NTFR 2001/1233 - BTW en vergroening

Fiscale vergroening is een 'topic'. Sinds maart 1995 heeft een tweetal opeenvolgende en breed samengestelde Vergroeningswerkgroepen, op initiatief van twee Paarse kabinetten, de mogelijkheden verkend om het Nederlandse belastingstelsel vergaand te vergroenen.¹ Was tussen 1985 en 1995 het aandeel van de 'groene' belastingen nog circa 8,7% van de totale belastingopbrengst, sindsdien is dit toegenomen tot 14%. Een belangrijke oorzaak hiervan was de introductie van de Regulerende Energiebelasting (de REB) in 1996. Na drie snel daaropvolgende verhogingen levert de REB inmiddels zo'n 6 miljard op en dekt daarmee in belangrijke mate de verlaging van de inkomstenbelasting in 2001. Tezamen met de verhoging van het normale BTW–tarief tot 19% vormt de toename van de groene belastingen de belangrijkste oorzaak van de verschuiving van de directe naar de 'robuuste' indirecte belastingen die in 1990 nog 40% van de belastingopbrengst voor hun rekening namen en thans 54%.

De BTW is vooralsnog buiten deze vergroeningsgolf gebleven. Vergroeningswerkgroep I heeft indertijd wel onderzocht of duurzame producten onder het verlaagde tarief zouden kunnen worden gebracht, maar dit leidde niet tot een aanbeveling in die richting. De effectiviteit werd gering geacht, het zou de schatkist te veel kosten om reeds gangbare duurzame producten tegen een laag BTW–tarief te belasten en bovendien voorzag men problemen in Brussel.

Toch heeft Werkgroep II zich opnieuw verdiept in de mogelijkheden om de BTW te gebruiken als vergroeningsinstrument. Zo heeft men bestudeerd of oplosmiddelarme verf, biologisch afbreekbare smeeroliën, duurzaam geproduceerd hout en onderhoudsdiensten van bos en natuurgebieden naar het verlaagde BTW–tarief kunnen worden overgebracht. Ook heeft men bekeken of vlees (met uitzondering van biologisch geproduceerd vlees), binnenlandse vliegtickets en energiedragers voor de glastuinbouw van het verlaagde naar het normale tarief kunnen worden overgeheveld. Toetsing aan criteria van milieueffecten en juridische haalbaarheid van de diverse ideeën om de BTW te vergroenen leverde echter nauwelijks positieve aanbevelingen op. De beperkingen die de Europese regelgeving aan de lidstaten van de EU heeft opgelegd, waar het de toepassing van het verlaagde BTW–tarief betreft, spelen hierbij een belangrijke rol. Ziehier een korte tour d'horizon langs de recente vergroeningsideeën voor de BTW.

Stimulering van het gebruik van oplosmiddelarme verf door toepassing van het lage BTW–tarief werd omslachtig bevonden (verf met oplosmiddelen mag overigens inmiddels niet meer worden gebruikt voor schilderwerk binnenshuis). Hetzelfde oordeel werd geveld over tariefverlaging voor afbreekbare smeeroliën. De gedachte om duurzaam geproduceerd hout onder het verlaagde BTW–tarief te brengen lijkt weliswaar binnen de houtsector de voorkeur te hebben boven een bijzondere belasting op niet–duurzaam geproduceerd hout, maar zal eerst instemming moeten krijgen van Brussel. Dat geldt ook voor het idee om diensten in de sfeer van onderhoud van bossen en natuurgebieden onder het verlaagde BTW–tarief te brengen. In het verleden is gebleken dat een subsidie van 50% van de kosten de frequentie van dit onderhoud deed toenemen van eens in de twaalf jaar tot eens in de vijf jaar. Ook een bescheiden prijsdaling met 13%–punten BTW zou een positieve invloed kunnen hebben op de onderhoudsfrequentie, zo meent de Vergroeningswerkgroep. Het zou de moeite waard zijn, zo vindt de Werkgroep, dit voorstel te zijner tijd in te brengen bij de Europese Commissie, indien de evaluatie van het proefproject inzake het verlaagde tarief voor bepaalde arbeidsintensieve diensten daartoe aanleiding geeft.

Een maatregel om slechts biologisch geproduceerd vlees onder het verlaagde BTW–tarief te laten en gangbaar geproduceerd vlees naar het normale tarief te brengen zou – zo vermoedt de Werkgroep – positieve effecten kunnen hebben op het milieu en wellicht ook op het dierenwelzijn. Men heeft echter niet kunnen beoordelen hoe groot deze positieve effecten zijn en er zijn gerede twijfels aan het draagvlak dat binnen de sector bestaat voor een dergelijke prijsverhogende maatregel. De Werkgroep heeft een dergelijke maatregel dan ook niet aanbevolen.

Hoewel het kabinet inmiddels heeft aangekondigd het verlaagde BTW–tarief voor binnenlandse vliegtickets te willen afschaffen, meent de Vergroeningswerkgroep dat een dergelijke maatregel niet is aan te bevelen, omdat er een zeer marginaal effect van uitgaat. Binnenlandse vluchten vormen ongeveer 1% van het totale luchtverkeer en zijn veelal zakelijke vluchten door aftrekgerechtigde ondernemers.

De landbouwsector geniet sinds 1978, toen alle energiedragers van het lage BTW–tarief naar het algemene BTW–tarief gingen, een uitzonderingspositie. Werkgroep II heeft zich gebogen over de vraag of dit speciale regime, omwille van het milieu, niet zou moeten worden beëindigd. De conclusie was negatief, omdat de milieueffecten beperkt zijn. Voor de afnemers van glastuinbouwers die gebruikmaken van de landbouwvrijstelling zou de forfaitaire aftrek moeten worden verlaagd. Glastuinbouwers die geen gebruikmaken van de landbouwvrijstelling zouden de verhoogde BTW als vooraftrek gewoon in mindering brengen op de af te dragen BTW.

Ten slotte heeft de Werkgroep korte metten gemaakt met een wel zeer verstrekkend vergroeningsvoorstel voor de BTW. Geopperd werd een einde te maken aan het aftrekrecht voor ondernemers, wat betreft de aan hen in rekening gebrachte BTW met betrekking tot notoir vervuilende productieprocessen. Weigeren van het vooraftrekrecht zou volgens de Werkgroep een niet–verdedigbare inbreuk betekenen op het stelsel van de belasting over de toegevoegde waarde. Overigens heeft Werkgroep II ook geen notoir vervuilende productieprocessen kunnen identificeren waartegen nog niet met (andere) regelgeving wordt opgetreden.

De score van deze verkenningstocht naar vergroening van de BTW is, zoals gezegd, nagenoeg nihil. Overigens is het de vraag of de omzetbelasting, als algemene belasting op consumptieve bestedingen, zich wel leent voor verbijzondering al naar gelang de aard of de milieugevolgen van consumptieve bestedingen. Daarvoor hebben we immers de bijzondere verbruiksbelastingen (zoals accijnzen) die als zodanig deel uitmaken van de maatstaf van heffing van de BTW.

In beginsel kent de BTW twee manieren om af te wijken van de 'normale' belasting van consumptieve bestedingen: de toepassing van vrijstellingen en het gebruik van één of twee verlaagde tarieven. Tot op heden zijn geen voorstellen ter tafel gekomen om milieuvriendelijke goederen of diensten vrij te stellen voor de BTW. Overigens noopt het cumulatieve effect van vrijstellingen (die leiden tot niet–aftrekbare voordruk binnen de ondernemersketen) tot grote terughoudendheid bij het invoeren ervan. Uitbreiding van de toepassing van verlaagde tarieven voor bepaalde goederen en diensten past weliswaar in de systematiek van de BTW als consumptiebelasting, maar daarbij dient wel te worden opgemerkt dat hierdoor het karakter van algemene verbruiksbelasting verder naar de achtergrond wordt geschoven. Toch lijkt de Europese Commissie geneigd haar beleid in die richting om te buigen. In het Groenboek Geïntegreerd Productbeleid ² geeft de Europese Commissie een analyse van de mogelijkheden om de consumptie van 'groene' producten op de Europese markt te stimuleren. Toepassing van verlaagde BTW–tarieven voor producten met de Europese milieukeur zou volgens de Commissie een eerste stap kunnen zijn. Een onderzoeksvoorstel van de EC naar opties voor tariefdifferentiatie (verlaagde tarieven) voor ecoproducten en ecodiensten ligt in de lijn der verwachtingen.

De Vergroeningswerkgroep is van mening dat Nederland actief moet participeren in overleg en onderzoek naar de suggesties van de Commissie. Een zinvolle aanbeveling, mits men zich ervan bewust is dat er nogal wat haken en ogen aan vast zitten. Zo zal op Europees niveau overeenstemming moeten ontstaan over de criteria voor een Europees milieukeurmerk en de controle hierop. De interne markt vereist niet alleen een gemeenschappelijk systeem van ecokeurmerken, maar ook meer eenstemmigheid over de absolute hoogte van de verlaagde tarieven dan thans het geval is.

Samenvattend kunnen we vaststellen dat de bestudering van de mogelijkheden voor vergroening van de BTW in Nederland nauwelijks bruikbare opties heeft opgeleverd.Het Europese kader van de BTW brengt bovendien mee dat de mate van vergroening van de BTW uiteindelijk door Brussel en niet door de individuele lidstaten zal worden bepaald.