Rechtbank Arnhem, 04-09-2012, BX7565, AWB 12/1087, 12/1089, 12/1090, 12/1091 en 12/1092

RECHTBANK ARNHEM

Sector bestuursrecht, meervoudige belastingkamer

registratienummers: AWB 12/1087, 12/1089, 12/1090, 12/1091 en 12/1092

inzake

[X] BV, gevestigd te [Z], eiseres,

tegen

het hoofd van het Bureau verontreinigingsheffing rijkswateren, verweerder.

1. Ontstaan en loop van het geding

Eiseres heeft daartegen bij brief van 9 maart 2012, ontvangen door de rechtbank op 12 maart 2012, beroep ingesteld.

Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2012 te Arnhem.

Namens eiseres zijn daar verschenen mr. [gemachtigde], gemachtigde, [A], directeur van eiseres, mr. [B] en [C]. Namens verweerder zijn verschenen mr. [gemachtigde], gemachtigde, [D], mr. [E] en [F].

Partijen hebben ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan elkaar.

2. Feiten

Eiseres houdt zich bezig met de winning en groothandel in zand en grind. Het zand en grind wordt met behulp van een drijvende installatie opgepompt in de [G]. Deze plas staat in directe verbinding met de rivier [H], in die zin dat het water van [H] en [G] zich vrij kunnen vermengen. Het gewonnen materiaal wordt gedeeltelijk onmiddellijk afgevoerd naar afnemers ten behoeve van gebruik als ophoogzand. Het resterende materiaal wordt met behulp van schepen vervoerd naar de aan de andere kant van de [H] (gemeente De Steeg) gelegen haven welke behoort tot het bedrijfsterrein van eiseres. Aan die zijde van de [H] is tevens de [I] gelegen, waarvan eiseres eigenaar is. De [I] ligt parallel aan de [H]. Tussen beide wateren loopt een weg en een dijk/groenstrook. Het uit de [G] aangevoerde materiaal wordt op het bedrijfsterrein van eiseres met behulp van een aldaar gelegen installatie verder bewerkt. Ten behoeve van dit bewerkingsproces wordt gebruik gemaakt van water dat is opgepompt uit de [I] (hierna: het proceswater). Het proceswater wordt na gebruik weer afgevoerd in de [I]. Het afgevoerde water bevat “zuurstofbindende en andere stoffen”.

Verweerder heeft ter zake van het in de [I] (terug)brengen van het proceswater de onderhavige aanslagen verontreinigingsheffing rijkswateren (hierna: verontreinigingsheffing) opgelegd. Bij uitspraken op bezwaar heeft verweerder de aanslagen verminderd. Hij heeft hierbij ter berekening van de aanslagen de in het opgepompte proceswater aanwezige vervuiling in aftrek gebracht.

3. Geschil

In geschil is of de onderhavige aanslagen terecht aan eiseres zijn opgelegd. In het bijzonder is in geschil of de [I] is aan te merken als rijkswater en of verweerder het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden.

4. Beoordeling van het geschil

Met betrekking tot het heffingsrecht van verweerder

4.1. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de in de jaren 2003 tot en met 2007 geldende Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) wordt verontreinigingsheffing geheven ter zake van het direct of indirect brengen van stoffen in rijkswater. Partijen verschillen van mening over de vraag of de [I] is aan te merken als een rijkswater zoals bedoeld in deze wet. De rechtbank zal daarom allereerst de vraag beantwoorden of de [I] als een rijkswater in de zin van die wet kan worden aangemerkt.

4.4. Bij eerste Nota van Wijziging is de delegatiebepaling met betrekking tot bij anderen in beheer zijnde wateren van het eerste naar het tweede lid van artikel 6 van de voorgestelde Wet op de waterhuishouding verplaatst. Bij tweede nota van wijziging werd de delegatiebepaling verplaatst van artikel 6 naar artikel 2. Hiermee werd beoogd niet alleen de beleidsvorming, maar ook de afgifte van vergunningen ten aanzien van met rijkswateren in open verbinding staande andere wateren bij het Rijk te leggen (toegelicht in Kamerstukken II, 1987-1988, 17367, nr. 10, pag 5-6). Door middel van artikel 67c van de Wet op de waterhuishouding is artikel 3 van de Wvo dienovereenkomstig gewijzigd.

4.5. De algemene maatregel van bestuur waar artikel 3 van de Wvo naar verwijst is het Besluit aanwijzing zijwateren van hoofdwateren (hierna: het Baz). Hierin worden hoofdwateren en zijwateren onderscheiden. Ingevolge artikel 1, onderdeel b, van het Baz wordt onder zijwateren verstaan de oppervlaktewateren die in verbinding staan met een hoofdwater. Ingevolge artikel 1, onderdeel h, van het Baz wordt onder hoogwaterkering of hoogwaterkerende gronden verstaan: de duinen, kunstwerken, dijken of primaire waterkeringen als bedoeld in de Wet op de waterkering of andere natuurlijke of kunstmatige omstandigheden die het water bij hoge stand keren dan wel het zijwater scheiden van het hoofdwater.

4.6. Artikel 1, onderdeel b, van het Baz bepaalt dat onder zijwateren wordt verstaan oppervlaktewateren die in verbinding staan met een hoofdwater. Artikel 2, eerste lid, van het Baz bepaalt dat de zijwateren die in open verbinding staan met een hoofdwater worden gerekend tot de wateren in beheer bij het Rijk. In de artikelen 3 tot en met 13 van het Baz zijn wateren of gedeelten daarvan opgesomd die niet tot de rijkswateren worden gerekend.

4.7. Volgens artikel 1 van de Wet op de waterkering wordt onder primaire waterkering verstaan een waterkering, die beveiliging biedt tegen overstroming doordat deze ofwel behoort tot het stelsel dat een dijkringgebied – al dan niet met hoge gronden - omsluit, ofwel vóór een dijkgebied is gelegen. In bijlage I behorende bij deze wet is de ligging van de primaire waterkering (voor heel Nederland) weergeven.

4.8. Met betrekking tot de uitleg van het begrip “open verbinding” merkt de rechtbank op dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever hiermee het oog heeft gehad op gebieden en wateren die liggen binnen de waterhuishoudkundige hoofdstructuur. In het Baz wordt op enkele plaatsen verwezen naar hoogwaterkering of hoogwaterkerende gronden als bedoeld in de Wet op de waterkering. In de toelichting op het Baz wordt opgemerkt dat wateren buiten de hoogwaterkering of hoogwaterkerende gronden geacht worden in open verbinding te staan met het hoofdwater omdat deze wateren in het algemeen liggen in gebieden die regelmatig kunnen inunderen. De rechtbank is van oordeel dat hieruit volgt dat voor de toepassing van artikel 3 van de Wvo en artikel 2 van het Baz als hoofdregel heeft te gelden dat een door anderen beheerd oppervlaktewater in open verbinding met een door het rijk beheerd hoofdwater staat, en dus een aangewezen rijkswater is, als dat water ligt in een om het hoofdwater liggend gebied dat wordt begrensd door de primaire waterkeringen (buitendijkse gronden) en de hoge gronden als bedoeld in de Wet op de waterkering die het betreffende hoofdwater omsluiten. In artikel 3 en volgende van het Baz zijn vervolgens de uitzonderingen op de hoofdregel opgenomen.

4.9. Tussen partijen is terecht niet in geschil dat de [H] een hoofdwater is als bedoeld in het Baz. Nu vaststaat dat de [I] ligt binnen het gebied dat de [H] omgeeft en dat wordt begrensd door de primaire waterkeringen en de hoge gronden (in casu [J]) als bedoeld in de Wet op de waterkering, staat deze plas op grond van de hiervoor genoemde hoofdregel in open verbinding met de [H]. Dat betekent dat dit water als water in beheer bij het rijk kan worden aangemerkt. De vraag of al of niet sprake is van regelmatige inundatie van het gebied waarin de [I] ligt, is hierbij niet van belang omdat dit gebied in het Baz niet van toepassing van de hoofdregel is uitgezonderd. De grief van eiseres dat de [I] geen zijwater is van de [H], wordt daarom verworpen.

4.10. Anders dan eiseres bepleit, is de belastingplicht ten aanzien van lozingen in de [I] met voldoende nauwkeurigheid vast te stellen. Weliswaar merkt zij terecht op dat de door verweerder genoemde Beleidslijn Grote Rivieren niet behoort tot het Baz of andere algemeen verbindende voorschriften, maar de Wet op de waterkering en de daarbij behorende kaarten zijn wel als algemeen verbindende voorschriften aan te merken. De rechtbank is van oordeel dat uit de kaart in bijlage I bij deze wet blijkt dat de [I] valt binnen het gebied dat de [H] omgeeft en dat wordt begrensd door de primaire waterkeringen en de hoge gronden. Ook de grief van eiseres dat sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel wordt daarom verworpen.

Met betrekking tot het beroep op het gelijkheidsbeginsel

4.11. Eiseres heeft gesteld dat zij nadeliger wordt behandeld dan een aantal van haar concurrenten. Zij heeft gewezen op zeven in de zand- en grondwinning werkzame bedrijven. Hiervan verrichten vijf bedrijven (op in totaal zeven locaties) met behulp van een drijvende installatie vergelijkbare activiteiten als door eiseres op haar landinstallatie worden verricht. Twee bedrijven verrichten met behulp van een landinstallatie dezelfde werkzaamheden als eiseres. Daarnaast heeft eiseres gewezen op een viertal op het [K] en de [L] actieve bedrijven. Hiervan maken twee bedrijven gebruik van een drijvende installatie en twee van een landinstallatie. Volgens eiseres worden de door haar bedoelde bedrijven, die eveneens stoffen op rijkswater lozen, niet in de heffing betrokken.

4.12. Verweerder heeft weersproken dat van de door eiseres genoemde zeven bedrijven, de twee bedrijven die ook met een landinstallatie werken niet in de heffing zijn betrokken. Wel heeft verweerder erkend dat de door eiseres aangeduide vijf andere bedrijven ten aanzien van lozingen met behulp van een drijvende installatie niet in de heffing worden betrokken. Met betrekking tot de door eiseres genoemde vier bedrijven op het [K] en de [L] heeft verweerder ter zitting gesteld dat in ieder geval één van de twee genoemde bedrijven met een landinstallatie in de heffing is betrokken. Als reden voor het niet in de heffing betrekken van drijvende installaties heeft verweerder aangevoerd dat de Akte van Mannheim (Rijnvaartakte) heffing ten aanzien van drijvende vaartuigen verbiedt en dat bij drijvende vaartuigen geen sprake is van toegevoegde vervuiling. Tevens heeft verweerder aangevoerd dat geen sprake is van vergelijkbare situaties omdat de door eiseres verwerkte stoffen uit een ander water (de [G]) afkomstig zijn dan het water (afkomstig uit de [I]) dat wordt gebruikt om die stoffen te bewerken.

4.13. De rechtbank stelt voorop dat het belastbaar feit ingevolge artikel 23, derde lid, van de Wvo, bestaat uit het direct of indirect brengen van stoffen in rijkswater. Hierbij is niet van belang of stoffen in het oppervlaktewater worden gebracht welke van elders afkomstig zijn, of dat het gaat om stoffen welke eerder aan dat zelfde oppervlaktewater zijn onttrokken. Slechts de kwaliteit van het geloosde water is van belang voor het antwoord op de vraag of en in welke mate sprake is van brengen van stoffen in oppervlaktewater (Hoge Raad 13 maart 1996, nr. 29996, LJN: AA182, BNB 1996/205). Op grond van als beleid op te vatten uitlatingen van de verantwoordelijke minister (Kamerstukken II, 1985-1986, 18968, nr. 5, blz 14) wordt de heffing bij lozing van eerder onttrokken water beperkt tot heffing over de - kort samengevat - toegevoegde vervuiling.

4.14. Verweerder heeft aan het buiten de heffing laten van drijvende installaties ten grondslag gelegd dat in die situaties geen sprake is van toegevoegde vervuiling. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat aan dit standpunt geen feitelijk onderzoek bij die drijvende installaties ten grondslag ligt. De omstandigheid dat alleen stoffen in een water worden gebracht die daaruit eerder zijn opgepompt, betekent echter niet op voorhand dat van toegevoegde vervuiling geen sprake kan zijn. De samenstelling van het geloosde water kan immers zijn gewijzigd door het proces waarvoor dat water is gebruikt, waardoor toch sprake is van tot heffing leidende (toegevoegde) vervuiling. Het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad van 13 maart 1996 is daarvan een duidelijk voorbeeld. Ook verweerder heeft dit in zijn verweerschrift erkend. Gelet hierop concludeert de rechtbank dat verweerder het beleid van de minister, erin bestaande dat heffing bij lozing van eerder onttrokken water wordt beperkt tot de toegevoegde vervuiling, in de praktijk ten aanzien van drijvende installaties heeft uitgebreid tot het begunstigende beleid dat heffing volledig achterwege blijft.

4.15. Eiseres heeft onweersproken gesteld dat de werkzaamheden welke op een drijvende installatie worden verricht volledig zijn te vergelijken met die op een landinstallatie. In beide gevallen wordt ten behoeve van de verwerking van de grondstoffen slechts gebruik gemaakt van opgepompt, en na gebruik weer te lozen, water. Andere stoffen worden niet toegevoegd. Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat drijvende installaties en landinstallaties voor de toepassing van het gelijkheidsbeginsel zowel rechtens als feitelijk gelijk zijn. Door aan eiseres het begunstigende beleid ten aanzien van drijvende installaties te onthouden wordt zij ten onrechte niet gelijk behandeld. Hieraan doet niet af dat de te bewerken grondstoffen (zand en grint) in het geval van eiseres afkomstig zijn van een andere locatie (de [G]) dan de locatie waaruit het bij de bewerking gebruikte water wordt opgepompt en waarin het weer wordt geloosd. Een hierdoor eventueel toegenomen vervuiling van het te lozen water heeft immers slechts invloed op de hoogte van de op te leggen verontreinigingsheffing.

4.16. Verweerder heeft aan het buiten de heffing laten van drijvende installaties tevens de Akte van Mannheim (Herziene Rijnvaartakte van 1868, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Straatsburg van 1963), ten grondslag gelegd. Volgens verweerder verbiedt dit verdrag het heffen van belasting met betrekking tot schepen/drijvende locaties. Verweerder heeft dit standpunt niet nader onderbouwd. Wel heeft verweerder het standpunt ingenomen dat, mocht de rechtbank van oordeel zijn dat de akte van Mannheim geen belemmering vormt voor de in geschil zijnde heffing, er sprake is geweest van onjuist gebleken interpretatief beleid ten aanzien van een bepaalde groep. Op grond van het arrest van de Hoge Raad van 22 januari 2010, nr. 09/01038, LJN BL0088, BNB 2010/146, hoeft dit onjuist gebleken interpretatief beleid volgens verweerder dan niet op eiseres te worden toegepast.

4.17. De rechtbank ziet, anders dan verweerder, in de Akte van Mannheim geen belemmering voor de in geding zijnde heffing ten aanzien van drijvende installaties. Uit artikel 3 van deze akte vloeit immers voort dat slechts heffingen worden verboden die uitsluitend op het uitoefenen van de scheepvaart zijn gegrond. Nog afgezien van het feit dat verweerders beleid ook wordt toegepast op wateren die niet onder de Akte van Mannheim vallen, is de verontreinigingsheffing niet uitsluitend gericht op de scheepvaart op de Rijn of op lozingen vanaf daarop varende schepen, maar geldt de verontreinigingsheffing voor lozingen op ieder in Nederland gelegen rijksoppervlaktewater. Verweerder heeft zijn standpunt dat de Akte van Mannheim in de weg staat aan heffing ten aanzien van drijvende installaties in het geheel niet onderbouwd. Mede gelet daarop acht de rechtbank het niet aannemelijk dat bij het vaststellen van het begunstigende beleid voor drijvende installaties genoemde akte daadwerkelijk een rol heeft gespeeld. Van een op een onjuiste interpretatie van die akte berustende onjuiste rechtsopvatting als bedoeld in genoemd arrest van de Hoge Raad is daarom naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Dit standpunt van verweerder staat een geslaagd beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel niet in de weg.

4.18. Gelet op het vorenoverwogene dienen de aanslagen wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel te worden vernietigd en behoeven de andere grieven van eiseres geen behandeling meer. De beroepen dienen gegrond te worden verklaard.

5. Proceskosten

De rechtbank vindt aan¬lei¬ding verweerder te veroordelen in de kos¬ten die eiseres in verband met de behande¬ling van de bezwaren en de beroepen redelij¬kerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.965 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 218, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437 en een factor van 1,5 wegens vijf samenhangende zaken). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.

6. Beslissing

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Amsterdam, voorzitter, mr. I. Linssen en mr. M.C.G.J. van Well, rechters, in tegenwoordigheid van mr. L.A. Aalbersberg, griffier.

De griffier, De voorzitter,

De griffier is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op: 4 september 2012

Afschrift aangetekend verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Arnhem (belastingkamer), Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.