Rechtbank Gelderland, 05-03-2020, ECLI:NL:RBGEL:2020:1451, AWB 18/3790 en AWB 18/3791

1. Eiseres is gebruiker van de objecten [adres 1] te [plaats] en [adres 2] (de percelen) te [plaats] .

2. Op grond van de Verordening op de heffing en de invordering van een rioolheffing 2017 van de gemeente [plaats] (de Verordening 2017) zijn met dagtekening van 19 mei 2017 de onderhavige aanslagen aan eiseres opgelegd. De aanslagen bedragen respectievelijk € 8.208,05 voor [adres 1] en € 18.517,32 voor [adres 2] .

3. Eiseres heeft bezwaar tegen de aanslagen gemaakt. Op 27 september 2017 is eiseres gehoord. Voorafgaand aan de hoorzitting heeft verweerder op 7 september 2017 een overzicht van de geraamde baten en de lasten 2017 overgelegd.

4. Op 26 oktober 2017 heeft eiseres naar aanleiding van de hoorzitting de gronden van het bezwaar aangevuld. Hierop heeft verweerder gereageerd bij brief van 3 november 2017. Op 9 november 2017 heeft eiseres verweerder nogmaals gevraagd om een meer gedetailleerde onderbouwing van de geraamde kosten en opbrengsten.

5. Verweerder heeft op 21 december 2017 een nadere toelichting op de ramingen aan eiseres gezonden (getiteld Begroting product Riolering 2017). In de nadere toelichting zijn de volgende ramingen opgenomen:

6. Eiseres heeft nog enkele keren gereageerd en op 9 februari 2018 heeft een tweede hoorgesprek plaatsgevonden. Op 29 maart 2018 heeft eiseres in aanvulling op het bezwaar een advies van [een bureau] overgelegd.

7. Bij uitspraak op bezwaar van 31 mei 2018 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.

8. In geschil is of de aanslagen moeten worden vernietigd omdat sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet, waardoor de Verordening 2017 onverbindend moet worden verklaard. Subsidiair is in geschil of de aanslagen te hoog zijn opgelegd omdat de Verordening 2017 niet goed is toegepast door verweerder.

9. Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan – kort gezegd – de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand.

10. De rioolheffing moet voldoen aan de zogenoemde opbrengstlimiet. Dat betekent dat het tarief van de rioolheffing zodanig moet zijn vastgesteld dat daarmee geen winst wordt behaald. Daarom moet de rioolheffing zijn gebaseerd op een raming van lasten en baten, waarbij de geraamde baten niet hoger mogen zijn dan de geraamde lasten.² De ramingen moeten zijn gebaseerd op de gemeentelijke begroting.³

11. Eiseres heeft gesteld dat de opbrengstlimiet is overschreden. Uit de regels die de Hoge Raad heeft gegeven voor de stelplicht en bewijslast in zaken over de opbrengstlimiet volgt dat het dan in de eerste plaats aan de heffingsambtenaar is om inzicht te verschaffen in de ramingen van de lasten en baten die ten grondslag liggen aan de heffing. Vervolgens ligt het op de weg van de belanghebbende om voldoende gemotiveerd te stellen dat twijfel bestaat dat één of meerdere posten, die als last of bate ter zake waarvan rioolheffing mag worden geheven zijn opgevoerd, door de heffingsambtenaar terecht zijn opgevoerd. Heeft de belanghebbende daaraan voldaan, dan zal de heffingsambtenaar die twijfel naar vermogen moeten wegnemen door het verschaffen van nadere inlichtingen.⁴

12. Eiseres heeft tegen de ramingen (Begroting product Riolering 2017, weergegeven hierboven onder punt 5) in de eerste plaats aangevoerd dat de daarin opgenomen post "overhead" van € 565.085 niet, althans niet volledig als een last ter zake kan worden aangemerkt. Reden daarvoor is volgens eiseres dat uit de toelichting op deze post blijkt dat daarin ook overheadkosten zitten die niets met de kosten voor riolering te maken hebben. Eiseres heeft daarbij gewezen op twee van de 63 posten waaruit de overhead bestaat, namelijk "concerncontrol" en "afdeling strategie en planning".

13. Verweerder heeft ter zitting een toelichting gegeven over de manier waarop indirecte (overhead)kosten aan het product Riolering zijn toegerekend. Met de indirecte (overhead)kosten wordt rekening gehouden op de manier die is beschreven in de Notitie Overhead van de Commissie BBV van juli 2016. Dit is vastgelegd in de Financiële verordening. Deze notitie heeft verweerder ter zitting overgelegd. De methode houdt kort weergegeven in, dat alle als overhead aan te merken kosten worden gedeeld door het aantal productieve fte's. Dit levert een bedrag aan overheadkosten op van € 41,38 per productief uur. Uitgaande van het begrote aantal productieve uren voor het product Riolering van 13.656 uur zijn de aan Riolering toe te rekenen indirecte kosten berekend op € 565.085. De rechtbank acht het niet onredelijk om de overhead naar rato toe te rekenen. Daarbij komt dat uit de Notitie Overhead volgt dat per kostensoort, zoals benoemd in de 63 kostenposten, moet zijn beoordeeld welk gedeelte daarvan als overhead kan worden aangemerkt.

14. Verweerder heeft verder een toelichting gegeven op het verband tussen de posten "concerncontrol" en "afdeling strategie en regie" en het product Riolering. Zo houdt de afdeling Concerncontrol zich bezig met administatieve organisatie, risicomanagement, auditing en interne controles. De afdeling Strategie en Regie houdt zich volgens verweerder ook bezig met strategische vraagstukken waarbij de rioolhefing een rol speelt, bijvoorbeeld om rioolheffing te gebruiken als instrument voor gedragsbeïnvloeding of de rol van rioolheffing in een klimaatbestendige stad. Eiseres heeft deze toelichting niet weersproken. Gelet hierop, is aannemelijk dat deze posten meer dan zijdelings verband houden met riolering en dus een last ter zake zijn.

15. Ter zitting heeft eiseres in aanvulling nog naar voren gebracht dat het niet aannemelijk is dat alle 63 posten aan overhead voor meer dan 10% met riolering te maken kunnen hebben. Desgevraagd heeft de gemachtigde bij wijze van voorbeeld gewezen op de posten "directie", "secretaressepool", "archief" en "samenleving en beleid". Deze enkele stelling, die eiseres verder niet heeft toegelicht of onderbouwd, is echter onvoldoende voor de conclusie dat redelijke twijfel bestaat dat de gehele post overhead ten onrechte als last ter zake is aangemerkt. Verweerder heeft immers al nadere inlichtingen verstrekt over de systematiek achter de toerekening van de overhead en over de twee afzonderlijke posten waarvan eiseres eerder schriftelijk heeft aangegeven die in twijfel te trekken. In dit licht ligt het op de weg van eiseres om haar nadere stelling concreet te onderbouwen en aan te geven waarom niet aannemelijk is dat niet ook door de directie ten behoeve van riolering kosten worden gemaakt of door secretariële ondersteuning, het gebruik van het archief of beleidsvorming. Dat het hierbij wellicht ook over de uitvoering van wettelijke taken gaat, zoals archieftaken, doet hier niet aan af. Anders dan in legeszaken – waar de door eiseres ingeschakelde deskundige naar heeft verwezen – is de rioolheffing een algemene bestemmingsheffing en niet (langer) een retributie zoals in het verleden. Met de rioolheffing wordt dus niet betaald voor een concrete dienst die voordeel oplevert voor degene die betaalt. Zo lang niet aannemelijk is dat kosten in de begroting dubbel in aanmerking zijn genomen – dat is gesteld noch gebleken – kunnen de aan het product Riolering toe te schrijven kosten voor archieftaken daarom in beginsel als last ter zake in aanmerking worden genomen.

16. In de tweede plaats heeft eiseres betoogd dat de dotaties aan de voorziening vervangingsinvesteringen niet als last ter zake kunnen worden aangemerkt. Volgens eiseres is sprake van een voorziening zonder duidelijk aanwijsbaar doel. Onder verwijzing naar de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 12 februari 2019⁵ concludeert eiseres dat in wezen sprake is van een egalisatiereserve waar zonder duidelijke omschrijving uit wordt onttrokken en aan wordt gedoteerd, hetgeen niet is toegestaan.

17. Het is aanvaardbaar dat een gemeente een reserve of een voorziening vormt voor de egalisatie van toekomstige uitgaven aan het bestaande rioleringsstelsel en ter voorkoming van grote schommelingen van de tarieven van de rioolheffing. Voorwaarde is dat een gemeente daarbij blijft binnen de begrotings- en verantwoordingsregels die zijn gesteld in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). De bedragen die bestemd zijn voor de opbouw van een dergelijke reserve of voorziening kunnen worden aangemerkt als lasten ter zake.⁶ Dat betekent ook dat een onttrekking aan een dergelijke voorziening kan worden aangemerkt als een bate.

18. Verweerder heeft toegelicht dat de posten "Vervangingsinvesteringen riolering stedelijk gebied", "Afkoppelen van verharde terreinen", "Vervangingsinvesteringen bijzondere conconstructies" en "Renovatie riolering buitengebied" vier doteringen aan dezelfde Voorziening vervangingsinvesteringen riolering zijn. Het onderscheid in de vier onderdelen is gemaakt om duidelijk te maken waaruit de kosten bestaan die worden gedekt vanuit de voorziening. De doteringen aan de voorziening betreffen spaarbedragen die nodig zijn voor de toekomstige vervangingsinvesteringen, zoals die volgen uit het vGRP. De voorziening is bedoeld om jaarlijks uit te onttrekken om af te kunnen boeken op de activering van de in dat jaar te plegen investeringen. Eens in de vijf jaar wordt de gewenste hoogte van de voorziening en daarmee de benodigde spaarbedragen bijgesteld aan de hand van gewijzigde omstandigheden bij de uitvoering van het vGRP. Daarnaast wordt gecontroleerd of de voorziening in 2050 is afgebouwd naar nihil en in de tussentijd niet negatief loopt. Deze prognoses zijn vastgelegd in de grafieken die hiervoor in punt 5 zijn beschreven. Verweerder heeft voorts verklaard dat de accountant dit jaarlijks controleert aan de hand van de voorschriften van artikel 44, eerste lid, onder d, van het BBV. Uit dit artikel volgt dat een voorziening mag worden gevormd voor de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven zoals rioolheffing. Tot slot heeft verweerder toegelicht dat de onttrekking aan de batenkant van de raming geen onttrekking is om direct investeringslasten mee te bestrijden, maar om het (negatieve) exploitatieresultaat in de winst- en verliesrekening af te dekken. Zonder deze onttrekking zou de kostendekkendheid in 2017 namelijk slechts 89% bedragen in plaats van 100%. Omdat in de Programmabegroting is voorgeschreven dat de rioolheffing 100% kostendekkend moet zijn, wordt met deze onttrekking voorkomen dat het tarief van de rioolheffing (in een gegeven jaar) fluctueert om te voldoen aan deze norm van kostendekkendheid. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft gesteld geen concreet aanknopingspunt om te twijfelen aan de juistheid van deze toelichting en dus is sprake van een voorziening die is toegestaan op grond van het BBV.

19. Eiseres heeft voorts gesteld dat niet kan worden gecontroleerd of de aan de voorzieningen gedoteerde bedragen hun grondslag wel vinden in de gemeentelijke begroting. De rechtbank overweegt dat het waar is dat, zoals eiseres heeft gesteld, de raming van de baten en lasten niet cijfermatig kan worden aangesloten met de in de Programmabegroting gepresenteerde cijfers. Dit is echter niet nodig voor de toetsing van de opbrengstlimiet; inzicht in de geraamde lasten en baten kan ook worden verschaft op basis van andere gegevens dan de gemeentelijke begroting, waaronder ook gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de Verordening 2017.⁷ Evenmin is het in dit kader nodig dat een ieder op eenvoudige wijze kennis kan nemen van de geldstromen rondom het rioleringsbeleid.⁸ Van belang is alleen of de raming berust op de begroting. Ter zitting heeft verweerder dit verder toegelicht en uitgelegd dat de cijfers uit de raming zijn samengesteld uit de aan de Programmabegroting 2017 ten grondslag liggende grootboekrekeningen. Deze grootboekrekeningen worden volgens verweerder vastgesteld in een tripartiete overleg tussen de afdelingen financieel beheer, financiële controle en – in dit geval – de afdeling die verantwoordelijk is voor de uitvoering van het product Riolering. Verweerder heeft ter zitting de exceloverzichten laten zien waarin de voor het product Riolering relevante grootboekrekeningen zijn verzameld en waaruit de cijfers van de raming zijn geaggregeerd. Eiseres is tijdens een schorsing van de zitting in de gelegenheid gesteld deze overzichten te bestuderen. Desgevraagd heeft eiseres te kennen gegeven deze niet nader te willen controleren. Gelet hierop, en omdat eiseres ook overigens de beschreven gang van zaken in het begrotingsproces en de totstandkoming van de raming van de baten en de lasten niet gemotiveerd heeft betwist, ziet de rechtbank geen grond om aan de juistheid van de toelichting van verweerder te twijfelen. Gelet hierop, is aannemelijk dat de raming haar grondslag heeft in de gemeentelijke begroting.

20. Eiseres heeft ter zitting naar aanleiding van de exceloverzichten nog wel opgemerkt dat die te laat zijn overgelegd. Voor zover eiseres met die opmerking heeft willen impliceren dat in deze procedure geen rekening mag worden gehouden met de ter zitting gegeven toelichting van verweerder over het begrotingsproces en de totstandkoming van de raming, dan ziet de rechtbank daar geen enkele aanleiding voor, omdat het onderzoek ter zitting zich bij uitstek leent voor het geven van nadere toelichtingen. Met haar opmerking dat zij de cijfers niet wil controleren, heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank bovendien te kennen gegeven dat zij die juistheid van de cijfers niet wenst te betwisten. Daarom zijn deze exceloverzichten ook niet door verweerder als nader gedingstuk ingebracht en bestond geen aanleiding om een beslissing te nemen of ze nog konden toegelaten of niet. Van enige strijd met de goede procesorde is daarom geen sprake.

21. Uit het voorgaande volgt dat de Voorziening vervangingsinvesteringen riolering specifiek in het leven is geroepen ter dekking van de begrote kosten waarvoor rioolheffing mag worden geheven. In zoverre is dan ook sprake van een heel andere situatie dan die waarover het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden op 12 februari 2019 uitspraak heeft gedaan. In die zaak was nu juist namens de heffingsambtenaar verklaard dat de voorgenomen vervangingsinvesteringen en/of onderhoudskosten ten onrechte niet in de gemeentebegroting waren meegenomen. Dat is hier wel het geval.

22. In de derde plaats heeft eiseres gesteld dat de post van € 176.936 voor straatreiniging ten onrechte als last ter zake in aanmerking is genomen. Verweerder heeft deze post toegelicht en erop gewezen dat dit bedrag overeenkomt met 33% van de totale kosten voor straatreinigen. Volgens verweerder is dit redelijk, omdat straatreinigen drie functies heeft, namelijk zorgen voor het goed functioneren van de riolering, het opruimen van verkeerd aangeboden afvalstoffen en het schoonmaken van de openbare ruimte. Eiseres heeft dit niet weersproken. De rechtbank acht aannemelijk dat sprake is van een last terzake.

23. De conclusie is dat geen sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet. De beroepen zijn in zoverre ongegrond.

24. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder het afvoerend oppervlak van het perceel onjuist heeft berekend. Volgens eiseres moet de in artikel 1, onderdeel e, van de Verordening 2017 gegeven definitie van "afvoerend oppervlak" zo worden gelezen dat daaronder alleen oppervlak valt dat zowel bebouwd als verhard is.

25. De rechtbank onderschrijft deze stelling niet. De definitie omschrijft "afvoerend oppervlak" als: "de bebouwde en de verharde oppervlakte van het perceel". Naar gewoon taalgebruik staat aan de interpretatie van eiseres in de weg dat ook voor "verharde oppervlakte" een "de" staat. Dat impliceert een nevengeschikte werking van "en" en geen cumulatieve werking. Belangrijker is echter dat ook uit artikel 6, derde lid, onder b en onder II, van de Verordening 2017 blijkt dat het over twee te onderscheiden onderdelen van het afvoerend oppervlak gaat. In dat artikelonderdeel, waarin het belastingtarief wordt beschreven, staat namelijk:

26. Volgens eiseres heeft verweerder ten onrechte € 27,72 in rekening gebracht vanwege aangevoerd water bij de [adres 2] , terwijl bij dat perceel helemaal geen water wordt aangevoerd. Omdat tussen partijen kennelijk niet in geschil is dat het perceel wel beschikt over een (afgesloten) aansluiting op het waterleidingnet, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het perceel wat watertoevoer betreft valt onder de categorie van 0 – 500 m³, waarvoor het tarief van € 27,72 geldt. Anders dan eiseres' gemachtigde ter zitting heeft gesteld, is – zoals hiervoor al gememoreerd – bij de rioolheffing niet langer sprake van een retributie maar van een algemene bestemmingsheffing. Het is daarom niet noodzakelijk dat tegenover de heffing daadwerkelijk een genot wordt ervaren. Als geen water wordt gebruikt, is sprake van 0 m³ aangevoerd water.

27. De conclusie luidt dat de aanslagen naar de juiste bedragen zijn vastgesteld. De beroepen zijn in zoverre ongegrond.

28. Eiseres heeft verzocht om toekenning van een vergoeding voor immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.

29. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het verzoek uit van de regels die de Hoge Raad hiervoor heeft gegeven in het overzichtsarrest van 19 februari 2016.⁹

30. In dit geval is het bezwaarschrift van eiseres ontvangen op 22 juni 2017. De overschrijding van de redelijke termijn bedraagt, gerekend van de periode die sindsdien is verstreken tot en met de uitspraak van de rechtbank, bijna negen maanden. Gelet op de verklaring van partijen ter zitting, zal de rechtbank de termijn verlengen met de periode waarvoor eiseres' gemachtigde heeft ingestemd met een verlenging van de bezwaartermijn, zijnde drie weken. De overschrijding komt dan neer op bijna acht maanden, naar boven afgerond op een jaar. Dit betekent een schadevergoeding van € 1.000 (2 keer een half jaar à € 500). Omdat sprake is van samenhang met de procedure van [persoon Y] , zal de rechtbank de schadevergoeding in die zin matigen, dat de helft (€ 500) toekomt aan eiseres en de andere helft (€ 500) aan [persoon Y] . De uitspraak op bezwaar dateert van 31 mei 2018. Rekening houdend met het verleende uitstel in bezwaar, rekent de rechtbank van de overschrijding van de termijn vier maanden toe aan de bezwaarfase en vier maanden aan de beroepsfase. Daarom zal de verweerder worden veroordeeld tot betaling van € 250 en de Staat eveneens tot een bedrag van € 250.

31. Omdat een proceskostenvergoeding alleen wordt uitgesproken vanwege de overschrijding van de redelijke termijn, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder en de Staat ieder voor de helft te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 525 (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 525 en een wegingsfactor 0,5), derhalve € 131,25. Een wegingsfactor van 0,5 is toegepast, omdat de proceskostenvergoeding uitsluitend wordt toegekend vanwege de vergoeding voor immateriële schade. Vanwege de samenhang met het beroep van [persoon Y] zal de rechtbank ook beslissen dat deze proceskostenvergoeding gelijkelijk wordt verdeeld over eiseres en [persoon Y] . Tot slot geldt ook voor het griffierecht van € 338 dat verweerder en de Staat dit ieder voor de helft aan eiseres moeten vergoeden.

32. Omdat de proceskostenvergoeding uitsluitend voortvloeit uit de overschrijding van de redelijke termijn en de beroepen voor het overige ongegrond zijn, bestaat geen aanleiding voor vergoeding van de kosten van de deskundige.