Rechtbank Noord-Nederland, 06-12-2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:5334, AWB - 14/2689 en 14/5298
Rechtbank Noord-Nederland, 06-12-2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:5334, AWB - 14/2689 en 14/5298
Gegevens
- Instantie
- Rechtbank Noord-Nederland
- Datum uitspraak
- 6 december 2016
- Datum publicatie
- 7 december 2016
- ECLI
- ECLI:NL:RBNNE:2016:5334
- Formele relaties
- Hoger beroep: ECLI:NL:GHARL:2019:1286, Bekrachtiging/bevestiging
- Hoger beroep: ECLI:NL:GHSHE:2020:4093, (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan
- Zaaknummer
- AWB - 14/2689 en 14/5298
Inhoudsindicatie
Rioolheffing gemeente Menterwolde. Heffingsambtenaar verstrekt vereiste inlichtingen niet ten aanzien van de post “Mutatie egalisatiereserve”. Verordeningen daarom geheel onverbindend.
Uitspraak
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 14/2689 en 14/5298
uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 6 december 2016 in de zaak tussen
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Procesverloop
Verweerder heeft voor het jaar 2013 met dagtekening 31 januari 2013 aan eiseres aanslagen opgelegd in de rioolheffing tot een bedrag van in totaal € 361.307.
Voor het jaar 2014 heeft verweerder met dagtekening 28 februari 2014 aan eiseres aanslagen opgelegd in de rioolheffing tot een bedrag van in totaal € 373.174.
Bij uitspraken op bezwaar van respectievelijk 25 maart 2014 en 4 december 2014 heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de uitspraken op bezwaar beroep ingesteld. De rechtbank heeft de beroepen geregistreerd onder de zaaknummers 14/2689 (belastingjaar 2013) en 14/5298 (belastingjaar 2014).
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] en [naam] .
De rechtbank heeft bij brief van 20 mei 2016 het onderzoek heropend in verband met de omstandigheid dat mr. D.V.E.M. van der Wiel-Rammeloo, die de zaak mede heeft behandeld, sinds 1 mei 2016 geen rechter-plaatsvervanger meer is in deze rechtbank. De rechtbank heeft partijen hierbij meegedeeld dat in haar plaats mr. T. Tanghe deel uitmaakt van de meervoudige kamer die deze zaak behandelt. Eiseres heeft wel, maar verweerder heeft desgevraagd geen toestemming verleend om, na deze wijziging in de samenstelling van de meervoudige kamer, zonder nieuwe mondelinge behandeling uitspraak te doen.
Het hernieuwde onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en [naam] . Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan een afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Overwegingen
Feiten
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Eiseres is een woningcorporatie. Zij was bij het begin van de belastingjaren 2013 en 2014 genothebbende krachtens eigendom van de percelen ter zake waarvan bij de onderhavige aanslagen rioolheffing is geheven.
Eiseres heeft bezwaar gemaakte tegen deze aanslagen. Hierbij heeft eiseres diverse stukken bij verweerder opgevraagd ter verkrijging van inzicht in de geraamde baten en lasten die ten grondslag liggen aan de rioolheffing voor de jaren 2013 en 2014.
In de begroting van de gemeente Menterwolde voor het jaar 2013 (pagina 65) zijn ter zake van de rioolheffing voor het jaar 2013 de volgende lasten geraamd (in €):
|
Riolering (gemengde stelsels) |
843.502 |
|||
|
Riolering (huishoudelijk/bedrijfsafvalwater) |
76.228 |
|||
|
Riolering afvloeiend hemelwater |
54.870 |
|||
|
Rioolgemalen |
267.526 |
|||
|
50% kolkenzuigen/vegen wegen |
32.225 |
|||
|
Mutatie egalisatiereserve |
155.560 |
|||
|
Lasten |
1.429.911 |
Hierbij is het volgende vermeld:
“In het verbreed Gemeentelijk rioleringsplan is een meerjarige calculatie gemaakt van de kosten van onderhoud en instandhouding van de gemeentelijke riolering en daaraan gekoppeld de ontwikkeling van het tarief van het rioolrecht.
Het vGRP is o.a. gebaseerd op de volgende uitgangspunten:
a. Streven naar een constante heffing (exclusief inflatiecorrectie)
b. Instellen van een egalisatiereserve, teneinde tariefschommelingen te beperken
c. In 4 jaar groeien naar het maximaal constante tarief
d. Nieuwe rioolinvesteringen afschrijven in 20 jaar
Op basis van deze uitgangspunten is berekend dat het rioolrecht in 4 jaar tijd – zonder prijsstijgingen – zal stijgen naar € 271 volgens onderstaand overzicht:
2012 € 233,85
2013 € 246,23
2014 € 258,61
2015 € 271,00
Ten opzichte van het jaar 2012 stijgen de lasten van de gemeentelijke riolering, inclusief de kostenplaatsen met een bedrag van € 49.790. Deze kostenstijging dient gecompenseerd te worden in het tarief.
De ontwikkeling van het tarief is dan als volgt:
|
Tarief 2012 |
€ |
233,85 |
|
|
Stijging o.b.v vGRP |
€ |
12,38 |
|
|
Tarief 2013 o.b.v. vGRP |
€ |
246,23 |
|
|
Stijging a.g.v. kostenstijgingen |
€ |
8,93 |
|
|
Tarief 2013 na vGRP en kostenstijgingen |
€ |
255,16 |
”. |
De geraamde baten uit de rioolheffing bedragen volgens de gemeentebegroting (pagina 63) voor het jaar 2013 € 1.428.910.
In de begroting van de gemeente Menterwolde voor het jaar 2014 (pagina 67 en 68) zijn ter zake van de rioolheffing voor het jaar 2014 de volgende lasten geraamd (in €):
|
Riolering (gemengde stelsels) |
706.770 |
|||
|
Riolering (huishoudelijk/bedrijfsafvalwater) |
67.350 |
|||
|
Riolering afvloeiend hemelwater |
46.160 |
|||
|
Rioolgemalen |
296.660 |
|||
|
50% kolkenzuigen/vegen wegen |
32.630 |
|||
|
Mutatie egalisatiereserve |
306.110 |
|||
|
Lasten |
1.455.680 |
Hierbij is hetzelfde vermeld als de bij 1.3 door de rechtbank geciteerde tekst. Verder is hierbij vermeld:
“Ten opzichte van het jaar 2013 dalen de lasten van de gemeentelijke riolering, inclusief de kostenplaatsen met een bedrag van € 141.670. Het in het vGRP genoemde tarief hoeft derhalve niet verhoogd te worden in verband met kostenstijgingen.
Het vGRP-tarief en de kosten hebben het volgende gevolg voor het te reserveren bedrag:
|
Opbrengst 2014 obv tarief vGRP |
€ |
1.455.680 |
|||
|
Totale kosten 2014 gemeentelijke riolering |
€ |
1.149.570 |
|||
|
te reserveren: |
€ |
306.110 |
”. |
De geraamde baten uit de rioolheffing bedragen volgens de gemeentebegroting (pagina 67) voor het jaar 2014 € 1.455.680.
De gemeenteraad van de gemeente Menterwolde heeft bij besluit van 27 oktober 2011 het “verbreed Gemeentelijk rioleringsplan 2011-2015” (vGRP) vastgesteld. Hierbij heeft de gemeenteraad onder meer het volgende besloten:
“2. Over te gaan tot instelling van een egalisatiereserve gemeentelijke riolering, die
gemuteerd zal worden met de saldi van de exploitatie van de gemeentelijke riolering.
(…)
4. In vier jaar te groeien naar het tarief van € 271,-- exclusief inflatiecorrectie.
(…)
6. De uit deze tariefsverhoging te verkrijgen meeropbrengst te storten in de egalisatiereserve gemeentelijke riolering”.
In het vGRP wordt het beleid van de gemeente Menterwolde ten aanzien van het stedelijk afvalwater, het afvloeiende hemelwater en het grondwater beschreven. In paragraaf “7.2 Financieel” staat onder meer het volgende vermeld:
“Voor het opvangen van fluctuaties c.q. sterke plotselinge stijging van de rioolheffing wordt een egalisatiefonds ingesteld. Met dit fonds worden de jaarlijkse overschotten of tekorten op de exploitatie, inclusief de kapitaallasten, verrekend. Het is niet toegestaan dat de stand van het fonds negatief wordt (BBV).”.
Verder zijn in deze financiële paragraaf drie kostendekkingscenario’s uitgewerkt. De eerste twee scenario’s gaan uit van een variabel tarief. Het derde scenario gaat uit van een constant tarief. Ten aanzien van dit scenario is in paragraaf “7.2.3 Scenario 3- Huidige systematiek met constante heffing” onder meer het volgende vermeld:
“Bij dit scenario is het tarief binnen vier jaar (2014) op een zodanig (kostendekkend) niveau dat het de overige rekenperiode (tot 2071) niet meer verhoogd hoeft te worden.”.
“De reserve loopt in dit scenario extreem hoog op tot ± € 4.500.000,--.”.
In een “Aanvullende notitie mbt het verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan” (Aanvullende notitie vGRP) is vermeld dat er nog een vierde en vijfde scenario zijn uitgewerkt. Bij scenario 4 wordt ten opzicht van scenario 3 uitgegaan van een kortere afschrijvingstermijn. Op pagina 5 staat vermeld:
“Het voorstel van het college is om te kiezen voor scenario 4 (de grijze lijn), met een invoeringstermijn van vier jaar. De keuze van het college is gelegen in het feit dat:
a. de saldi van de rioolexploitatie worden verrekend met de egalisatiereserve, waardoor
er geen onder- of overschrijding van het dekkingspercentage ontstaat;
b. de burger kan vertrouwen op een constant tarief;’
c. de afhankelijkheid van renteontwikkelingen wordt verkleind.”.
Op pagina 12 van de Aanvullende notitie vGRP staat vermeld:
“d. de jaarlijkse storting/onttrekking met het egalisatiefonds
Ivm de invoering van de egalisatiereserve worden de verschillen tussen de opbrengst uit de heffingen en de totale lasten verrekend met deze reserve. Dit heeft tot gevolg dat het effect van de verschillen in afschrijvingstermijn niet leiden tot een schommeling van het tarief.
Het effect van de andere afschrijvingstermijnen vertaalt zich in het verloop van de egalisatiereserve. Door de kortere afschrijvingstermijn stijgen de totale lasten in eerste instantie, waardoor er minder in de egalisatiereserve wordt gestort. Dit leidt tot een lager niveau van de egalisatiereserve. Voor het verloop van de reserve wordt verwezen naar de volgende paragraaf, omdat hierin wordt ingegaan op de vraag wat het effect is van de ingroei in 4 of 10 jaren naar het maximumtarief.”.
In de genoemde volgende paragraaf wordt de invloed van de verschillende afschrijvingstermijnen en invoeringstermijnen op het verloop van de egalisatiereserve door middel van grafieken in beeld gebracht. Geconcludeerd is dat een invoeringstermijn van 10 jaar, in plaats van 4 jaar, leidt tot een verhoging van het constante tarief met € 3 per jaar.
Artikel 44, eerste en twee lid, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) luiden als volgt:
“1 Voorzieningen worden gevormd wegens:
a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;
b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;
c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren;
d. de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven als bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder b.
2 Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b.”.
In de “Notitie riolering” van 20 oktober 2009 van de Commissie BBV (de Notitie Riolering 2009) is onder meer het volgende opgenomen:
Onder paragraaf 2.3, pagina 13:
“De systematiek blijft dus verslaggevingstechnisch wel eenzelfde: de heffing zal moeten aansluiten op de gemeentelijke begroting en is net als het oude rioolrecht maximaal kostendekkend. Het blijft mogelijk om zowel een egalisatiebijdrage voor toekomstig groot onderhoud in de heffing mee te nemen als een spaarbijdrage voor toekomstige vervangingsinvesteringen.”.
Onder paragraaf 3.1, pagina 15:
“Als een gemeente een kostendekkend tarief in rekening brengt en de egalisatievoorziening voor groot onderhoud dus wordt gevormd uit het riooltarief dan krijgt deze onderhoudsvoorziening –net als de voorziening ‘vervanging riolering’ die is gevormd uit de (via het tarief geïnde) spaarbedragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen- het karakter van een artikel 44,2-voorziening. De geplande toevoegingen voor het egaliseren van groot onderhoud moeten ook voor dat bedrag in de rekening worden verwerkt.”
(…)
“Als de gemeente de rioollasten uit eigen middelen dekt, bijvoorbeeld uit de OZB, kan de gemeente sparen via toevoegingen aan (vrij besteedbare) bestemmingsreserves. Als de gemeente de lasten van vervangingsinvesteringen in het tarief meeneemt, kan ze van tevoren sparen via de specifiek te besteden voorziening.”.
Onder paragraaf 3.1, pagina 16, onder het kopje “Samenvattend”:
“Uit oogpunt van transparantie en ten behoeve van de periodieke bijstelling van het GRP is van belang dat de voorziening onderhoud resp. vervanging zodanig in de begroting en in de jaarrekening wordt toegelicht dat de relatie is te leggen met het GRP en inzicht kan worden geboden in het onderscheid onderhoud cq spaarcomponent vervangingsinvesteringen.”.
Onder paragraaf 3.3, pagina 17:
“De in de begroting geraamde toevoegingen aan de egalisatievoorziening voor groot onderhoud en aan de voorziening voor toekomstige vervangingsinvesteringen worden in de rekening normaal gesproken voor hetzelfde bedrag als realisatie verwerkt. Als vervolgens blijkt dat op de rioolexploitatie als geheel op rekeningsbasis ten opzichte van de begroting toch een overschot is gerealiseerd dan valt dit vrij ten gunste van het resultaat na bestemming dat op grond van artikel 42 BBV afzonderlijk op de eindbalans wordt opgenomen. De raad besluit in het volgende begrotingsjaar over de bestemming van het resultaat vorig begrotingsjaar. Dit kan een bestemmingsreserve riolering zijn waarin alle gerealiseerde resultaten riolering (positief en negatief) worden geboekt.
De commissie BBV doet de aanbeveling om –als een gemeente een riooltarief hanteert- de gerealiseerde resultaten riolering te muteren op een bestemmingsreserve ‘riolering’, het geeft mede inzicht in de mate waarin de planning wordt gerealiseerd, en doet de aanbeveling de kaders ervoor vast te leggen in de verordening ex artikel 212 van de Gemeentewet.
Opgemerkt wordt dat het vormen van een reserve het karakter van resultaatbestemming heeft en dat de toevoeging aan een dergelijke reserve dus geen last vormt die in de tariefberekening mag worden opgenomen.”
In de “Notitie riolering” van november 2014 van de Commissie BBV (de Notitie Riolering 2014) is aan de Notitie 2009 het volgende toegevoegd:
Onder paragraaf 3.1, pagina 14:
“Normaal gesproken moet een onvoldoende onderbouwde voorziening vrijvallen en wordt deze doorgaans omgezet in een reserve. Via de rioolheffing geïnd geld moet echter altijd voor het rioleringsdoel worden aangewend en blijft in een voorziening (artikel 44, lid 1c BBV wordt dan omgezet in een artikel 44, lid 2 BBV voorziening). Deze voorziening kan worden samengevoegd met die van artikel 44 lid 1d BBV. Dit om duidelijk te maken dat het om gelden gaat die ook bij de burger zijn opgehaald voor de taak riolering. Uitzondering op deze regel betreffen efficiency- en aanbestedingsvoordelen, welke wel aan een bestemmingsreserve kunnen worden toegevoegd (zie paragraaf 3.4).”.