Rechtbank Gelderland, 08-09-2016, ECLI:NL:RBGEL:2016:4820, AWB - 15 _ 7609

Feiten

A. Bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, sub a Wabo),

B. Aanlegvergunning: Uitvoeren van werk of werkzaamheden op grond van bestemmingsplan, beheersverordening en dergelijke (artikel 2.1, eerste lid, sub b Wabo) en

C. Gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid sub c Wabo).

“Het plan voorziet in de inrichting van het gebied, gelegen tussen station [Q] en [A-straat 2] en [A-straat 3] , bij de nieuwe fiets- en voetgangerstunnel. De infrastructurele werken en werkzaamheden bestaan o.a. uit de aanleg van een rotonde, fiets- en voetpad, parkeerplaatsen, een weg naar het toekomstig hotel en aanleg riolering.”

Geschil

Beoordeling van het geschil

Toetsingskader

“de aannemingssom (exclusief omzetbelasting) als bedoeld in paragraaf 1, eerste

lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken 2012 (UAV 2012), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten, de omzetbelasting niet inbegrepen, als bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals de UAV of het normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd. (…)”.

“de aannemingssom inclusief omzetbelasting, bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de UAV 2012, voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt, een raming van de aanlegkosten, de omzetbelasting inbegrepen. (…)”.

“2.2.1. Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk en hoofdstuk 4 van deze titel. In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd.

(…)

2.2.2. Bouwactiviteiten

2.2.2.1. Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief:

- voor het deel van de bouwkosten tot en met € 12.400.000,00: 24 promille

- voor het deel van de bouwkosten vanaf € 12.400.000,00 tot en met € 20.833.333,00: 18 promille

- voor het deel van de bouwkosten boven € 20.833.333,00: 6 promille van de bouwkosten, berekend over elk geheel bedrag van € 100,00, met een minimum van € 135,00.

(…)

2.2.3. Aanlegactiviteiten.

2.2.3.1. Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een aanlegactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder b van de Wabo, bedraagt het tarief: € 1.342,59.

(…)

2.2.13. Welstandsadvies

Onverminderd het bepaalde in de voorgaande onderdelen van dit hoofdstuk bedraagt het tarief, indien de welstandscommissie (i.c. de commissie Beeldkwaliteit) advies uitbrengt over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, voor zover deze (mede) betrekking heeft op een bouwactiviteit: 3,6 promille van de bouwkosten berekend over elk geheel bedrag van € 100,00 met een minimum van: € 43,40 en een maximum van: € 8.138,58”.

“Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op bouwactiviteiten als bedoeld in onderdeel 2.2.2 en is voorafgegaan door een aanvraag om omgevingsvergunning voor, naar de omstandigheden beoordeeld, hetzelfde project, waarbij laatstgenoemde aanvraag is ingetrokken of door de gemeente buiten behandeling is gelaten of is geweigerd, wordt op verzoek van de aanvrager 50% van de ter zake van de eerdere aanvraag op grond van 2.2.2.1 geheven leges in mindering gebracht op de leges voor het in behandeling nemen van de nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning bedoeld in hoofdstuk 2, mits de nieuwe aanvraag binnen zes maanden na de intrekking of beslissing op de eerdere aanvraag is ingediend. De leges voor het in behandeling nemen van de nieuwe aanvraag zullen nimmer minder bedragen dan € 135,00”.

Aanneemsom als grondslag voor de legesberekening?

18. De primaire stelling van verweerder dat de leges te laag zijn vastgesteld, omdat moet worden uitgegaan van de aanneemsom van € 3.273.000, wordt door de rechtbank verworpen. Weliswaar wordt in artikel 1, onderdeel i, van de Legesverordening bepaald dat onder bouwkosten wordt verstaan de aannemingssom als bedoeld in de UAV 2012, maar uit de Tarieventabel volgt dat bij een omgevingsvergunning voor een project een ander systeem wordt gehanteerd bij de bepaling van het tarief. In dat geval bedraagt het tarief namelijk de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten waaruit het project bestaat (zie artikel 2.2.1 van de Tarieventabel). In het onderhavige geval is sprake van een omgevingsvergunning voor een project met drie aparte activiteiten, zo blijkt uit de verleende omgevingsvergunning zoals weergegeven bij de feiten onder 4. Activiteit A betreft het bouwen van de fietstunnel. Activiteit B betreft de inrichting van het gebied om de fietstunnel heen, waaronder de aanleg van de rotonde, de weg naar het hotel en de parkeerplaatsen.

19. Uit de vergunning volgt dat activiteit B een aanlegvergunning betreft zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo. Daarvoor geldt dus de definitie voor aanlegkosten in artikel 1, onder j, van de Legesverordening. De Tarieventabel bepaalt in artikel 2.2.3.1 dat voor een dergelijke activiteit een vast bedrag aan leges wordt geheven van € 1.342,59. De aanneemsom van € 3.273.000 die is overeengekomen, betreft zowel de bouw van de fietstunnel als de inrichting van het gebied eromheen. Een deel van die aanneemsom heeft derhalve geen betrekking op activiteit A, het bouwwerk van de fietstunnel, maar op activiteit B, de aanleg van de inrichting van het gebied eromheen. Over dat aanlegdeel kunnen alleen leges worden geheven volgens het vaste tarief, zodat het deel van de aanneemsom dat betrekking heeft op de kosten van aanleg niet mag meetellen bij het bepalen van de hoogte van de bouwkosten van activiteit A.

20. Opmerking verdient verder nog dat op de aannemingsovereenkomst niet de in de Legesverordening genoemde UAV 2012 van toepassing zijn, maar de UAV-GC 2005. Gemachtigde van eiseres heeft erop gewezen dat het bij de UAV-GC 2005 om voorwaarden gaat die gelden bij samengestelde projecten. Gelet op het voorgaande ligt het voor de hand om aan te nemen dat de onderhavige aanneemsom, die voor het gehele project geldt, is samengesteld uit meerdere aanneemsommen zoals bedoeld in de UAV 2012, namelijk in elk geval een aanneemsom voor het bouwen van de fietstunnel en een aanneemsom voor de aanlegwerkzaamheden. Ook daarom kan de in dit geval overeengekomen aanneemsom voor het totale project niet gelden als de aanneemsom die in artikel 1, onderdeel i, van de Legesverordening is bedoeld.

Hoogte van de bouwkosten

21. Gelet op het voorgaande kan niet worden uitgegaan van de overeengekomen aanneemsom. Daarom dient te worden vastgesteld wat de hoogte is van de bouwkosten. Eiseres heeft betoogd dat niet het door haar opgegeven bedrag aan bouwkosten van € 2.181.000 moet worden gehanteerd voor de bepaling van de heffingsgrondslag voor de leges bouwen, maar een lager bedrag. Eiseres heeft hiervoor meerdere argumenten gegeven. Eiseres voert aan dat in het onderhavige geval veel werkzaamheden niet zien op de bouw van de fietstunnel, maar betrekking hebben op andere zaken zoals opbreekwerkzaamheden, het inzaaien van bloemrijk mengsels, de aanbrenging van beplanting en het verwijderen en aanbrengen van markeringen. Ook het aanleggen van verhardingen, zoals wegen en fietspaden, alsmede de daaraan voorafgaande grondwerken, kunnen niet worden gezien als het bouwen van een bouwwerk, gelet op het tweedimensionale karakter van deze constructies. Volgens eiseres dient de heffingsgrondslag alleen te worden berekend over de kosten voor het bouwen en leveren en plaatsen van de tunnel. Zij verwijst hiervoor naar de begroting die als bijlage 8 bij het beroepschrift is gevoegd. Verder heeft eiseres gesteld dat de begrote tegelwand in de tunnel uiteindelijk niet is aangebracht, zodat de kosten daarvan van de bouwkosten moeten worden afgetrokken. Ook heeft zij aangevoerd dat de niet-vergunningplichtige gedeelten buiten de heffingsgrondslag dienen te blijven.

22. Verweerder heeft in dit verband aangevoerd dat het aanbrengen van de tegelwand al heel lang niet meer doorging en dus ook niet meer voorkomt in de begroting van de bouwkosten in de vergunningaanvraag. Ook heeft verweerder gesteld dat alle onderdelen van een vergunningplichtig bouwwerk vergunningplichtig zijn, ook als bepaalde onderdelen niet vergunningplichtig zouden zijn als ze apart in een bestaand bouwwerk zouden worden geplaatst. Verweerder is van mening dat wel degelijk moet worden aangesloten bij het bedrag aan bouwkosten dat in de eigen aanvraag van eiseres voor de omgevingsvergunning is genoemd. Daartoe verwijst verweerder ook naar de inschrijfstaat bij de aannemingsovereenkomst.

23. Op verweerder rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat de heffingsgrondslag voor de leges niet te hoog is vastgesteld, waarbij alleen in geschil is of verweerder bij het bepalen van de leges bouw terecht is uitgegaan van een bedrag aan bouwkosten van € 2.181.000. Gelet op de inschrijfstaat bij de aannemingsovereenkomst en gelet op het bedrag van de bouwkosten in de eigen aanvraag van eiseres voor de omgevingsvergunning, welk bedrag door verweerder is gevolgd bij uitspraak op bezwaar, heeft verweerder aan deze bewijslast voldaan. Indien wordt gekeken naar de inschrijfstaat, wordt duidelijk dat de kosten van het bouwen van de fietstunnel, vermeerderd met een evenredig deel van de opslag voor indirecte kosten, algemene kosten en winst en risico, ruim boven het bedrag van € 2.181.000 uitkomen. De rechtbank heeft daarbij de posten met nummers 12 (gesloten tunnel), 13 (open tunnel) en 14 (trapconstructies) bij elkaar opgeteld, vermeerderd met daaraan toe te rekenen indirecte kosten (12,96%), algemene kosten (4,26%) en de kosten voor winst en risico (6,4%), overeenkomstig de cijfers die vermeld staan op de inschrijfstaat. Aldus komt het bedrag aan bouwkosten voor de tunnel al boven de 2,3 miljoen euro uit. In dat licht valt niet in te zien dat de bouw van de tunnel minder zou kosten dan € 2.181.000, zoals eiseres heeft aangevoerd. Ook kan het niet aanbrengen van de tegelwand in de tunnel geen invloed hebben op de bouwkosten, als deze tegelwand niet meer in de uiteindelijke begroting voorkomt, zoals verweerder heeft gesteld en eiseres niet voldoende gemotiveerd heeft betwist. In de inschrijfstaat kan de rechtbank deze post niet terugvinden. De begroting die eiseres heeft gevoegd bij het beroepschrift wordt door de rechtbank als niet overtuigend terzijde gelaten, nu deze gedateerd is op de datum van indiening van het beroepschrift en dus kennelijk ten behoeve daarvan is geprint en ook aangepast kan zijn. Daardoor is de bewijskracht van dat stuk laag. Bovendien komt deze begroting uit op een bedrag aan kosten voor het gehele project van € 2.181.000, hetgeen opmerkelijk is nu de overeengekomen aanneemsom € 3.273.000 bedraagt. Ook daardoor is niet aannemelijk dat deze begroting de begroting is die ten grondslag ligt aan de gesloten aannemingsovereenkomst. Gelet op het voorgaande geldt hetzelfde voor de sloopkosten die volgens eiseres buiten beschouwing moeten worden gelaten.

24. De stelling van eiseres dat de aanlegwerkzaamheden buiten het bouwwerk vallen en de kosten daarvan dus ook buiten de heffingsgrondslag voor het bouwwerk moeten blijven, is juist, gelet op hetgeen is overwogen in r.o. 18-20. Dit baat eiseres echter niet, omdat de rechtbank aanneemt dat de kosten van de aanlegwerkzaamheden niet zijn begrepen in het bedrag van € 2.181.000 dat door verweerder als heffingsgrondslag is gehanteerd, maar in het overige gedeelte van de aanneemsom van € 3.273.000. De kosten van de aanlegwerkzaamheden zijn door verweerder dus in het geheel niet meegenomen bij het bepalen van de heffingsgrondslag voor de aanslag leges, evenmin als de activiteiten in strijd met het bestemmingsplan (activiteit C).

25. De stelling van eiseres dat in de aanvraag voor de omgevingsvergunning een aantal niet-vergunningplichtige onderdelen is begrepen, waarover geen leges verschuldigd zijn, faalt. Eiseres heeft de aanvraag ingediend voor het volledige project, inclusief de al dan niet afzonderlijk vergunningplichtige werkzaamheden. Verweerder heeft de aanvraag beoordeeld, en ook moeten beoordelen, voor het gehele project, inclusief de (eventuele) niet-vergunningplichtige onderdelen (vgl. Gerechtshof Den Haag 24 februari 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:449). Voorts heeft de aanvraag betrekking op het project als geheel, waarbij de bouw van de fietstunnel een bouwkundig en functioneel geïntegreerd geheel vormt, dat als geheel moet worden aangemerkt als een vergunningplichtig bouwwerk (vgl. Gerechtshof Amsterdam 12 december 2013, ECLI:NL:GHAMS:2013:4956). Dat de aanlegwerkzaamheden apart moeten worden gezien van de bouwwerkzaamheden, maakt niet dat een deel van de bouwkosten van de tunnel buiten de berekening van de heffingsgrondslag voor de leges bouwen moet worden gelaten.

26. De stelling van eiseres dat de leges buitenproportioneel zijn en dus meer dan kostendekkend moeten zijn, maakt het voorgaande niet anders. De leges voor bouwvergunningen mogen immers meer dan kostendekkend zijn zolang de opbrengsten van de gehele Legesverordening niet hoger zijn dan alle lasten die daarmee samenhangen. Niet gesteld is dat hier sprake is van een dergelijke situatie. Anders dan eiseres veronderstelt, rust op verweerder niet de verplichting om inzichtelijk te maken wat de kosten zijn voor het behandelen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning.