van) de vraag of een naheffingsaanslag zelf zo’n sanctie is (12.22-12.24).
Onderdeel 13 bevat mijn beschouwing over vraag 4. Mijn lange analyse mondt erin uit dat ik voor een verwijtbaarheidstoets en voor een passend-en-gebodentoets nagenoeg geen ruimte respectievelijk geen ruimte zie (vgl. 13.60). Ik vang mijn analyse aan met een duiding van het karakter en de reikwijdte van de vraag (13.2-13.5). Ik vat de vraag ruim op. Ik start dicht bij de tekst van de vraag en onderzoek of de wettelijke regeling (art. 224 en 235 Gemeentewet en art. 20 AWR) positieve aanknopingspunten biedt voor een verwijtbaarheids- en/of passend-en-gebodentoets. Dat is niet het geval (13.6-13.10). Vervolgens ga ik in op exceptieve toetsing van de betrokken bepalingen. Ik concludeer dat die toetsing hetzij niet mogelijk is hetzij geen soelaas biedt (13.13-13.16). Daarna ga ik in op rechtstreekse toetsing van het kostenverhaal aan het evenredigheidsbeginsel (13.18-13.26). Omdat het kostenverhaal berust op een gebonden bevoegdheid, is toetsing aan het evenredigheidsbeginsel als vervat in art. 3:4(2) Awb niet mogelijk (13.21). Een gebonden beschikking kan wel getoetst worden aan het ongeschreven evenredigheidsbeginsel, maar omdat het kostenverhaal is neergelegd in een wet in formele zin geldt de zogenoemde ‘verdisconteringsbeperking’ uit het Harmonisatiewet-arrest. De ABRvS heeft tot de ‘niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden’ mede gerekend de categorie “gevolgen van de toepassing van de wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien”. Aangenomen dat die categorie ook in belastingzaken wordt aanvaard, is er in zoverre ruimte voor toetsing van het kostenverhaal aan het evenredigheidsbeginsel (13.22-13.26). Ik meen dat het bestaan van een hardheidsclausule niet in de weg staat aan deze rechtstreekse toetsing (13.27). Nog een stap verder van de tekst van de vierde vraag is vervolgens de kwestie van rechtstreekse toetsing van de beslissing tot naheffing aan het evenredigheidsbeginsel (13.28-13.50). Daarbij komt in het bijzonder aan de orde of die beslissing berust op een gebonden of discretionaire bevoegdheid. Hoewel art. 20 AWR een ‘kan’-formulering kent, neig ik naar het eerste (13.28-13.43). Dat betekent dat ook in zoverre alleen toetsing aan het ongeschreven evenredigheidstoetsing mogelijk is (met een ‘verdisconteringsbeperking’). Daarna komt toetsing van de beslissing tot naheffing en van het kostenverhaal aan het evenredigheidsbeginsel meer specifiek aan bod met het oog op de verwijtbaarheids- en passend-en-gebodentoets waarop de vierde vraag is gericht (13.51-13.60). Voor een passend-en-gebodentoets zie ik geen ruimte (13.55). Voor een verwijtbaarheidstoets evenmin, zij met een (theoretisch) voorbehoud voor het gevalstype van afwezigheid van alle schuld (13.57-13.59). Tot slot ga ik nog kort in op de verhouding tot de ‘overmacht’-rechtspraak van de feitenrechters (13.61-13.64).
Tot slot bevat onderdeel 14 mijn voorstel voor beantwoording van de vragen.
2 De feiten, het geding voor de Rechtbank en de prejudiciële vragen
Op 16 maart 2022, rond 19:37 stond een voertuig van belanghebbende geparkeerd op een parkeerplaats in de gemeente ’sHertogenbosch (de Gemeente). Voor het parkeren op de desbetreffende plaats en het desbetreffende tijdstip is belanghebbende op grond van de gemeentelijke regelgeving1 parkeerbelasting verschuldigd. Belanghebbende wist dat, maar hij heeft door omstandigheden de parkeerbelasting niet voldaan.
Omdat de parkeerbelasting niet is voldaan, heeft de heffingsambtenaar van de Gemeente (de Heffingsambtenaar) aan belanghebbende een naheffingsaanslag parkeerbelasting opgelegd ter hoogte van € 70,21, bestaande uit € 3,71 aan parkeerbelasting en € 66,50 aan kosten naheffing. Deze naheffingsaanslag is bij uitspraak op bezwaar gehandhaafd.
Het geding voor de Rechtbank 2
De Rechtbank heeft overwogen (rov. 4) dat waar het belanghebbende in de kern om te doen is of de Heffingsambtenaar zich vanwege door belanghebbende geschetste (persoonlijke) omstandigheden coulant had moeten zijn en daarom de naheffingsaanslag parkeerbelasting had moeten matigen of op nihil had moeten stellen. Belanghebbende vindt van wel (rov. 4.1). De Heffingsambtenaar vindt van niet (rov. 4.2).
De Rechtbank heeft dit geding naar een hogere abstractiegraad gebracht. Zij formuleert namelijk in haar inleiding dat het in deze zaak gaat om “de vraag of de belastingrechter de bevoegdheid heeft om het bedrag van een opgelegde naheffingsaanslag parkeerbelasting te matigen vanwege de (persoonlijke) omstandigheden van het geval.”
Aanvulling op de feiten? Welke (persoonlijke) omstandigheden?
Gelet op de hoge abstractiegraad van zowel de zojuist vermelde vraag als de door de Rechtbank gestelde prejudiciële vragen, is het niet per se nodig voor deze prejudiciële-beslissingsprocedure om te weten om welke (persoonlijke) omstandigheden het in deze zaak gaat. Het valt echter niet uit te sluiten dat het toch goed is om dat te weten, bijvoorbeeld voor de context maar wellicht ook om ‘nuttige’ aanwijzingen te geven bij de prejudiciële beslissing.
De bedoelde omstandigheden zijn door de Rechtbank niet vastgesteld onder de feiten. Dat had denkelijk wel gekund, omdat de omstandigheden die belanghebbende heeft gesteld (zie rov. 4.1) niet als zodanig zijn bestreden door de Heffingsambtenaar, althans niet blijkens de uitspraak (zie rov. 4.2). De Heffingsambtenaar vindt in de kern alleen dat die omstandigheden geen aanleiding zijn om coulant te zijn. In dat kader geeft hij een waardering van de omstandigheden, namelijk dat een overmachtssituatie niet aan de orde is.
De bedoelde gestelde omstandigheden zijn in de eerste plaats situationele omstandigheden die verklaren waarom de parkeerbelasting niet is voldaan, te weten in de kern dat belanghebbende had geparkeerd in het kader van een bezoek bij zijn vader, dat belanghebbende bij zo’n bezoek pleegt eerst zelf parkeerbelasting te betalen via een app en zich vervolgens af te melden via die app omdat zijn vader hem als bezoeker aanmeldt via een app, dat deze werkwijze verband houdt met een goedkoper parkeerbelastingtarief voor bezoekers, en dat belanghebbende bij zijn bezoek op 16 maart 2022 ook zo gehandeld heeft maar dat later bleek dat de aanmelding als bezoeker door zijn vader mislukt was. De andere meer persoonlijke omstandigheden zijn dat belanghebbende vaker zijn vader bezoekt en telkens wel de verschuldigde parkeerbelasting heeft betaald via de beschreven werkwijze.
Aanleiding voor prejudiciële vragen
De Rechtbank heeft besloten om prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voor te leggen. Zij vermeldt de aanleiding om dat te doen in onderdeel 5 en 6 van haar uitspraak. In de kern komt het erop neer dat die aanleiding is dat – volgens de Rechtbank (vgl. rov. 6.1) – de huidige benadering in de rechtspraak eraan in de weg staat dat de rechter in een concreet geval maatwerk kan toepassen in parkeerbelastingzaken. De lijn in de feitenrechtspraak houdt in (rov. 5) dat (i) de parkeerbelasting een objectieve belasting is waardoor er in de regel geen ruimte is voor een afweging van persoonlijke omstandigheden of belangen, (ii) dat een uitzondering wordt gemaakt voor overmacht en (iii) dat een beroep op een andere strafuitsluitingsgrond – zoals afwezigheid van alle schuld – niet aan de orde is, omdat de naheffingsaanslag parkeerbelasting geen straf of boete is. Deze lijn steunt op het arrest HR BNB 1996/343, waarin de Hoge Raad oordeelt dat de naheffingsaanslag parkeerbelasting niet (tevens) een strafvervolging is zoals bedoeld in art. 6 EVRM4 (hierna: criminal charge), aldus de Rechtbank (rov. 6).
Hoewel de motivering van de Rechtbank sterk gericht is op de vraag of sprake is van een criminal charge, blijkt overigens uit haar overwegingen dat zij in wezen een juridische opening zoekt om ‘maatwerk’ (zie voor die term rov. 6.1 en 6.2) te kunnen leveren.5 De Rechtbank lijkt de grootste kans voor die opening te zien in een heroverweging van HR BNB 1996/34, dus in het (alsnog) aanmerken van de kosten naheffing als een criminal charge. Maar als die weg gesloten blijft, stelt de Rechtbank in de kern aan de orde – in de prejudiciële vragen 2 tot en met 4 – of er anderszins aanknopingspunten zijn om maatwerk te kunnen leveren. Uit haar beslissing blijkt verder duidelijk dat de Rechtbank met ‘maatwerk’ in het bijzonder op het oog heeft dat “de belastingrechter kan beoordelen of de gedraging die aanleiding gaf tot het opleggen van de naheffingsaanslag verwijtbaar is dan wel of het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing passend en geboden is”. Dit laatste citaat is afkomstig uit rov. 7.8 in het kader van de criminal charge-kwestie, maar ook in andere overwegingen (rov. 8.1, 8.4, 9 en 9.1) komt een vergelijkbare passage terug, evenals in de prejudiciële vragen 2 tot en met 4 zelf. Kortom, de Rechtbank zoekt een juridische opening voor een verwijtbaarheidstoets en een passend-en-gebodentoets.
De prejudiciële vragen
De Rechtbank legt vier prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voor. Deze zien enkel op het karakter van de kosten naheffing, en niet op dat van de naheffing zelf (rov. 6.2). De tweede, derde en vierde vraag komen volgens de Rechtbank aan de orde als de Hoge Raad de eerste vraag ontkennend beantwoordt. Het komt mij overigens voor dat ook vraag 1b subsidiair is, aangezien het impliciete uitgangspunt van die vraag lijkt te zijn dat de kosten naheffing niet onder het toepassingsbereik van art. 6 EVRM valt (zie 10.4-10.5 hierna).
Vraag 1 is verdeeld in twee onderdelen:
“a) Zijn de kosten naheffing als onderdeel van de naheffingsaanslag parkeerbelasting al dan (nog altijd) niet (tevens) aan te merken als een strafvervolging zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM?
b) Mag de toepassing van artikel 6 van het EVRM afhankelijk worden gesteld van de keuzes van de gemeentelijke wetgever (bij het bepalen van de omvang van het gebied waarbinnen parkeerbelasting wordt geheven) en, zo ja, moet de gemeenteraad bij het maken van die keuze expliciet kenbaar maken zich rekenschap te hebben gegeven van de gevolgen daarvan voor de toepassing van artikel 6 van het EVRM?”
Vraag 2 luidt:
“Gaat ten aanzien van de kosten naheffing een dusdanige reflexwerking van artikel 6 van het EVRM uit dat de belastingrechter in ieder geval moet kunnen beoordelen of de aan de naheffingsaanslag ten grondslag liggende gedraging verwijtbaar is dan wel of het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing passend en geboden is wat dan tot het oordeel kan leiden dat moet worden afgezien van het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing?”
Vraag 3 luidt:
“Is de oplegging van kosten naheffing een herstelsanctie en, zo ja, kan de belastingrechter (al dan niet in het kader van toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) beoordelen of de aan de naheffingsaanslag ten grondslag liggende gedraging verwijtbaar is dan wel of het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing passend en geboden is wat dan tot het oordeel kan leiden dat moet worden afgezien van het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing?”
Vraag 4 luidt:
“Moeten de toepasselijke wettelijke regelingen, waaronder de artikelen 225 en 234 van de Gemeentewet, zo worden uitgelegd dat bij de beoordeling van de rechtmatigheid door de belastingrechter van de aan een belanghebbende in rekening gebrachte kosten naheffing niet kan worden beoordeeld of de aan de naheffingsaanslag ten grondslag liggende gedraging verwijtbaar is dan wel of het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing passend en geboden is, zodat dit dan ook geen aanleiding kan geven voor het oordeel dat moet worden afgezien van het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing?”
De Rechtbank heeft de vragen ingeleid met een uitgebreide toelichting, in het bijzonder de eerste vraag. Ik kies ervoor om op dit punt te verwijzen naar de uitspraak en om de toelichting op deze plaats niet te citeren of samen te vatten. Ik kom in de conclusie wel hier en daar terug op onderdelen van de toelichting.
3 Reacties van procespartijen en derden in de procedure voor de Hoge Raad
De Hoge Raad heeft partijen in de gelegenheid gesteld om schriftelijke opmerkingen te maken. Hierop is – naar ik vooralsnog aanneem6 – namens het College gereageerd door een brief in te dienen die de Heffingsambtenaar eerder bij de Rechtbank heeft ingediend naar aanleiding van haar voornemen tot het stellen van prejudiciële vragen. Binnen de gestelde termijn zijn – naar ik wederom vooralsnog aanneem – namens het College aanvullende schriftelijke opmerkingen ingediend. Belanghebbende heeft geen reactie ingediend.
De Hoge Raad heeft (kennelijk) bepaald dat ook anderen dan partijen in de gelegenheid worden gesteld om schriftelijke opmerkingen te maken. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB) hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Partijen hebben geen gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid om naar aanleiding van die opmerkingen schriftelijke uitlatingen in te dienen.
Schriftelijke opmerkingen College
Een (verwijtbaarheid)afweging bij het in rekening brengen van kosten verhoudt zich niet met het objectieve karakter van de parkeerbelasting. In de Gemeente wordt nauwelijks een beroep op coulance gedaan. Art. 234 Gemeentewet schrijft dwingend voor dat kosten in rekening worden gebracht. Bij beperkte verwijtbaarheid staat een beroep op de hardheidsclausule van art. 63 AWR open; de rechter dient niet in die beoordeling te treden.
Schriftelijke opmerkingen VNG
Er is geen aanleiding terug te komen van HR BNB 1996/34. Het karakter van kostenvergoeding is van groot belang; dat karakter komt ook in de vaststelling van de hoogte terug. Bij vraag 1b gaat het om twee verschillende zaken: het enerzijds handhaven tegen niet-betalen van parkeerbelasting op plaatsen waar mag worden geparkeerd, en anderzijds het handhaven tegen parkeren op plaatsen waar dat niet gewenst is. Art. 234 Gemeentewet laat geen ruimte voor differentiatie in de kostenvergoeding, ook niet door de belastingrechter. De kostendoorberekening is geen herstelsanctie. In het kader van vraag 4 is van belang dat geen sprake is van niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden die de kostendoorberekening zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of ongeschreven recht dat die doorberekening achterwege moet blijven. Als in een individueel geval de parkeerverordening onevenredig uitwerkt, is het aan de gemeente om daar met toepassing van de hardheidsclausule rekening mee te houden.
Aanvullende schriftelijke opmerkingen College
In aanvulling op zijn eerdere opmerkingen en de opmerkingen van de VNG benoemt het College dat in situaties waarin bijvoorbeeld een parkeerapp aantoonbaar foutief wordt bediend, dat aan een naheffingsaanslag parkeerbelasting in de weg staat. Verder is het beleid van de Gemeente niet zo zwart-wit als de Rechtbank doet voorkomen: de eerste maal krijgt iedereen in beginsel het voordeel van de twijfel bij een aannemelijke gestelde vergissing. Een evenredigheids- of verwijtbaarheidstoetsing van de kostendoorberekening vooraf is uitvoeringstechnisch niet te bolwerken.
Schriftelijke opmerkingen NOB
De NOB beperkt zich tot vragen 1a en 2; deze moeten bevestigend worden beantwoord. Er is sprake van een criminal charge. Het is niet doorslaggevend dat het in rekening brengen van kosten naheffing niet in het strafrecht is geregeld. De strafrechtelijke oorsprong is wel betekenisvol. Van de verhouding tussen het nageheven bedrag en de doorberekende kosten gaat een bestraffende en afschrikwekkende werking uit. De NOB acht het in rekening brengen van kosten naheffing meer bestraffend dan herstellend van karakter.
4. Regelgeving7
Art. 225 Gemeentewet luidt, voor zover relevant:
“1. In het kader van de parkeerregulering kunnen de volgende belastingen worden geheven:
a. een belasting ter zake van het parkeren van een voertuig op een bij de belastingverordening dan wel krachtens de belastingverordening in de daarin aangewezen gevallen door het college te bepalen plaats, tijdstip en wijze;
(…)
2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder parkeren verstaan het gedurende een aaneengesloten periode doen of laten staan van een voertuig, anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- en uitstappen van personen dan wel het onmiddellijk laden of lossen van zaken, op de binnen de gemeente gelegen voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten, waarop dit doen of laten staan niet ingevolge een wettelijk voorschrift is verboden.
3. De belasting, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, wordt geheven van degene die het voertuig heeft geparkeerd.
4. Als degene die het voertuig heeft geparkeerd wordt mede aangemerkt degene die de belasting voldoet dan wel te kennen geeft of heeft gegeven de belasting te willen voldoen.
5. Zolang geen voldoening van de in het eerste lid, onderdeel a, bedoelde belasting heeft plaatsgevonden wordt de houder van het voertuig aangemerkt als degene die het voertuig heeft geparkeerd. (…)
6. De belasting wordt niet geheven van degene die ingevolge het vijfde lid is aangemerkt als degene die het voertuig heeft geparkeerd, indien deze aannemelijk maakt dat ten tijde van het parkeren een ander tegen zijn wil van het voertuig gebruik heeft gemaakt en dat hij dit gebruik redelijkerwijs niet heeft kunnen voorkomen.
(…)”
Art. 234 Gemeentewet luidt, voor zover relevant:
“1. De belasting, bedoeld in artikel 225, eerste lid, onder a, wordt geheven bij wege van voldoening op aangifte dan wel op andere wijze.
2. Als voldoening op aangifte wordt uitsluitend aangemerkt:
a. het bij de aanvang van het parkeren in werking stellen van een parkeermeter of een parkeerautomaat op de daartoe bestemde wijze en met inachtneming van de door het college gestelde voorschriften;
b. indien ingevolge artikel 235, eerste lid, een wielklem is aangebracht, de voldoening op aangifte op de door het college bepaalde wijze.
3. Ingeval een naheffingsaanslag wordt opgelegd, wordt deze berekend over een parkeerduur van een uur, tenzij aannemelijk is dat het voertuig langer dan een uur zonder betaling geparkeerd heeft gestaan.
4. De artikelen 67b, 67c en 67f van de Algemene wet blijven buiten toepassing.
5. Ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag worden kosten in rekening gebracht. Deze kosten maken onderdeel uit van de naheffingsaanslag en worden afzonderlijk op het aanslagbiljet vermeld. Ten aanzien van hetzelfde voertuig worden per aaneengesloten periode de kosten niet vaker dan eenmaal per kalenderdag in rekening gebracht.
6. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze van berekening en de maximale hoogte van de in het vijfde lid bedoelde kosten. In de belastingverordening wordt het bedrag van de in rekening te brengen kosten bepaald.
(…).”
Art. 2 Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (Bgpb) luidt als volgt:
“1. De gemeentelijke kosten ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag als bedoeld in artikel 234, vijfde lid, van de wet kunnen ten hoogste bestaan uit de volgende componenten, voor zover deze samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen:
a. vaste informatieverwerkingskosten;
b. variabele informatieverwerkingskosten;
c. kosten van afschrijving;
d. kosten van interest;
e. personeelskosten;
f. overheadkosten, die ten hoogste 50% van de personeelskosten mogen bedragen.
2. Op basis van een raming van het jaarlijkse totaal van deze kosten stelt de raad, in verhouding tot het geraamde jaarlijkse aantal aaneengesloten parkeerperioden binnen een kalenderdag waarover wordt nageheven, het bedrag vast dat per nageheven aaneengesloten parkeerperiode binnen een kalenderdag aan de belastingschuldige in rekening wordt gebracht. De raming kan een gemiddelde betreffen over een periode van ten hoogste vier jaren.”
Art. 3 Bgpb luidt als volgt:
“1. Het bedrag, bedoeld in artikel 2, tweede lid, bedraagt met ingang van 1 januari 1999 ten hoogste € 41 [Red: per 1 januari 2022: € 66,50] ..
2. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties past jaarlijks het bedrag, bedoeld in het eerste lid, aan overeenkomstig de procentuele wijziging die de consumentenprijsindex over de maand april van het lopende kalenderjaar heeft ondergaan ten opzichte van dit prijsindexcijfer over de maand april van het daaraan voorafgaande jaar. De uitkomst van die berekening wordt afgerond op het dichtstbijzijnde veelvoud van 10 eurocent. Het aldus berekende bedrag wordt door Onze voornoemde Minister voor 1 september in de Staatscourant bekend gemaakt en geldt voor het daarop volgende kalenderjaar.”
Deze weergave van art. 3 Bgpb – inclusief de opmerking “[Red: per 1 januari 2022: € 66,50]” – is afkomstig van wetten.nl.8 De vraag kan rijzen of die weergave juist is. Bij de Regeling van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 3 september 20219 is namelijk art. 3(1) Bgbp zelf gewijzigd, in zoverre in afwijking van eerdere regelingen, waarin het maximumbedrag enkel werd gepubliceerd in de Staatscourant, zonder het Bgbp aan te passen.10 Opmerkelijk is trouwens dat in regelingen nadien die voorzien in aanpassing van het maximumbedrag, de oude techniek weer is gehanteerd.11 Ik laat de vraag verder rusten. Hier van belang is dat in 2022 het maximumbedrag € 66,50 is.