Rechtbank Noord-Nederland, 27-07-2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:3836, AWB - 21 _ 4048
Rechtbank Noord-Nederland, 27-07-2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:3836, AWB - 21 _ 4048
Gegevens
- Instantie
- Rechtbank Noord-Nederland
- Datum uitspraak
- 27 juli 2023
- Datum publicatie
- 20 september 2023
- Zaaknummer
- AWB - 21 _ 4048
- Relevante informatie
- Art. 139 Gemw, Art. 217 Gemw, Art. 229 Gemw
Inhoudsindicatie
geschil over een aanslag leges
Uitspraak
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/4048
(gemachtigde: mr. M.W. van Nijendaal),
en
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Procesverloop
Verweerder heeft bij kennisgeving (‘aanslag’) met dagtekening 12 juni 2020 aan eiseres een bedrag van € 887.345,25 aan leges in rekening gebracht in verband met het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning.
Bij uitspraak op bezwaar van 5 november 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2023. Namens eiseres zijn daar verschenen: [X] en [Y] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres, en namens verweerder: zijn gemachtigde, bijgestaan door [bijstand] .
Het onderzoek is ter zitting geschorst ten einde partijen in de gelegenheid te stellen hun geschil onderling op te lossen. Partijen is ter zitting medegedeeld dat de zaak niet op een nadere zitting zal worden behandeld.
Eiseres heeft de rechtbank bij brieven van 16 maart 2023, 14 april 2023, 8 mei 2023 en 9 mei 2023 geïnformeerd.
Verweerder heeft de rechtbank bij brieven van 12 april 2023 en 6 juni 2023 geïnformeerd.
Partijen hebben de rechtbank daarin meegedeeld geen overeenstemming te hebben bereikt.
De rechtbank heeft partijen bij brieven van 19 april 2023 en 23 mei 2023 meegedeeld dat zij als uitgangspunt het onderzoek zonder nadere zitting zal sluiten en uitspraak zal doen.
Geen van beide partijen heeft te kennen gegeven toch een nadere behandeling op een zitting te wensen. Bij brief van 13 juni 2023 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Feiten
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Eiseres heeft op 6 december 2019 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de bouw van een distributiecentrum voor de [supermarkt] .
In de vergunningaanvraag is een bruto vloeroppervlak van 35.905 m² vermeld en heeft eiseres de bouwkosten geschat op € 14.374.240.
Op 1 april 2020 is de omgevingsvergunning verleend aan eiseres.
Bij brief van 15 mei 2020 heeft verweerder informatie opgevraagd bij eiseres aangaande de bouwkosten. Verweerder heeft onder meer geschreven:
“Voor het behandelen van de aanvraag brengen wij kosten in rekening, ook wel leges genoemd. Wij berekenen het legesbedrag aan de hand van de bouwkosten. Hierbij vragen wij u om een van de volgende documenten aan te leveren:
- Een raming van de bouwkosten (excl. BTW)
- Een begroting van de aannemingssom
- Een opdracht of gunningbrief”.
Bij brief van 29 mei 2020 heeft eiseres een raming van de bouwkosten aan verweerder gestuurd ten bedrage van € 20.566.303,35.
Met dagtekening 12 juni 2020 is een bedrag van € 887.345,25 aan leges aan eiseres in rekening gebracht, berekend aan de hand van een bedrag aan bouwkosten van € 27.849.607,00.
Verweerder heeft volgens de uitspraak op bezwaar de bouwkosten aan de hand van kengetallen als volgt berekend.
|
ruimte voor bijeenkomst |
573 m² |
x |
€ 557 |
= |
€ 319.161 |
|
bedrijfs-/industriefunctie nieuwbouw met kantoren |
2.879 m² |
x |
€ 557 |
= |
€ 1.603.603 |
|
wasstraat |
300 m² |
x |
€ 557 |
= |
€ 167.100 |
|
bedrijfs-/industriefunctie nieuwbouw Distributie Centrum |
40.695 m² |
x |
€ 633 |
= |
€ 25.759.935 |
|
Totaal |
44.447 m² |
€ 27.849.799 |
In bijlage 2 bij haar brief van 8 mei 2023 heeft eiseres tekeningen van het distributiecentrum en de bijgebouwen overgelegd. Daarop is de volgende opstelling van het bruto vloeroppervlak vermeld:
“Distributiecentrum
Begane grond 35577 m²
Tussenverdieping 383 m²
Eerste verdieping 6074 m²
Totaal: 42034 m²
Wasstraat:
Begane grond 328 m²
Eerste verdieping 69 m²
Totaal: 397 m²”.
Geschil en beoordeling
2. In geschil is het antwoord op de vraag of verweerder de aan eiseres opgelegde kennisgeving leges tot het juiste bedrag heeft vastgesteld. Verweerder beantwoordt deze vraag bevestigend. Eiseres beantwoordt deze vraag ontkennend en is tevens van mening dat verweerder ook bij een ongegrond beroep veroordeeld moet worden tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht.
Wet- en regelgeving
Ingevolge artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet kunnen gemeenten rechten heffen voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Onder deze rechten zijn ook de leges waar deze zaak over gaat te rangschikken.
Ten aanzien van gemeentelijke heffingen is in artikel 217 van de Gemeentewet (tekst 2019) het volgende bepaald:
“Een belastingverordening vermeldt, in de daartoe leidende gevallen, de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing, het tijdstip van beëindiging van de heffing en hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is.”
In de Gemeentewet (tekst 2019) is in artikel 139 ten aanzien van de gemeentelijke heffingen onder meer bepaald:
“1. Besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, verbinden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt in het gemeenteblad.
2. De uitgifte van het gemeenteblad geschiedt elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze. Na de uitgifte blijft het gemeenteblad elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar. Indien elektronische uitgifte geheel of gedeeltelijk onmogelijk is, voorziet het gemeentebestuur in een vervangende uitgave. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden omtrent het bepaalde in de eerste en tweede volzin nadere regels gesteld.”
Artikel 10 van de (Verordening op de heffing en invordering van leges 2019 (de Legesverordening 2019) luidt:
“Het college van burgemeester en wethouders kan nadere regels geven met betrekking tot de heffing en de invordering van de leges.”
In de Tarieventabel Leges behorende bij de Legesverordening 2019 is in Titel 2 opgenomen, voor zover van belang:
“2.2 Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een
omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk.
In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd.
De grondslag voor de heffing van de leges wordt bepaald naar het moment van de aanvraag.
Bouwactiviteiten
2.2.1.1 Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een
bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief:
(…)
2.2.1.1.2 indien de bouwkosten meer dan € 455.000,-- bedragen: € 17.585,75
vermeerderd met € 31,75 voor elk geheel bedrag van € 1.000,-- van de bouwkosten boven € 455.000,--“.
De Legesverordening 2019 met de daarbij horende Tarieventabel is op 14 november 2018 in het Gemeenteblad gepubliceerd (2018, nr. 243075).
In de ‘Beleidsregel voor het vaststellen van de leges omgevingsvergunning activiteit bouwen’ (de Beleidsregel), zoals die geldt vanaf 1 januari 2017, is onder meer opgenomen:
“1. Begripsbepalingen(…)
- - kengetallen:de getallen zoals opgesomd in de Kengetallenlijst die deel uitmaakt van deze beleidsregel
- normberekening: berekening van de bouwkosten aan de hand van de kengetallen (…)
2. De hoogte van de leges voor een bouwvergunning wordt vastgesteld aan de hand van de bouwkosten.
3. De aanvrager van een bouwvergunning wordt gevraagd om een opgave van de
bouwkosten.
Deze opgave is het uitgangspunt voor het bepalen van de hoogte van de leges.
4. De bouwkosten moeten gebaseerd zijn op de werkzaamheden waarvoor vergunning
wordt aangevraagd. Dit betekent dat alle onderdelen die staan op de tekening bij de
omgevingsvergunningaanvraag hiervoor bepalend zijn, tenzij expliciet is aangegeven
dat voor een onderdeel geen vergunning wordt aangevraagd omdat het vergunning vrij is.
5. De bouwkosten zoals opgegeven door de aanvrager om bouwvergunning worden
getoetst aan de normberekening. De kengetallen worden jaarlijks vastgesteld door het college.
6. Indien de bouwkosten zoals opgegeven door de aanvrager meer dan 5% afwijken van
de normberekening kan de aanvrager om een nadere onderbouwing worden
gevraagd.
Als nadere onderbouwing kan in ieder geval dienen:
a. een gunningbrief
b. een overeenkomst met begroting waaruit de bouwwerkzaamheden en de prijs
blijken op basis van UAV 2012 en/of
c. een raming voor alle werkzaamheden waarvoor vergunning is aangevraagd.
7. Indien de nadere onderbouwing door het college hetzij aannemelijk wordt bevonden,
overeenstemt met de normberekening of 5% of minder afwijkt van de
normberekening, worden de leges vastgesteld.
8. Indien de nadere onderbouwing kennelijk onaannemelijk wordt bevonden, worden de leges vastgesteld aan de hand van de normberekening.”
De Beleidsregel is op 1 november 2016 vastgesteld door het college van burgemeester en
wethouders van de Gemeente Groningen en op 14 november 2016 in het Gemeenteblad
gepubliceerd (2016, nr. 157797).
Op 1 april 2019 zijn de ‘Kengetallen toetsing bouwkosten’ (de Kengetallen), onder verwijzing naar artikel 5 van de Beleidsregel, gepubliceerd in het Gemeenteblad (2019, nr. 76568). Deze Kengetallen gelden voor aanvragen voor de periode tot 1 maart 2020. Daarin is onder meer opgenomen:
“Bouwkosten: volgens NEN2631 lid 3.2.,
exclusief BTW
vanaf
(…)
Bedrijfs- / Industriefunctie
nieuwbouw
Met kantoren €557/m2
(…)
Distributiecentrum €633/m2”.
Aanslag leges
Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat de kennisgeving leges niet tot het juiste bedrag is vastgesteld het volgende aangevoerd:
- een berekening van de bouwkosten op basis van de Kengetallen dient zijn grondslag te vinden in de Legesverordening 2019 en dat is niet het geval; de Beleidsregel kan geen zelfstandige grondslag bevatten;
- de door verweerder gehanteerde Kengetallen zijn niet marktconform; eiseres heeft daartoe op het punt van de kosten voor de dakbedekking een onderbouwing gegeven; en
- het bruto vloeroppervlak bedraagt 42.431 m².
Bovendien voert eiseres aan dat verweerder haar onvoldoende om gegevens voor de berekening van de bouwkosten heeft gevraagd en acht zij het in strijd met de goede procesorde dat verweerder pas bij de brief van 12 april 2023 een eerste cijfermatige onderbouwing van zijn standpunt heeft gegeven.
De rechtbank overweegt dat artikel 10 van de Legesverordening 2019 een (ruime) delegatiebepaling is en dat het college van burgemeester en wethouders op grond daarvan de onder 3.6. vermelde Beleidsregel en – in het verlengde daarvan – de onder 3.7. vermelde Kengetallen heeft vastgesteld. De rechtbank is van oordeel dat daarmee de wijze van heffing van leges en de berekening van de daaraan ten grondslag liggende bouwkosten in deze nadere regelgeving is vastgelegd en dat dat ook mocht volgens de democratisch vastgestelde Legesverordening 2019. De stelling van eiseres dat de Beleidsregel geen zelfstandige grondslag kan bevatten voor de heffing mist dus feitelijke grondslag (die Beleidsregel wordt juist gedekt door de delegatiebepaling van artikel 10 van de Legesverordening). Ook de Kengetallen vinden daardoor uiteindelijk (wél) hun grondslag in de Legesverordening 2019, zodat ook de andersluidende stelling van eiseres faalt.
Voor zover eiseres heeft bedoeld dat de berekening van bouwkosten aan de hand van de Kengetallen niet behoorlijk kenbaar is gemaakt, overweegt de rechtbank als volgt. De artikelen 139 en 217 van de Gemeentewet (tekst 2019) stellen eisen aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven. Zij strekken onder meer ertoe dat de belastingverordening alle essentialia bevat waaruit de belastingschuldige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden.1 Tot die essentialia behoren bij de heffing van bouwleges die hier in geschil zijn mede de voorschriften voor het vaststellen van de bouwkosten, als daarop de hoogte van die leges wordt gebaseerd.2
De rechtbank stelt vast dat de onder 3.4. tot en met 3.7. vermelde regelgeving inzake de legesheffing behoorlijk is gepubliceerd in het Gemeenteblad. De rechtbank is van oordeel dat daarmee aan de kenbaarheidseisen is voldaan, omdat de voorschriften voor het vaststellen van de bouwkosten, waarop de hoogte van de leges wordt gebaseerd, zodanig zijn gepubliceerd dat zij voor eenieder toegankelijk zijn. Ook eiseres heeft aan de hand daarvan vooraf kunnen weten op welke manier de heffingsambtenaar de grondslag voor de heffing zou gaan vaststellen en (dus) kunnen berekenen hoe hoog de bouwleges onder omstandigheden zouden (kunnen) gaan worden.
De rechtbank stelt verder vast dat verweerder heeft geconstateerd dat de opgegeven bouwkosten in de vergunningaanvraag meer dan 5% afwijken van de normberekening. Verweerder heeft daarbij en daarmee gehandeld overeenkomstig zijn eigen beleid, zie artikel 6 van de Beleidsregel. Verweerder heeft eiseres in lijn daarmee om een nadere onderbouwing van de bouwkosten gevraagd (1.4.). Deze nadere onderbouwing van eiseres is kennelijk onaannemelijk bevonden en de leges zijn daarom vastgesteld aan de hand van de normberekening (1.7.). Dat is overeenkomstig artikel 8 van de Beleidsregel. Uit de Kengetallen en de berekening van verweerder blijkt dat de verweerder de normberekening heeft uitgevoerd overeenkomstig de Kengetallen en de kennisgeving daardoor in lijn met het eigen beleid heeft berekend.
Wat betreft de bewijslastverdeling is de rechtbank van oordeel dat het in eerste instantie aan verweerder is om de hoogte van de leges, en dus ook de berekeningsgrondslag, aannemelijk te maken. Verweerder is – bij gebrek aan andere gegevens – daarbij uitgegaan van de Kengetallen. Op grond van de regelgeving inzake de legesheffing is in dit geval de normberekening volgens de Kengetallen het uitgangspunt voor het vaststellen van de bouwkosten. Artikel 6 van de Beleidsregel biedt een belastingplichtige de mogelijkheid om tegenbewijs te leveren. Eiseres is hiertoe door verweerder in de gelegenheid gesteld en zij heeft hiervan gebruik gemaakt door een nadere onderbouwing te geven (1.5.). De vraag die de rechtbank uiteindelijk heeft te beantwoorden is of verweerder deze onderbouwing van eiseres terecht kennelijk onaannemelijk heeft geacht. Onder de gegeven omstandigheden (de geraamde bouwkosten wijken meer dan 5 % af van de normberekening) ligt het naar het oordeel van de rechtbank wel op de weg van eiseres om die onderbouwing (bij wijze van tegenbewijs) te geven.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres met de nadere onderbouwing (1.5.) en hetgeen zij daarna in bezwaar, beroep en ná de zitting, heeft aangevoerd niet in de op haar rustende (tegen)bewijslast is geslaagd. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de onder 1.5. vermelde nadere onderbouwing van eiseres slechts bestaat uit een zeer globale raming (twee pagina’s) van de bouwkosten, zonder overlegging van een gunningbrief of een overeenkomst. Daarbij neemt de rechtbank tevens in aanmerking dat eiseres onder verwijzing naar de onder 1.8. vermelde tekeningen – zulks in afwijking van de aanvraag en in het verlengde daarvan van de nadere onderbouwing – uiteindelijk uitgaat van 42.431 m² bruto vloeroppervlak. Dat aantal vierkante meters ligt weliswaar dicht in de buurt van het aantal waar verweerder van is uitgegaan, maar eiseres heeft de vierkante meters die zijn toe te rekenen aan de fietsenberging, het toiletgebouw, de brandstoftank en het tankstation niet meegenomen in haar raming. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt en ook overigens blijkt niet dat de hieraan toe te rekenen vierkante meters niet in de bouwkosten hoeven worden meegerekend.
Eiseres heeft in haar brief van 8 mei 2023 (zie procesverloop) nog aangevoerd dat zij ten aanzien van de deelpost dakbedekking - zowel aan de hand van de daadwerkelijk betaalde prijzen voor het distributiecentrum in [A] als ook voor een soortgelijk distributiecentrum van [supermarkt] in [B] – heeft onderbouwd dat de door verweerder gemaakte raming niet strookt met de werkelijk betaalde prijzen. De rechtbank is van oordeel dat, wat hier overigens ook van zij, eiseres niet aan de hand van de prijzen van uitsluitend dakbedekking de door haar berekende bouwkosten van het gehele distributiecentrum aannemelijk kan maken. Het verwijt van eiseres dat verweerder niet op haar bewijsaanbod is ingegaan om ook voor de andere bouwkosten een onderbouwing gelijk aan die voor de dakbedekking aan te leveren, snijdt naar het oordeel van de rechtbank geen hout.
De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de bewijslast op dit punt bij eiseres ligt en dat zij voorafgaand aan het opleggen van de kennisgeving leges (1.4.), bij het instellen van bezwaar en beroep, en in het overleg na de zitting ruimschoots in de gelegenheid is geweest dit bewijs te leveren. Dat eiseres dit niet heeft gedaan, terwijl zij naar de rechtbank begrijpt wel over de benodigde informatie beschikt (de begroting, de facturen, de aannemingsovereenkomsten, de realisatie en verantwoordingsstukken enzovoort), komt dan voor haar rekening.
Eiseres heeft overigens nog aangevoerd dat zij in het leveren van bewijs is beperkt. Eiseres is van mening dat voor zover een aannemingsovereenkomst duidelijkheid kan geven over de bouwkosten op het moment van de vergunningaanvraag, zij deze niet kan overleggen uit vrees dat derden, zoals de commerciële adviseur(s) van verweerder, kennisnemen van de inhoud daarvan. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, net als overigens de rechtbank, gehouden is aan de geheimhoudingsplicht van artikel 67 Algemene wet inzake rijksbelastingen, die op grond van artikel 231 van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing is op de heffing van de gemeentelijke belastingen. Deze geheimhoudingsplicht geldt evenzeer voor door verweerder ingeschakelde derden, ook wanneer dit commerciële bedrijven zijn.
Eiseres heeft ten slotte nog aangevoerd dat het in strijd met de goede procesorde is dat verweerder ná de zitting met zijn brief van 12 april 2023 (zie procesverloop) een nadere onderbouwing van zijn standpunten heeft gegeven. De rechtbank is van oordeel dat stukken die in het kader van het overleg na de zitting zijn ingediend, en waar partijen gezamenlijk mee hebben ingestemd, niet te laat en daarom niet in strijd met de goede procesorde overgelegd kunnen worden.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat eiseres onvoldoende heeft aangevoerd om te concluderen dat verweerder de onderbouwing van eiseres ten onrechte kennelijk onaannemelijk heeft geacht. Verweerder is daarom bij de vaststelling van de leges terecht uitgegaan van de bouwkosten die hij volgens de Kengetallen heeft berekend. Het beroep van eiseres is ongegrond.
Proceskosten en griffierecht
Eiseres is van mening dat zij ook in het geval de rechtbank het beroep ongegrond verklaart, recht heeft op een vergoeding van proceskosten en het griffierecht. Eiseres heeft daartoe - kort gezegd - de volgende punten aangevoerd. Van een zorgvuldige besluitvorming en volledige heroverweging is geen sprake geweest. Daarnaast is het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel.
De rechtbank herhaalt, zoals hiervoor overwogen, dat verweerder volgens de geldende regels de leges tot het juiste bedrag heeft berekend evenals de daaraan ten grondslag liggende bouwkosten. Daarmee heeft verweerder voldaan aan zijn motiveringsplicht en aan de bewijslast die op hem rust. Vervolgens was het aan eiseres om tegenbewijs te leveren, waarin zij niet is geslaagd. Dit uitgangspunt leidt ertoe dat het in bezwaar niet verweerder is die de door hem berekende bouwkosten aannemelijk hoeft te maken, maar dat het aan eiseres is om een lager bedrag aan bouwkosten en dus aan leges aannemelijk te maken, althans het uitgangspunt dat verweerder hanteert voldoende te weerspreken. Het is daarom aan eiseres zelf te wijten dat het bezwaar ongegrond is verklaard.
Ook overigens ziet de rechtbank in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling en evenmin om verweerder te veroordelen in het vergoeden van het griffierecht.
De rechtbank merkt ten slotte nog op dat het gelet op de omvang van het legesbedrag en de niet alledaagsheid van de vergunningaanvraag het voor de hand had gelegen dat er gedurende de bezwaarprocedure een hoorgesprek had plaatsgevonden. Dit had naar het oordeel van de rechtbank wellicht het verloop van de procedure kunnen bespoedigen, het overleg na de zitting van de rechtbank kunnen voorkomen en bovenal de verhoudingen tussen de (professionele) partijen kunnen verbeteren. Dit doet overigens niets af aan het oordeel inzake de proceskosten en het griffierecht, omdat eiseres niet heeft gevraagd om een hoorgesprek.