NTFR 2002/1345 - Over de Derde Veegwet die geen Veegwet mocht heten

Op 9 juli 2002 heeft de Raad van State (hierna: de RvS) advies uitgebracht over het wetsvoorstel inhoudende vervolgwijzigingen in samenhang met de Belastingherziening 2001¹ dat op 19 juli 2002 is ingediend bij de Tweede Kamer.

In zijn advies is de RvS nader ingegaan op het fenomeen 'veegwetten'. Ook de staatssecretaris van Financiën laat zijn licht hierover schijnen in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Deze beschouwingen wil ik u niet onthouden.

De RvS toont een overmaat aan begrip voor het wetgevingsproces, waarbij redactionele onvolkomenheden of foutieve verwijzingen kunnen ontstaan door het in elkaar grijpen van een groot aantal wettelijke regelingen. De RvS is van mening dat dergelijke onjuistheden de inhoud van de wettelijke bepalingen niet raken en acht het van groot belang dat deze onjuistheden snel en duidelijk kenbaar worden hersteld.

Het geëigende middel daartoe is een veegwet, die wat betreft de RvS periodiek zou kunnen worden ingediend, gezien het grote aantal wijzigingen in de belastingwetgeving. ² Blijkbaar veronderstelt de RvS dat daardoor logischerwijs ook een groot aantal redactionele onvolkomenheden of foutieve verwijzingen ontstaat.

Alhoewel de staatssecretaris van Financiën in de inleiding bij het voornoemde wetsvoorstel het begrip 'veegwet' niet gebruikt, meen ik tussen de regels door toch zijn standpunt omtrent dit fenomeen te kunnen lezen. De staatssecretaris begint met de opmerking dat fiscale wetgeving per definitie een complex en langdurig proces is. Volgens hem is het een onbereikbaar ideaal om belastingwetten zodanig te ontwerpen dat zij niet meer gewijzigd hoeven te worden. Het steeds weer leren van ervaringen is altijd al een onontkoombaar onderdeel van rechtvaardige, technisch sluitende en praktisch werkbare wetgeving geweest en dit geldt volgens hem zeker wanneer er een heel nieuwe wet op de inkomstenbelasting wordt ontworpen. Als ik de staatssecretaris goed begrijp, ziet hij een veegwet dus als een goed middel om naar aanleiding van deze opgedane ervaringen de wettekst zodanig te verbeteren dat onduidelijkheden en bepalingen die tot onzekerheid bij de belastingplichtige kunnen leiden, niet meer voorkomen. Naar mijn mening een iets verdergaand standpunt dan de uitsluitend redactionele en foutieve verwijzingen die de RvS voor ogen heeft bij het begrip 'veegwet'. ³

Met betrekking tot deze passages uit de parlementaire geschiedenis zou ik toch graag een opmerking willen plaatsen. Met de staatssecretaris ben ik van mening dat fiscale wetgeving per definitie (net als wetgeving op andere rechtsgebieden) een complex en langdurig proces is. Dat betekent dat het ook van groot belang is om voldoende tijd in te ruimen voor de totstandkoming van zorgvuldige wetgeving, zeker wanneer er een geheel nieuwe wet op de inkomstenbelasting wordt ontworpen. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Wet IB 2001 verondersteld dat er voldoende tijd was om te beoordelen of de voorgestelde wetswijziging tot rechtvaardige, technisch sluitende en praktisch werkbare regelgeving heeft geleid. De wetgever is immers akkoord gegaan met het voorgestelde tijdpad waarmee het wetsvoorstel diende te worden behandeld in de Tweede en Eerste Kamer.

Achteraf bezien – we zijn drie veegwetten (waarvan de laatste geen Veegwet mag heten, maar daar kom ik nog op), ontelbare besluiten en massa's vakartikelen met knelpunten over de Wet IB 2001 verder – kan toch de vraag worden opgeworpen of die veronderstelling wel gerechtvaardigd is geweest. Wellicht dat met meer tijd voor overleg met werkgevers– en werknemersorganisaties, de Belastingdienst en organisaties van belastingadviseurs en de wetenschap gedurende het wetgevingsproces en wellicht met minder veegwetten en besluiten de doelstelling van rechtvaardige, technisch sluitende en praktisch werkbare regelgeving beter was bereikt. Want hoe coulant de houding van zowel de RvS als de staatssecretaris ten opzichte van veegwetten ook is, het streven zou toch moeten zijn dat de wetgeving in eerste instantie reeds zo zorgvuldig tot stand is gekomen dat reparatiewetgeving achteraf niet nodig is. Veegwetten zijn een laatste redmiddel als dit onverhoopt toch niet gelukt is.

Volgens de RvS horen in een veegwet geen wetsvoorstellen te worden ondergebracht die inhoudelijke wijzigingen van de bestaande wetgeving bevatten, omdat deze vrijwel altijd omstreden zijn. Daardoor zou de besluitvorming met betrekking tot de wijzigingen van technische aard onnodig kunnen worden vertraagd. Ik zou daar zelf nog aan willen toevoegen dat door een scheiding aan te brengen tussen enerzijds wetsvoorstellen die enkel beogen redactionele onvolkomenheden en foutieve verwijzingen te herstellen en anderzijds wetsvoorstellen van inhoudelijke aard, voorkomen kan worden dat inhoudelijke wijzigingen worden 'verstopt' tussen wijzigingen van technische aard en daardoor aan de aandacht van de wetgever ontsnappen.

De RvS constateert dat het wetsvoorstel inhoudende vervolgwijzigingen in samenhang met de Belastingherziening 2001 niet voldoet aan deze splitsingseis. De RvS adviseert dan ook dit wetsvoorstel alsnog te splitsen in een echte veegwet en een tweede wetsvoorstel met inhoudelijke wijzigingen.

De staatssecretaris van Financiën lijkt deze mening van de RvS te delen en neemt het advies van de RvS ter harte. Zijn oplossing met betrekking tot het genoemde wetsvoorstel is briljant in zijn eenvoud. Door het wetsvoorstel niet langer aan te duiden met de term 'Veegwet' meent hij invulling te kunnen geven aan het advies. Verder brengt hij twee inhoudelijke wetswijzigingen die niets van doen hebben met de Wet IB 2001 in een ander wetsvoorstel onder. Al met al bevestigt de staatssecretaris met deze handelwijze dat in een veegwet in principe geen inhoudelijke wetswijzigingen thuishoren. Eleganter was het wellicht geweest om de technische wijzigingen wel in een met Veegwet aan te duiden wetsvoorstel onder te brengen en de overige wijzigen in een tweede of in dit geval derde wetsvoorstel onder te brengen.

Enig opportunisme ten aanzien van het door de RvS uiteengezette onderscheid tussen technische en inhoudelijke wijzigingen kan de staatssecretaris overigens niet ontzegd worden. Zo adviseerde de RvS bij de Tweede Veegwet⁴ tot heroverweging van art. 5.3, lid 3, letter a, Wet IB 2001. In dit artikel wordt bepaald dat bij het vaststellen van de grondslag voor de vermogensrendementsheffing belastingschulden buiten aanmerking moeten blijven. De achtergrond van deze bepaling is de belastingplichtige te beschermen tegen administratieve lasten en uitvoeringslasten. Dat speelt met name bij inkomstenbelastingschulden uit het belastingjaar zelf, waardoor de belastingplichtige geen wiskundige berekening hoeft uit te voeren om de belasting over box 3 en de totale belasting tegelijk te bepalen. Volgens de RvS is het wetsvoorstel te ruim geformuleerd, omdat nu alle belastingschulden buiten aanmerking blijven, terwijl de genoemde problemen bijvoorbeeld niet spelen ten aanzien van in enig jaar verschuldigde successierechten. Dit is in het wetgevingsproces niet gesignaleerd en de RvS adviseert daarom hieraan in de Veegwet alsnog aandacht te besteden.

Alhoewel de staatssecretaris de opmerkingen van de RvS ter harte neemt, meent hij in dit geval dat de Tweede Veegwet niet de plaats is om een dergelijke wijziging voor te stellen. Het doel van de Tweede Veegwet is immers slechts om naar voren gekomen, evident technische omissies te herstellen. Daarvan zou in dit geval geen sprake zijn.

Wetgeving zou dermate zorgvuldig moeten worden opgesteld, dat wijzigingen van redactionele aard of foutieve verwijzingen niet voorkomen. Veegwetten zijn een laatste redmiddel, waarmee onverhoopte onjuistheden in de wet alsnog snel en duidelijk kenbaar worden hersteld. Een periodieke veegwet, zoals de RvS suggereert, zou dan ook overbodig moeten zijn.

In een veegwet horen alleen wijzigingen thuis die redactionele onvolkomenheden en foutieve verwijzingen beogen te herstellen. Het heeft mijn absolute voorkeur om dergelijke wijzigingen niet in andere wetsvoorstellen mee te nemen, zoals nu via een handig trucje van de staatssecretaris is gebeurd, maar hiervoor altijd een veegwet te gebruiken. Dit komt de snelheid waarmee dergelijke onvolkomenheden in de wet hersteld kunnen worden, ten goede.