Rechtbank Limburg, 23-12-2021, ECLI:NL:RBLIM:2021:9796, ROE 21/652

11.1.

Volgens eiser gebruikt de gemeente de heffing van forensenbelasting niet meer voor het doel waarvoor de belasting in het leven is geroepen: bezitters van een tweede woning waarvoor geen bijdrage uit het Gemeentefonds wordt verkregen, een compensatie laten betalen voor het gebruik van faciliteiten. Gelet op de motie van 8 november 2018 (waarin het college werd opgeroepen om de negatieve gevolgen van het onttrekken van woningen aan de permanente woonfunctie tegen te gaan en te onderzoeken welke maatregelen passend zijn om hier een halt aan toe te roepen) en het amendement van 7 november 2019 beoogt zij met (de verhoging van) de heffing (enkel nog) het onttrekken van woningen aan de permanente woonfunctie (en het prijsopdrijvende effect als gevolg daarvan) tegen te gaan.

11.2.

Het motief om de forensenbelasting te verhogen, is volgens eiser bovendien gebaseerd op onjuiste feiten en daarom is de totstandkoming onzorgvuldig. Er is geen toename van forensen en daardoor kan het evenmin zo zijn dat beleggers panden opkopen om als tweede woning te gebruiken en dat panden in de buitengebieden voor de helft van de tijd leegstaan.

11.3.

Bovendien treft het besluit volgens eiser personen die al een tweede huis hebben en niet beleggers die een pand kopen om te verhuren. Zij worden in de (niet verhoogde) toeristenbelasting betrokken.

11.4.

Gelet op het voorgaande stelt eiser zich primair op het standpunt dat het raadsbesluit tot vaststelling van de Verordening van een redelijke grond is ontbloot en dat daarom de Verordening onverbindend is wegens willekeur, strijd met het evenredigheidsbeginsel en misbruik van bevoegdheid.

11.5.

12. De rechtbank overweegt dat de Verordening een algemeen verbindend voorschrift is oftewel, naar de inhoud gezien, een wet. Tegen zo’n algemeen verbindend voorschrift staat geen rechtstreeks beroep open. Het kan wel, in het kader van de toetsing van een erop gebaseerd besluit (zoals in dit geval het bestreden besluit), bij wijze van exceptie worden getoetst aan hogere wetten of regelingen en aan algemene rechtsbeginselen. Vanwege het feit dat het hier gaat om een bevoegd vastgesteld wettelijk voorschrift is die (exceptieve) toetsing door de rechtbank in beginsel een terughoudende: de gemeenteraad heeft een ruime beoordelings- en beslissingsmarge en bezwaren die te maken hebben met de politieke en bestuurlijke wenselijkheid van de Verordening kunnen de rechtbank niet tot het oordeel brengen dat de Verordening wegens strijd met het recht onverbindend moet worden geacht of jegens eiser niet had mogen worden toegepast.

13. In het beroep van eiser ligt min of meer besloten de vraag of, wanneer een niet-ingezetene van een gemeente zich beroept op het bij wijze van exceptie buiten toepassing laten van een gemeentelijke verordening, daarbij een minder terughoudende toets past dan wanneer een ingezetene dat doet, omdat een niet-ingezetene niet via zijn stemrecht invloed kan uitoefenen op het politieke klimaat en daarmee op (politieke) beleidskeuzes. De rechtbank beantwoord die vraag ontkennend nu het in beide gevallen gaat om de rechterlijke toets van een democratisch tot stand gekomen algemeen verbindend voorschrift. De vraag of eiser als individu hierbij een stemrecht heeft (gehad), waarmee hij mogelijk in het verleden de inhoud van de Verordening zou hebben kunnen beïnvloeden of in de toekomst die inhoud zou kunnen beïnvloeden, is niet relevant voor de intensiteit van de toetsing.

14. Met verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 4 juni 2021¹ stelt de rechtbank voorop dat de Gemeentewet voorziet in de grondslag voor de bevoegdheid van een gemeente om forensenbelasting te heffen. In artikel 223 van de Gemeentewet is geen heffingsmaatstaf of (maximale) tariefstelling bepaald. Voor de heffing van forensenbelasting mag een gemeente daarom het tarief afhankelijk maken van de waarde van de woning volgens de Wet WOZ, maar ook een andere wijze van bepaling van het tarief is toegestaan. Voor onverbindendverklaring van een regeling is slechts plaats indien de gekozen heffingsmaatstaf dan wel tariefstelling tot een uitkomst voert die in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel zoals het gelijkheidsbeginsel.

15. Met verwijzing naar de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019² en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2020³ overweegt de rechtbank dat de enkele strijd met formele beginselen niet kan leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.⁴

Verbindendheid van de verordening

16. In geschil is of de Verordening in strijd is met (al dan niet in hogere wetten of regelingen neergelegde) algemene rechtsbeginselen. Eiser heeft gesteld dat de heffing door de gemeente niet meer wordt gebruikt voor het doel waarvoor de belasting in het leven is geroepen. Het door de gemeente beoogde doel, het tegengaan van het onttrekken van woningen aan de permanente woonfunctie, is bovendien gebaseerd op volgens eiser onjuiste feiten en leidt daardoor tot een willekeurige heffing en misbruik van bevoegdheid. De rechtbank stelt voorop dat het motief dat de raad op 19 december 2019 heeft bewogen tot het vaststellen van de Verordening op grond van de overgelegde stukken niet kan worden vastgesteld. Dat het voor de hand ligt dat aan de vaststelling van de Verordening de in het amendement genoemde motieven ten grondslag liggen, kan de rechtbank volgen, zij het dat daaruit niet blijkt dat aan de forensenbelasting een ander doel ten grondslag ligt dan waarvoor ze is bedoeld. In het amendement is immers als motief voor de heffing (ook) genoemd dat woonforensen gebruik maken van de (toeristische) voorzieningen, hetgeen kan worden herleid tot het doel van de forensenbelasting om bezitters van een tweede woning waarvoor geen bijdrage uit het Gemeentefonds wordt verkregen, een compensatie te laten betalen voor het gebruik van faciliteiten. Dat blijkens de tekst van het amendement ook sprake is van een ander (bijkomend?) motief, namelijk het tegengaan van het onttrekken van woningen aan de permanente woonfunctie, kan gelet op het voorgaande geen grond opleveren voor het oordeel dat de raad zijn bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, dus dat de raad zijn bevoegdheid heeft misbruikt. Daar komt bij dat de motieven van de heffing een aangelegenheid zijn die niet de belastingrechter maar de (gemeentelijke) wetgever aangaat en dat daarbij sprake is van politieke besluitvorming. Dat laatste betekent dat enerzijds niet kan worden vastgesteld welk doel de (individuele) raadsleden voor ogen hadden toen zij voor het amendement stemden en anderzijds is het de vraag of raadsleden – die in ons democratisch stelsel een lekenbestuur vormen – kan worden verweten dat zij ook oneigenlijke motieven (en politieke voorkeuren) in ogenschouw nemen bij discussies tijdens de raadsvergadering en bij hun stemgedrag. Het is niet aan de rechtbank om zich te mengen in deze politieke besluitvorming en, aan de hand van de tekst van het amendement, te bepalen welke doelstellingen voor de raadsleden kennelijk (het meest) leidend waren bij de keuze voor het tarief en vervolgens te oordelen dat deze doelstellingen niet passen bij de bevoegdheid die de raad van de formele wetgever gekregen heeft en op basis daarvan de Verordening onverbindend te verklaren.

In hoeverre het in het amendement genoemde “oneigenlijke” motief is ingegeven door onjuiste feiten, doet gelet op het voorgaande niet ter zake voor de verbindendheid van de Verordening.

17. Naar het oordeel van de rechtbank moeten gelet op het voorgaande de (al dan niet kenbare) motieven vooral worden herleid naar de objectieve uitkomst daarvan, en dat is het tarief c.q. de tariefsverhoging. Met andere woorden: de toetsing aan algemene rechtsbeginselen door de rechter kan slechts zien op het resultaat van de heffing en kan zich niet mede uitstrekken tot de beweegredenen die de raad hebben gebracht tot de besluitvorming.⁵. Dit betekent dat eisers standpunt over het inzetten van de forensenbelasting als instrument tegen het onttrekken van woningen aan de permanente woonfunctie en over het volgens hem daarin gelegen met algemene rechtsbeginselen strijdige oneigenlijke motief niet kan slagen en dat in dit verband ‘slechts’ beoordeeld moet worden of het tarief niet te hoog is. Daarop gaat de rechtbank hierna in.

18. De rechtbank overweegt dat de Gemeentewet de gemeente(raad) vrijlaat in het bepalen van de heffingsmaatstaf voor de forensenbelasting. De forensenbelasting is in haar huidige vorm bij Wet van 15 juli 1929, Stb 1929, 388 (Wet op de financiële verhouding) ingevoerd. De huidige, in materieel opzicht gelijkluidende opvolger in de Gemeentewet, is sinds de invoering per 1 januari 1995 niet gewijzigd. De wetgever heeft de gemeenten ook na 1994 de bevoegdheid gegeven een dergelijke belasting te heffen, met de wetenschap dat de regelgeving rond de financiering van de gemeenten via het Gemeentefonds ingrijpend was gewijzigd. Kennelijk is deze wijziging voor de wetgever geen aanleiding geweest de forensenbelasting af te schaffen of op een andere wijze vorm te geven dan hij heeft gedaan.

19. Omdat zoals hiervoor is overwogen de Gemeentewet de gemeente(raad) vrijheid geeft bij het bepalen van de heffingsmaatstaf voor de forensenbelasting en de rechtbank de Verordening terughoudend moet toetsen, is voor rechterlijk ingrijpen alleen plaats als sprake is van een apert buitensporig tarief dat leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing. De wetgever heeft bij de forensenbelasting geen beperkingen gesteld aan het percentage of het daaruit voortvloeiende bedrag waarmee de belasting ten opzichte van een vorig jaar mag stijgen. Hoewel eiser moet worden toegegeven dat de forensenbelasting een relatief hoog bedrag betreft en dat sprake is van een forse verhoging ten opzichte van de voorgaande jaren, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing die moet leiden tot onverbindendheid van de Verordening.

20. Op basis van hetgeen hiervoor onder 14 tot en met 19 is overwogen oordeelt de rechtbank dat de Verordening niet onverbindend is. Een andere vraag is of de Verordening in het geval van eiser toegepast kan worden. Daarop gaat de rechtbank hierna in.

21. Eiser heeft gesteld dat de gevolgen van de volgens hem onevenredige tariefverhoging voor hem en voor de forensen (met name degenen die al langer forens zijn) niet zijn onderzocht en dat zijn belangen respectievelijk de belangen van de groep forensen niet (kenbaar) meegewogen zijn bij het besluit om het tarief te verhogen.

22. De rechtbank overweegt, met verwijzing naar de hiervoor onder 14 en 15 aangehaalde uitspraken, als volgt. Indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, kan dit ertoe leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank andersom dat als de negatieve gevolgen voor een bepaalde groep niet zijn onderzocht en niet kenbaar zijn betrokken, dat een reden kan zijn om een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing te laten.

23. De rechtbank stelt vast dat niet is gebleken dat de aan het amendement en daarmee aan de Verordening en de daarin opgenomen tariefsverhoging ten grondslag gelegde feiten (zoals de toename van het aantal forensen) juist zijn. Evenmin is gebleken dat de raad informatie vergaard heeft over de gevolgen van de (relatief forse) tariefsverhoging voor “bestaande” forensen en vervolgens hun belangen heeft afgewogen tegen het (algemene) belang van de tariefsverhoging en de daarmee te dienen doelen. Dat betekent dat niet is onderzocht of de voor eiser en de groep (bestaande) forensen nadelige gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de Verordening te dienen doelen.

24. Het voorgaande betekent dat er aanleiding is om de Verordening in het geval van eiser buiten toepassing te laten. Toch gaat de rechtbank daartoe niet over. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

24.1.

In 2019 bedroeg het tarief € 129,- vermeerderd met 0,23% van de woz-waarde van de woning en in 2020 bedraagt het tarief € 280 vermeerderd met 0,56% van de woz-waarde. Dit betekent dat zowel het vaste tarief als het percentage van het van de woz-waarde afhankelijke deel van het tarief ruimschoots verdubbeld zijn, wat tot een ruim 2,5 keer verhoogd bedrag van de aanslag heeft geleid van € 878,80 in 2019 naar € 2.301,60 in 2020. Omgerekend naar een bedrag per maand, moet eiser in 2020 afgerond € 119 per maand meer betalen dan in 2019 (van € 73,23 naar € 191,80). Deze verhoging wordt voor een klein deel veroorzaakt door de stijging van de woz-waarde (van € 326.000 voor belastingjaar 2019 naar € 361.000 voor belastingjaar 2020): als het tarief gelijk zou zijn gebleven, zou de forensenbelasting op basis van de woz-waarde per waardepeildatum 1 januari 2019 (voor belastingjaar 2020) € 959,30 hebben bedragen, dus € 6,70 meer dan in belastingjaar 2019. De tariefsverhoging heeft zo berekend in 2020 geleid tot een stijging van de maandelijkse lasten van eiser van ongeveer € 112 ten opzichte van de situatie dat het tarief zelf in het geheel niet verhoogd zou zijn.

24.2.

Hoewel in relatieve zin sprake is van een (zeer) forse verhoging, kan in absolute zin naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat deze verhoging zodanig groot is dat dit (in de terughoudende toets waartoe de rechtbank in dit verband beperkt is) tot de conclusie moet leiden dat de gemeenteraad voorafgaand aan vaststelling van de Verordening een onderzoek had moeten doen naar de draagkracht van en gevolgen voor de forensen in het algemeen en eiser in het bijzonder. In redelijkheid hoeft immers niet te worden verwacht dat deze verhoging eiser (financieel) zodanig onevenredig treft of tot zodanige onevenredige (financiële) gevolgen leidt of kan leiden dat de Verordening op hem niet kan worden toegepast. Daarbij wijst de rechtbank ook op de onder 19 getrokken conclusie en overweegt de rechtbank dat iemand die financieel in staat is om naast zijn hoofdverblijf een gemeubileerde woning in een andere gemeente aan te houden, redelijkerwijs in staat moet worden geacht daarvoor een dergelijk (extra) bedrag aan belastingheffing te kunnen betalen. In dit licht kan overigens in het amendement ook de afweging worden ingelezen dat het belang van (bestaande) forensen kennelijk ondergeschikt wordt geacht aan de in het amendement genoemde en de met de Verordening gediende belangen. Dat de gemeenteraad mogelijk, gelet op een deel van de tekst van het amendement en wat daarvan ook zij, veronderstelt dat de tariefsverhoging een remmend effect heeft of kan hebben op het aantal (nieuwe) “forensenwoningen”, maakt het voorgaande niet anders.

25. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank, ondanks hetgeen onder 23 is geconstateerd, geen redelijke grond om de Verordening in dit geval buiten toepassing te laten

26. Eiser heeft tot slot (meer subsidiair) gesteld dat iedere regel op het aanslagbiljet een afzonderlijke aanslag is. Omdat de forensenbelasting op het aanslagbiljet twee aanslagregels beslaat (het vaste bedrag van € 280,- en de vermeerdering met 0,56% van de woz-waarde van € 2.021,60), is daarom volgens eiser sprake van twee belastingen. Nu echter op grond van de Verordening maar één belasting mag worden geheven, heeft verweerder eiser ten onrechte voor het belastbare feit twee aanslagen forensenbelasting opgelegd.

27. De rechtbank overweegt hierover dat op grond van artikel 4 van de Verordening één belasting wordt geheven die bestaat uit een vast bedrag per gemeubileerde woning (genoemd in artikel 5, eerste lid, van de Verordening) en een bedrag afhankelijk van de heffingsmaatstaf voor de onroerende-zaakbelastingen (genoemd in artikel 5, tweede lid, van de Verordening). Naar het oordeel van de rechtbank is het toegestaan om belasting te heffen ter zake van één belastbaar feit maar naar twee op zichzelf staande grondslagen als de verordening daarin voorziet.⁶ Dat de beide grondslagen van de belasting op het aanslagformulier ieder een aanslagregel beslaan, maakt niet dat in strijd met de Verordening twee belastingen worden geheven. Voor ieder redelijk denkend ontvanger van het aanslagbiljet is naar het oordeel van de rechtbank duidelijk dat dit één aanslag en één belasting betreft, op basis van twee heffingsmaatstaven die onder de streep tot één bedrag leiden. De rechtbank ziet hierin dan ook geen aanleiding om de aanslag onjuist te achten.

28. Het beroep is ongegrond.

29. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.