NTFR 2001/1723 - De belastingrechter: deelnemer versus scheidsrechter

Er is te weinig aandacht voor de positie van de belanghebbende op de zitting. De behandeling ter zitting behoort geen formeel ritueel te zijn, maar moet meer recht doen aan de belanghebbende. Nodig is een aanpak die laagdrempelig is, uitleg biedt en actief oplossingen zoekt, waar dat maar even kan.

Met name bij strafzittingen wordt soms pijnlijk duidelijk hoe vervreemdend de rituelen van de rechtspleging voor de verdachte zijn. De rechter begint de zitting met de opmerking dat de verdachte goed moet opletten op wat er gezegd wordt, waarmee hij – ten onrechte – bij de verdachte de indruk wekt dat een attente luisteraar ook alles begrijpen kan. Vervolgens wordt de verdachte gezegd dat hij niet verplicht is om iets te zeggen, terwijl hij soms – na zo lang op de zitting te hebben gewacht – juist volop duidelijk wil maken hoe het volgens hem is gegaan. De officier bezigt voor de tenlastelegging meestal een zodanig taalgebruik dat een beetje verdachte al snel zijn blik naar buiten laat dwalen. Ik vergeet maar de steekspelen tussen advocaat en officier, de ordedebatten en het gehaspel rond verweren. Vrijwel al die kwesties gaan boven de pet van de meeste verdachten. Maar de rechter is doorgaans vriendelijk en wekt soms de indruk goed te begrijpen wat de verdachte heeft bewogen. De uitspraak komt dan nogal eens als een koude douche, als hij veertien dagen later een straf krijgt die zo hoog is dat hij dit van deze aardige rechter als een klap in zijn nek ervaart.

Rechters verduidelijken te weinig wat er ten aanzien van de verdachte ter zitting precies gebeurt en ze weten ook nog door hun doorgaans keurige gedrag ter zitting een indruk te wekken die verdachten nogal eens volledig op het verkeerde been zet. Gelukkig heeft de verdachte vrijwel steeds een raadsman die desgevraagd een en ander zal kunnen uitleggen. Maar hoe zit dat bij rechtsgebieden waar procesvertegenwoordiging geen regel is? Neem bijvoorbeeld het bestuursrecht, waar het overgrote deel van de belanghebbenden zelf hun zaak ter zitting (moeten) bepleiten? Mensen die vaak voor het eerst in hun leven een rechtszaal van binnen zien!

In een meervoudige kamerzitting voor belastingzaken treft de belanghebbende een huis vol mensen tegenover zich. De ambtenaar verschijnt namelijk steeds minder alleen. Inspecteurs hebben veelal een of meer mensen bij zich om bijstand te verlenen en gemeenten en waterschappen doen daar niet voor onder. Op ruime afstand van belanghebbende en de ambtenaar, achter een van degelijke houtsoorten vervaardigde en nog steeds op een verhoging geplaatste tafel, zetelen vier personen: drie raadsheren en een griffier. Alle vier in een donkere toga. Soms vertellen belanghebbenden hoe indrukwekkend dat voor hen is, hoe klein ze zich dan voelen en hoeveel moeite ze hebben om niettemin hun zegje te doen. Rechters zijn zich vaak hiervan niet bewust.

Rechtsbescherming bieden is niet alleen ervoor zorgen dat er in een concreet geval een rechter is tot wie men zich kan wenden; rechtsbescherming heeft vooral een inhoudelijke kant en daarbij speelt datgene wat op de zitting voorvalt een heel belangrijke rol. Het is niet altijd mogelijk om een sfeer te creëren waarin een belanghebbende zich vertrouwd genoeg voelt om adequaat aan de behandeling ter zitting deel te nemen. Zo biedt een zitting van een enkelvoudige kamer doorgaans meer mogelijkheden voor een wat minder formele manier van rechtspleging. In een dergelijke kamer kan een rechter vrijer opereren dan in een meervoudige kamer, omdat hij als solist geen rekening hoeft te houden met de gewoonten, wensen, rechtsopvattingen en verlangens van collega's. De 'unusrechter' zit ook meestal niet in een grote zittingzaal, maar in een ruimte van meer menselijke maat. De sfeer is daardoor direct wat minder afstandelijk.

Belanghebbenden stellen het op prijs om welkom geheten te worden, voordat hun naam gevraagd wordt. Rechters stellen zich in het algemeen niet voor. Velen wensen namelijk een zekere afstand tot de justitiabelen te bewaren. Soms stapt een belanghebbende – onkundig daarvan – bij het binnenkomen direct op de rechter af om deze een hand te geven. Niet zelden leidt dat tot lacherige onhandigheid en geschuifel achter de tafel. Het is al lange tijd mijn gewoonte om mezelf en de griffier voor te stellen. ¹ Dat lijkt mij niet alleen een normale omgangsregel, maar het schept ook aanstonds een vriendelijke sfeer. Bedacht dient te worden dat we al bij de aanvang van de zitting tegenover de belanghebbenden een schuld hebben. Ze hebben immers soms anderhalf jaar of langer moeten wachten om hun verhaal te kunnen doen. Het past ons dan niet om – indachtig de voor de zaak uitgetrokken tijd – signalen van onrust uit te zenden als er wat tijd nodig is voor het uitpakken van de tas. De neiging bestaat om als rechter al een start te maken als een belanghebbende vriendelijk opkijkend het zoveelste mapje tevoorschijn tovert uit een tas die meer op de doos van Pandora lijkt. Zo zijn er al voordat belanghebbende, de ambtenaar en de rechter gereed zijn momenten waarin de sfeer gezet wordt.

Het wordt tijd om eens te kijken hoe rechters in belastingzaken dan vervolgens hun zittingen doen? Ik noem de twee uitersten, maar merk wel op dat er tussen die twee uitersten natuurlijk allerlei persoonlijke inkleuringen voorkomen.

Aan de ene kant zijn er de rechters die werken volgens het volgende stramien: de belanghebbende krijgt het woord ter toelichting van zijn/haar (hierna: zijn) visie, de ambtenaar doet zijn zegje en vervolgens stelt de rechter aan partijen de vragen die hij voor de vaststelling van het feitencomplex en voor de toepassing van het recht op deze specifieke casus noodzakelijk acht. Daarna wordt de partijen – eventueel na een tweede ronde voor het maken van opmerkingen – uitspraak aangezegd. De rechter is in die gevallen zoveel mogelijk lijdelijk. Belanghebbende weet na de zitting in beginsel niet welke kant het voor hem opgaat. Hij ontvangt uiterlijk na vier weken de uitspraak. Deze is geschreven in een taal die doorgaans niet geschikt is om aan belanghebbende duidelijk te maken waarom hij gelijk of ongelijk heeft. Bij een dergelijke aanpak worden ter zitting nauwelijks compromissen bereikt, omdat daar ook niet op gekoerst wordt. ('Belanghebbende wil een uitspraak over de geschilpunten en die krijgt hij.') Omdat belanghebbenden bij die aanpak na de uitspraak vaak nog niet begrijpen waarom ze ongelijk hebben, is de kans groter dat in cassatie wordt doorgeprocedeerd of dat ze verongelijkt achterblijven. Deze aanpak noem ik de traditionele methode.

Aan de andere kant zijn er rechters die de zitting gebruiken om allereerst te bezien of alle geformuleerde klachten ter zitting nog gehandhaafd worden. Ze vragen belanghebbende wat hij over die klachten wenst te zeggen en geven de ambtenaar gelegenheid het zijne naar voren te brengen. Vervolgens wordt nagegaan welke slagingskans die klachten hebben en waarom dat zo is; ze onderzoeken welke beleidsruimte er voor de inspecteur eventueel nog is en proberen ter zitting, zo de voorwaarden daarvoor aanwezig zijn, partijen tot elkaar te brengen. Partijen weten bij die aanpak al ter zitting waar ze aan toe zijn. Bij die aanpak worden veel meer compromissen gesloten en wordt heel vaak van cassatie afgezien. Deze aanpak noem ik de moderne methode. Bij deze manier van zittingen doen voel ik mij het meeste thuis. Wie grootgebracht wordt in de rechterlijke macht leert geleidelijk aan bij de behandeling van voorlopige voorzieningen in familiezaken en bij het houden van comparities meer te zoeken naar oplossingen dan naar nog meer stof voor een juridisch debat. En vooral, in politierechterzittingen, hoe op een verantwoorde manier veel zaken op de zitting zelf kunnen worden beslist. Die kunde komt in belastingzittingen zeer van pas.

De moderne methode sluit aan bij nieuwe ontwikkelingen als mediation en brengt de rechter meer in de rol waarin hij de ongelijkheid tussen procespartijen door actief participeren kan compenseren. Die methode kost voor en tijdens de zitting veel meer tijd, maar dit tijdverlies wordt grotendeels teruggewonnen na de zitting

Ik wil nu verder belichten wat een dergelijke door mij gevolgde aanpak met zich meebrengt.

De rechter moet het dossier zeer grondig kennen. Hij kan zichzelf niet toestaan, zoals anders wel eens gebeurt, een aspect van een kwestie na de zitting nog wel even beter te bestuderen. Die tijd is er niet. De zaak moet rondom duidelijk zijn als de rechter naar de zitting gaat. Dat brengt mee dat enkelvoudige zaken zodanig geselecteerd moeten worden dat daarin geen halsbrekende juridische kwesties voorkomen.

De behandeling van de zaak kan het beste plaatsvinden aan de hand van een gestructureerde checklist, waarin tijdlijn, feiten en standpunten van de partijen vermeld zijn. De checklist voorkomt vrijwel steeds dat ter zitting in het dossier gebladerd moet worden. Dat geblader kan, vooral als het gezochte niet snel wordt gevonden, gemakkelijk bij belanghebbende de indruk wekken dat de rechter het dossier niet kent.

De behandeling begint met de vraag of belanghebbende het goed vindt dat eerst kort mededeling wordt gedaan van de door de rechter verzamelde feiten, geschilpunten en standpunten. Daar zijn de belanghebbenden en ambtenaren vrijwel steeds blij mee, omdat ze dan kunnen checken of de rechter de feiten en hun standpunten goed begrepen heeft en waar die feiten en standpunten eventueel nog aanvulling behoeven. Die methode heeft ook andere voordelen. Belanghebbende behoeft niet aanstonds na binnenkomst het woord te nemen, wat hem nogal eens overvalt, maar kan eerst wat acclimatiseren. Voorts heb ik gemerkt dat belanghebbenden het zeer op prijs stellen te merken dat de rechter er blijk van geeft de zaak goed te kennen. Vervolgens krijgen partijen, belanghebbende en daarna de ambtenaar, de gelegenheid om hun zegje te doen.

Daarna wordt nagegaan of er klachten zijn die met standaardantwoorden plegen te worden afgedaan. Als dat het geval is (bijvoorbeeld klachten over onvoldoende motivering in de uitspraak bezwaar, de billijkheid van de wet, niet toepassen van de hardheidsclausule) wordt belanghebbende uitgelegd waarom die klachten tot niets kunnen leiden, mededeling gedaan van de soort uitspraak die zal volgen op zo'n klacht en gevraagd of hij de klacht wenst te handhaven. Vrijwel steeds trekt de belanghebbende een dergelijke klacht na deze uitleg in. Soms zijn er dan nog onvoldoende van feiten voorziene grieven, zoals blote beroepen op het gelijkheidsbeginsel. Ter zitting wordt in die gevallen duidelijk gemaakt in welke situaties een beroep op een dergelijk beginsel kan slagen en gevraagd of belanghebbende alsnog – desnoods na aanhouding van de zaak – kans ziet de nodige feiten aan de rechter mee te delen. Nogal eens beseft de belanghebbende dan dat hij, als de zaken zo liggen, geen succes met zijn klacht kan hebben en trekt hem in. Als de harde kern van de klachten bereikt is, wordt in een kwestie waar de ambtenaar het onmiskenbaar bij het juiste einde heeft, aan belanghebbende voorgehouden waarom hij de zaak op dit punt niet kan winnen. In kwesties waarin beiden niet volledig gelijk kunnen krijgen wordt bekeken welke kansen de standpunten van belanghebbende en de ambtenaar hebben en wat de zwakke kanten daaraan zijn. De ambtenaar wordt actief betrokken in het aftasten van de mogelijkheden. Vaak vindt de ambtenaar in dergelijke kwesties nog enige beleidsruimte, soms ook niet. In ieder geval wordt voor belanghebbende, als hij ongelijk heeft, door die aanpak duidelijk waarom dat zo is.

Als duidelijk is op welke punten partijen tegenover elkaar blijven staan en als aan belanghebbende bij wijze van voorlopig oordeel is meegedeeld welke punten zo goed als zeker in zijn nadeel zullen worden beslist en waarom², wordt belanghebbende gevraagd of hij tegen een dergelijke uitspraak verder wenst te procederen. Als belanghebbende zegt niet verder te willen procederen, wordt hem gezegd dat hij recht heeft op een uitspraak waarin datgene wat ter zitting als antwoord op de klachten is meegedeeld, wordt vermeld en wordt hem vervolgens gevraagd of hij aan zo'n uitspraak nog behoefte heeft. Het merendeel van de belanghebbenden vindt dat niet nodig. Er wordt hun dan gevraagd of ze ermee akkoord kunnen gaan dat wordt opgeschreven dat ze hun verzet tegen de aanslag of beschikking hebben laten varen, dan wel dat ze alsnog akkoord gaan met de aanslag of beschikking. In een flink aantal gevallen kunnen zaken zo worden afgedaan. Indien aan de kant van belanghebbende ook maar een spoortje van twijfel valt te bespeuren, volgt een 'normale' mondelinge dan wel schriftelijke uitspraak, zodat belanghebbende nog enkele weken heeft om erover na te denken.

Soms krijgt belanghebbenden het advies over de uitspraak nog eens met een kenner (bijvoorbeeld de personeelsadviseur of boekhouder op het werk) te praten en dan te beslissen of, in het geval van een mondelinge uitspraak, vervanging wordt gevraagd. Een enkele keer heeft de ambtenaar ondanks de ongegrondverklaring van het beroep belang bij een 'normale' uitspraak. Hij krijgt in een dergelijk geval dan een schriftelijke uitspraak, omdat een dergelijke uitspraak maximaal inzicht biedt in feiten, standpunten en rechtsoordelen. Belanghebbenden komen, als zij ongelijk hebben gekregen, nogal eens naar voren om de rechter na afloop de hand te schudden. Soms roepen ze uit dat als de ambtenaar hen beter had voorgelicht, ze helemaal niet in beroep zouden zijn gegaan. In veel zaken blijkt tijdens de zitting in een ontspannen sfeer ineens dat de aanslag of beschikking eigenlijk niet bestreden wordt, maar dat de pijn zit in het feit dat met 'die belastingambtenaar' niet te praten viel, dat 'die vent van de gemeente' die het bezwaarschrift heeft behandeld, ooit een vergunning aan hem had geweigerd, dat ze niet verder gekomen zijn dan telefonistes die 'ogenblikje' bleven roepen of dat ze in de voorfase onvoldoende uitleg hebben gekregen.