NTFR 2002/415 - Hypotheekrentediscussie onzuiver

Met de Tweede–Kamerverkiezingen van 15 mei 2002 op komst steekt de discussie over de hypotheekrenteaftrek weer de kop op. De reden voor de geregeld terugkerende discussie over deze aftrek ligt in de kennelijk gevoelde onrechtvaardige behandeling van de eigenwoningbezitter ten opzichte van de huurder. Het ontbreken van een grens aan de hypotheekrenteaftrek heeft er bij de oplopende huizenprijzen van de afgelopen jaren toe geleid dat ook het totale bedrag van de aftrek sterk is gestegen. Dit heeft een toenemend beslag gelegd op de financiële middelen van de overheid. NRC–Handelsblad van 18 december 2001 bevatte een artikel van de hand van Leo Stevens, hoogleraar belastingrecht aan de economische faculteit van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Onder de kop 'PvdA ontloopt discussie over hypotheekrente' riep Stevens de PvdA op een fundamenteel debat over de hypotheekrenteaftrek niet uit de weg te gaan, omdat er zijns inziens orde op zaken moet worden gesteld, juist nu de hypotheekrente zo laag is. In deze Opinie geef ik een reactie op de door Stevens aangedragen argumenten tot wijziging van de fiscale behandeling van de eigen woning. Aan het eind vermeld ik samengevat hetgeen de (concept–)verkiezingsprogramma’s van de belangrijkste politieke partijen op het onderdeel van de eigen woning melden.

Het artikel van Stevens in NRC–Handelsblad werd voorafgegaan door een publicatie van zijn hand in het Vakblad Financiële Planning van november 2001¹, waarin uitgebreider is ingegaan op de gebreken van het huidige eigenwoningregime. In het krantenartikel verwijt Stevens de PvdA dat zij zich uit politiek opportunisme beperkt tot symbolische maatregelen als het laten vervallen van het maximum van het eigenwoningforfait en het creëren van faciliteiten voor starters op de woningmarkt. De fiscale behandeling van de eigen woning is volgens de auteur evident onrechtvaardig en onnodig ingewikkeld. De eigen woning moet zijns inziens daarom alsnog naar box 3 worden overgeheveld. In de Wet IB 2001 is bewust een systematische ongelijkheid aanvaard door de inkomsten uit de eigen woning in box 1 te plaatsen in plaats van in box 3, waar de woning zijns inziens systematisch thuis hoort. Hierdoor kreeg het eigenwoningregime het karakter van een belastingsubsidie. De onrechtvaardigheid ervan schuilt volgens Stevens in het feit dat de subsidie hoger wordt naarmate het inkomen hoger is (aftrek tegen het toptarief van 52%); dit effect wordt versterkt doordat hogere inkomens duurdere huizen met hogere hypotheken hebben. Dit effect is kwestieus wanneer eigenwoningbezitters voor de financiering van de eigen woning feitelijk onnodig vreemd vermogen aantrekken, omdat ze over eigen vermogen beschikken. Dit leidt tot oneigenlijk gebruik van de wettelijke mogelijkheden. Eigenwoningbezitters lossen daarom zo weinig mogelijk af van hun hypotheek. Een versterkend effect van de weeffout van de hypotheekrenteaftrek zit hem volgens Stevens in de belastingvrijstelling voor de kapitaalverzekering eigen woning, die ten doel heeft om belastingvrij een bedrag bijeen te sparen om zo aan het einde van de looptijd van de hypotheek de schuld in één keer af te lossen. De renteaftrek wordt derhalve gedurende de looptijd maximaal benut, aldus Stevens.

Stevens pleit ervoor om de eigen woning in box 3 onder te brengen. Dit leidt tot grotere neutraliteit omdat (1) oneigenlijke leningen niet meer mogelijk zijn, (2) de maximering van het eigenwoningforfait vervalt, (3) de belastingbesparing niet langer inkomensafhankelijk is en (4) de regeling voor de kapitaalverzekering eigen woning kan vervallen. Om het eigenwoningbezit te stimuleren kan een vrijstelling van de eigen woning in box 3 tot een bedrag van bijvoorbeeld f 400.000 (€ 181.512) worden overwogen. Nieuw is dat er volgens Stevens een negatieve rendementsgrondslag moet kunnen ontstaan indien de aftrekbare schulden de belastbare bezittingen overtreffen, waaruit een verrekenbare negatieve belasting van 1,2% voortvloeit. De budgettaire opbrengst kan dan worden benut voor de afschaffing van de overdrachtsbelasting. Op de samengevatte inhoud van het artikel van Stevens wil ik de volgende reactie geven.

De eigenwoningregeling is door de wetgever in de Wet IB 2001 bewust zodanig gepositioneerd dat de fiscale effecten in hoofdlijnen dezelfde zijn gebleven als onder de Wet IB 1964, dat wil zeggen: de eigen woning blijft aangemerkt als een bron van inkomen waarvan het voordeel forfaitair in aanmerking wordt genomen, de financieringsrente blijft fiscaal aftrekbaar van het progressief belaste inkomen en de belastingvrijstelling van het rentebestanddeel van een kapitaalverzekering wordt gecontinueerd binnen het kader van het regime van de kapitaalverzekering eigen woning (KEW).

Ik moet toegeven (maar dat is ook niet omstreden gezien het bronkarakter van de eigen woning) dat opneming van de eigen woning en de hypotheekschuld in box 3 systematisch juister zou zijn geweest. Dat thans met de positionering van de eigen woning in box 1 een systematische ongelijkheid bestaat, is naar mijn mening op zich zelf geen overtuigend argument om tot aanpassing over te gaan. De inbreuken die de wetgever op de systematiek van de Wet IB 2001 heeft gemaakt, zijn legio. Dat betreft zowel inbreuken ten gunste van de belastingplichtige, zoals bijvoorbeeld de verliesverrekening van het aanmerkelijkbelangverlies over de grens van box 2 heen, als inbreuken ten detrimente van de belastingplichtige. Denk bij dit laatste aan de terbeschikkingsstellingsregelingen van art. 3.90 en 3.91 Wet IB 2001 en het onderbrengen van de commanditaire vennoot als medegerechtigde in box 1 als meest in het oog springende voorbeelden. In beide laatstgenoemde gevallen werd de inbreuk gerechtvaardigd door de in de ogen van de wetgever ongewenste effecten die zouden ontstaan indien belastingheffing in de systematisch juiste box 3 zou plaatsvinden. Accepteert men, hetgeen ik doe, dat politieke overwegingen een inbreuk kunnen rechtvaardigen op de wetsystematiek, dan kan dit ook voor de eigen woning gelden. De wetgever heeft om politieke redenen de bestaande situatie in essentie willen continueren. Niet de constatering dat voor de eigen woning een inbreuk is gemaakt op de wetsystematiek, is hier naar mijn mening de kwestie, maar de vraag of in casu politieke overwegingen een inbreuk op het systeem rechtvaardigen. Het antwoord op die vraag dient mijns inziens door de politiek te worden gegeven.

In aansluiting hierop het volgende: Stevens stelt dat de wetgever de eigenwoningbezitter als gevolg van de verlaging van het eigenwoningforfait van 1,25% naar 0,8% tegen alle rechtvaardigheidsverhoudingen in extra is tegemoetgekomen. ² De budgettaire ruimte had volgens hem beter kunnen worden benut om de oneigenlijke behandeling van eigenwoningbezitters met en zonder hypotheek af te zwakken door het eigenwoningforfait alleen te verlagen voorzover tegenover de eigenwoningwaarde geen hypotheek staat. Allereerst merk ik op dat de wetgever de verlaging van het eigenwoningforfait heeft gebaseerd op de uitkomst van een vergelijkend onderzoek. De verlaging heeft plaatsgevonden omdat de WOZ–waarde als gevolg van de nieuwe waarderingsronde per peildatum van 1 januari 1999 sneller is gestegen dan de huurontwikkeling.³ Waarin dan de onrechtvaardigheid schuilt, is mij niet duidelijk. Ten tweede is het afhankelijk maken van de verlaging van het eigenwoningforfaitpercentage van het al dan niet hebben van een hypothecaire schuld weinig principieel en evenzeer strijdig met de wetsystematiek. Deze gedachte is wat dat betreft op één lijn te stellen met het initiatiefwetsvoorstel van het CDA–Tweede–Kamerlid Hillen⁴, die bij een eigenwoningbezitter niet meer eigenwoningforfait in aanmerking wil nemen dan het bedrag dat aan hypotheekrente wordt afgetrokken. De eigen woning wordt evenwel voor de forfaitair bepaalde economische huurwaarde met inkomstenbelasting belast, omdat deze van oudsher als een inkomensbron wordt aangemerkt. De hoogte van deze waarde behoort ten principale geheel los te staan van de wijze van financiering van deze bron. Zowel de gedachte van Stevens als het wetsvoorstel van Hillen is naar mijn mening in strijd met het systeem van de wet⁵ en was dat nu juist niet… Het volgen van de gedachte van Stevens en van het wetsvoorstel Hillen zou evenzeer een politiek geïndiceerde inbreuk betekenen.

In dit kader roep ik in herinnering de gedachte van de wetgever die ten grondslag ligt aan het maximeren van het eigenwoningforfait: aangezien de huur van duurdere woningen vanaf een bepaalde waarde niet of nauwelijks meer toeneemt, nemen voordelen uit een eigen woning vanaf een bepaalde waarde niet meer recht evenredig toe met de waarde van de woning.⁶ Fiscaal–juridisch dwingt de onbeperkte hypotheekrenteaftrek derhalve niet tot het laten vervallen van de aftopping van het eigenwoningforfait, ervan uitgaande dat de feitelijke grondslag niet is gewijzigd. Door deze ongelijke behandeling (beperkte bijtelling versus onbeperkte renteaftrek) als een onrechtvaardigheid te bestempelen, worden derhalve mijns inziens appels met peren vergeleken.

Kern van het bezwaar van Stevens is de onbeperkte hypotheekrenteaftrek die leidt tot rentearbitrage. Door de eigen woning en de hypotheekschuld over te hevelen naar box 3 wordt hieraan een einde gemaakt. De hypotheekrenteaftrek is zijns inziens een tegendraads werkende subsidie die een groter voordeel geeft naarmate het inkomen en het hypotheekbedrag hoger zijn. Bovendien is sprake van oneigenlijk gebruik als feitelijk onnodig vreemd vermogen wordt aangetrokken voor de financiering van de eigen woning en het beschikbare eigen vermogen in box 3 wordt belegd. Om deze reden wordt er op hypotheken zo weinig afgelost, aldus Stevens.

De constatering dat sprake is van een vorm van fiscale subsidiëring van de eigenwoningbezitter lijkt mij juist. Dat was al zo onder de Wet IB 1964 en is het gevolg van een decennia geleden ingezet beleid van onze wetgever om in Nederland het eigenwoningbezit te stimuleren. En dit is niet alleen bereikbaar gemaakt voor de middeninkomens en de hogere inkomenscategorieën. ⁷ Het is dus al geruime tijd beleid om de Nederlander tot de aanschaf van een eigen woning te verleiden. Daarbij is een flankerend huurbeleid met betrekking tot de hoogte van de huur, de jaarlijkse huurstijging en huursubsidies gevoerd om een balans te vinden met de fiscale voordelen die aan de eigenwoningbezitter worden geboden in de vorm van de hypotheekrenteaftrek en het belastingvrij levensverzekeringsparen. De vraag is echter of het toenemende voordeel van de hypotheekrenteaftrek voor de financiering van de eigen woning naarmate het inkomen en de hypotheekschuld stijgen wel zo onrechtvaardig is als dat op het eerste gezicht misschien lijkt. Voorop staat dat er in beginsel een inkomensgerelateerd verband bestaat tussen de hoogte van het inkomen en de maximale daarop te baseren hoogte van de hypotheekschuld. Dat betekent dat er binnen deze veronderstelling een relatie bestaat tussen het fiscale voordeel dat een eigenwoningbezitter via de hypotheekrenteaftrek kan genieten en de hoogte van het belastbare inkomen. Ik heb me afgevraagd of bij dit uitgangspunt het fiscale voordeel impliciet al niet mede is opgesloten in onze progressieve tarieftabel. Anders gezegd: ontvangt de hypotheekrentebetaler niet (grotendeels) dat van de fiscus terug wat hij in een inkomstenbelasting die geen hypotheekrenteaftrek kent, minder zou hoeven te betalen gelet op een andere dan geldende tariefstructuur die tot een vergelijkbare belastingdruk op het inkomen leidt? Is derhalve de hypotheekrenteaftrek niet voor een belangrijk deel al geïntegreerd in onze progressieve tariefstructuur van box 1? Als deze vraag bevestigend kan worden beantwoord, is het tegendraadse effect van de subsidiëring (toenemend naarmate het inkomen stijgt) verklaarbaar en dus ook niet onrechtvaardig. Mijns inziens zit dit fiscale voordeel wel degelijk voor een zeer belangrijk deel opgesloten in onze tariefstructuur. De Nederlandse progressieve tarieftabel is vergeleken met andere landen die geen of minder hypotheekrenteaftrek toestaan, aanzienlijk steiler en kende en kent sinds 1 januari 2001 veelal ook een hoger toptarief. Kijken we bijvoorbeeld naar het qua welvaarts– en voorzieningenniveau vergelijkbare Duitsland, dat geen enkele hypotheekrenteaftrek toestaat, dan valt op dat het toptarief daar én lager is, namelijk 48,5%, én ook dat dit pas (in 2001) bij een ca. 18% hoger inkomen (D–mark 107.567) wordt gehaald. Voor gehuwden wordt het toptarief pas gehaald bij het dubbele inkomen van D–mark 215.135, waardoor de progressie nog veel meer wordt afgevlakt. Ik besef terdege dat dit geen waterdicht bewijs voor mijn stelling levert, maar het geeft wel een indicatie hiervoor.

Het ligt ook voor de hand dat de steilte van onze tarieftabel mede is beïnvloed door het bestaan van aftrekposten. Dit heeft de Oort–operatie per 1 januari 1990 ook aangetoond. De in 1989 bestaande tarieftabel met een toptarief van 72% bij een inkomen boven f 230.314 werd vervangen onder het beperken van een groot aantal aftrekmogelijkheden door een toptarief van 60% bij een inkomen boven f 82.245. Het tegendraadse subsidie–effect van de hypotheekrenteaftrek is naar mijn stellige overtuiging geïntegreerd in ons belastingstelsel en derhalve op zich zelf niet per definitie onrechtvaardig. Om dezelfde reden leidt ook elke andere aftrekpost dan de hypotheekrente tot een subsidiëring die toeneemt naar gelang het inkomen tegen een hoger marginaal tarief wordt belast. Het doen van een aftrekbare uitgave leidt tot een afname van de draagkracht, hetgeen een lagere heffing rechtvaardigt. Indien de tegendraadse subsidiëring van de eigenwoningbezitter onrechtvaardig zou zijn, dan zou elke andere aftrek op het inkomen eveneens onrechtvaardig zijn. De kern van de kritiek zit hem veel meer in de fiscale subsidiering van de vermogensvorming door middel van het eigenwoningbezit, dit tegen de achtergrond van de sterk gestegen huizenprijzen in de afgelopen jaren. Huurders hebben hiervan niet geprofiteerd en dat zit menigeen kennelijk dwars. Vermogensvorming door middel van eigenwoningbezit is echter de kern van het stimuleringsbeleid geweest. Een beleid dat belastingplichtigen bij stijgende inkomens stimuleert om een eigen woning aan te schaffen om te voorkomen dat men zich een dief van de eigen portemonnee voelt. Zonder hypotheekrenteaftrek wordt de marginale belastingdruk op het inkomen immers in volle omvang ervaren.

In de huidige kritiek op het fiscale stimuleringsbeleid is hetzelfde beeld te herkennen als enkele jaren geleden bij de aandelenoptieregeling, toen na een aantal jaren van behoorlijke stijging van de aandelenkoersen de roep toenam de ‘ongerechtvaardigde’ zelfverrijking fiscaal af te straffen. De recente invoering van de vermogensrendementsheffing laat thans zien wat de keerzijde kan zijn van enkele jaren van sterk stijgende aandelenkoersen, namelijk heffing van inkomstenbelasting ondanks een sterke vermogensdaling. Nu overstappen op een geheel andere fiscaal regime rond de eigen woning zou op een moment komen waarop de sterke waardestijging van woningen al volledig tot stilstand is gekomen en zelfs al een licht dalende tendens vertoont.