NTFR 2002/1127 - Vereenvoudiging loonbelasting door verandering heffingstechniek inkomstenbelasting

Het zal de fiscale professional niet zijn ontgaan dat er regelmatig vragen worden opgeworpen over en voorstellen worden gedaan voor vereenvoudiging van de loonbelasting. Het rapport–Heerendiensten, in 1985 geschreven onder leiding van oud–staatssecretaris Grapperhaus, vroeg al aandacht voor de steeds complexer en bewerkelijker wordende regelgeving en regelmatig halen ambtelijke en wetenschappelijke werkgroepen de publiciteit met dit onderwerp. Onlangs zijn er zelfs twee congressen over de toekomst van de loonbelasting georganiseerd door Deloitte & Touche (november 2001) en door het Ministerie van Financiën (juni 2002). En ten slotte werd recent in het kader van de Wet Walvis een uitgebreid pakket wetsvoorstellen tot administratieve lastenverlichting ingediend

Het gemeenschappelijke uitgangspunt van al deze publicaties en activiteiten is de suggestie, de problematiek van de vereenvoudiging van de loonbelasting aan te pakken in de Wet LB 1964 zelf. Dat is logisch als men zich realiseert dat de loonbelasting van een wet met eigenlijk maar twee functies – voorheffing voor de inkomstenbelasting en eindheffing – is verworden tot een politiek instrument bij uitstek: via de Wet LB c.a. wordt gepoogd prikkels te verlenen voor het realiseren van vele niet–fiscale doelen. Uit een lijst van ongeveer dertig voorbeelden noem ik alleen maar het afremmen van het autogebruik, het bevorderen van PC–bezit en het bevorderen van arbeidsparticipatie door vrouwen en werknemers aan de onderkant van de arbeidsmarkt door middel van het geheel van de afdrachtverminderingen.

Ik zal niet betwisten dat er veel vereenvoudigingswinst te behalen valt via de Wet LB zelf. Een studie daarnaar moet ook zeker worden uitgevoerd, waarbij een sterk vereenvoudigd loonbegrip boven aan het lijstje moet staan.

Vereenvoudiging van de loonbelasting door verandering van de heffingstechniek van de inkomstenbelasting

In deze opinie wil ik ervoor pleiten, dat tevens een studie op gang komt naar een alternatieve heffingstechniek voor de inkomstenbelasting. Deze suggestie is niet nieuw: in MBB 1978, p. 237 e.v. heb ik een pleidooi gehouden voor afschaffing van de heffingstechniek waarbij de inkomstenbelasting door middel van ambtelijke vaststelling wordt geheven (heffing bij wege van aanslag). Naar mijn toenmalige mening verdiende heffing bij wege van voldoening op aangifte ('self–assessment') de voorkeur.

Ook die toenmalige mening was niet nieuw, maar in de kern gebaseerd op publicaties van R.L. van de Water in WFR, al in 1962 en 1963. In 1964 bracht een commissie–Reuvers, samengesteld uit de Vereniging van belastinginspecteurs, zelfs een positief advies uit aan de regering over de hier voorgestelde verandering van heffingstechniek voor de inkomstenbelasting.

Waar het op neerkomt is dat iedere belastingplichtige aangifte gaat doen en niet alleen maar degenen voor wie de loonbelasting geen eindheffing kan zijn. Alleen mensen met zeer lage inkomens en bepaalde categorieën uitkeringsgerechtigden zullen hiervan worden vrijgesteld.

Vervolgens voldoet men op eigen aangifte de verschuldigde belasting (of men claimt een restitutie) en daarmee is het aangiftetraject in principe klaar. Er komt derhalve geen ambtelijke vaststelling (aanslagregeling) aan te pas.

In een later stadium kan de belastingdienst tot controle overgaan van de ingediende aangiften. Grondslag voor zo'n controle is een steekproef, waarbij voorselectie kan plaatsvinden op basis van risico–profielen, bijvoorbeeld de beroepsgroep van de aangifteplichtige. Zo'n controle gaat dan zeer diep en impliceert bijvoorbeeld standaard het nalopen van alle bescheiden en rekeningen (bij ondernemers: de boeken) die op het aangiftejaar betrekking hebben. Veel controles worden dan ook bij de belastingplichtigen thuis gehouden. Correctie van de ingediende aangifte vereist geen 'nieuw feit', omdat er geen primaire ambtelijke vaststelling van de belastingschuld heeft plaatsgevonden. In plaats van navordering vindt er dus naheffing plaats. Voor belangrijke vraagstukken als rechtsbescherming heeft men te maken met de daaromheen gegroeide doctrine, waaronder de 'beginselen van behoorlijk bestuur'. De kans dat er inkomsten tussen de wal en het schip terechtkomen kan overigens fors worden verminderd door optimaal gebruik te maken van de mogelijkheden die electronische data–uitwisseling biedt: renseignering naar de Belastingdienst door bijvoorbeeld banken en verzekeraars kan zelfs zo worden opgezet, dat het gerenseigneerde voorgedrukt op het aangiftebiljet verschijnt, of liever, verwerkt op een persoonlijke belastingdiskette. Voor aftrekposten klemt dit wat minder: die vergeten mensen minder vaak op te voeren, al kan bijvoorbeeld betaalde hypotheekrente natuurlijk ook worden gerenseigneerd (en eventueel meegenomen worden in de voorbewerking). Aldus kan ook de electronische verwerking van de aangifte in centrale computers van de Belastingdienst, waarbij op eigenaardigheden wordt gestuit naar aanleiding van de gerenseigneerde en verwerkte gegevens, aanleiding zijn voor een individuele controle.

Dagdromerij? Integendeel: in de Verenigde Staten werkt het al jaren zo en niet alleen daar. De omstandigheden zijn sinds de vorige pleidooien voor deze omzwaai alleen maar verbeterd: de stand van de automatisering is zelfs niet meer te vergelijken met die van destijds. Ook de hoogwaardige belastingdiskette die wij in ons land hebben en die steeds meer wordt gebruikt, leent zich prima voor deze ommezwaai. Hoeveel mensen doen er tegenwoordig eigenlijk géén aangifte, al dan niet met behulp van de aangiftediskette?

De vraag rijst niettemin of het doen van aangifte niet te moeilijk is voor veel mensen. In de eerste plaats merk ik op dat de gemiddelde Nederlander niet dommer is dan de gemiddelde Amerikaan. In de tweede plaats: eenvoudige mensen hebben een eenvoudige aangifte. In de derde plaats: kijken wij weer even naar de Verenigde Staten, dan zien wij dat het daar mede goed loopt omdat daar een fijnmazig systeem voor hulp bij de aangifteplicht is opgezet, zowel binnen de belastingdienst aldaar (IRS) als via particulieren die daarvoor zijn opgeleid door de fiscus. Daaronder bevinden zich bijvoorbeeld gepensioneerde fiscalisten en accountants, zodat ook in de koffiekamer van de bejaardentehuizen voor 15 april veel PC's worden aangezet.

In het kader van deze opinie zou het te ver voeren te pogen alle aspecten welke zijn verbonden aan dit voorstel limitatief te bespreken. In de hiervoor genoemde publicaties is dat deels ook al gebeurd.

Waar wij toen nog niet mee te maken hadden, waren aspecten zoals de heffing van loonbelasting door middel van (al dan niet gebruteerde of enkelvoudige) lumpsummen, 'eindheffing', niet te verwarren met de oorspronkelijke rol van de loonbelasting als plaatsvervanger van de inkomstenbelasting. Ook de afdrachtverminderingen waren nog niet in zicht. Sommigen, die net als ik twijfelen aan de effectiviteit van de afdrachtverminderingen in relatie tot de administratieve last die het instrument betekent voor inhoudingsplichtigen, zullen wellicht de gelegenheid te baat nemen om te pleiten voor het volledig afschaffen daarvan. De op zich nobele doelen hierachter kunnen immers ook langs andere, administratief minder belastende wegen worden bereikt.

Wat in deze opinie extra belicht dient te worden is de andere rol die de loonbelasting daarbij kan hebben: deze zou ik ter voorkoming van incassoproblemen voor de schatkist, niet willen afschaffen maar wel 'verruwen'. Als iedereen moet afrekenen met de fiscus bij zijn aangifte hoef je immers de loonbelasting niet meer zodanig nauwkeurig te maken dat hij moet kunnen dienen als eindheffing. Ook om deze reden dient de studie naar vereenvoudiging van het loonbegrip dus door te gaan.

Ik sluit af met verwijzing naar nog een paar zaken die temidden van veel meer opvallen in de landen die ook met de heffing van inkomstenbelasting via voldoening op aangifte werken. Zo kent men in de Verenigde Staten zeer lage perceptiekosten: de heffing van alle federale belastingen in dat land met zijn circa 220 miljoen inwoners wordt gerealiseerd door circa 75.000 belastingambtenaren. In Nederland zijn circa 30.000 ambtenaren betrokken bij de heffing van de Rijksbelastingen, bij 16 miljoen inwoners. Er is, in beide landen, nader onderzoek nodig om aan de weet te komen hoeveel van deze belastingfunctionarissen zich alleen bezighouden met de heffing van loon– en inkomstenbelasting, maar deze ruwe getallen leken mij niettemin aardig om te vermelden. Ik pleit overigens niet impliciet voor grootschalig ontslag bij de Belastingdienst. De in het kader van het omwentelingsproces zeer geleidelijk vrijkomende capaciteit kan worden opgevangen met het anders – effectiever – inzetten van mensen en op de lange termijn door een afnemend aannamebeleid. Verder valt op dat de strafbedreigingen, anders dan men zou verwachten, in de Verenigde Staten juist lager zijn dan bij ons – wij kennen 100% boete als maximum bij fraude, zij 75% – en ten slotte valt op dat de controledichtheid maar enkele procenten van het totale aantal belastingplichtigen bedraagt.

Er kunnen dus twee vliegen in één klap worden geslagen: vereenvoudigde heffing van loonbelasting en vereenvoudigde heffing van inkomstenbelasting.

Ik eindig deze aanbeveling met een pikant detail. In 1776 schreef Adam Smith in zijn Wealth of nations:

'In Holland, soon after the exaltation of the late Prince of Orange to stadtholdership, a tax of two percent, or the fiftieth penny as it was called, was imposed upon the whole substance of every citizen. Every citizen assessed himself.'

Het idee is dus nog ouder dan u misschien al dacht en het stamt zelfs uit onverdachte hoek.