NTFR 2002/529 - Splitsing OZB leidt tot lastenverzwaring ondernemingen

Gemeenten mogen bij het vaststellen van de tarieven voor de onroerendezaakbelastingen (OZB) onderscheid maken tussen woningen en niet–woningen (zoals bedrijfspanden). Ruim vijf jaar geleden is deze vorm van tariefdifferentiatie – waartegen het bedrijfsleven heeft geprotesteerd en later geprocedeerd – in de Gemeentewet (Gem.w.) opgenomen. Het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen Lokale overheden ziet argumenten om de ingewikkeld geworden OZB–wetgeving te vereenvoudigen. Het voorstel van het Studiecentrum is om de OZB te splitsen in een belasting op woningen en een belasting op niet–woningen. De daarvoor aangevoerde argumenten overtuigen mij niet. Bovendien zou bij een splitsing geen enkele rem meer bestaan op het niveau van de tarieven voor niet–woningen. Niet alleen ondernemingen, maar ook instellingen als zieken– en verpleeghuizen lopen dan het risico met een aanzienlijke lastenverzwaring te worden geconfronteerd.

Na de invoering van de OZB – in 1970 – mocht gedurende meer dan 25 jaar de aard van een onroerende zaak geen rol spelen bij de vaststelling van de OZB–tarieven. Het was gemeenten uitsluitend toegestaan om, binnen bepaalde grenzen, onderscheid te maken tussen het OZB–tarief voor de eigendom van een onroerende zaak en het tarief voor het gebruik ervan. Had een gemeente het eigenaren– en het gebruikerstarief vastgesteld, dan was zij verplicht om die tarieven in alle OZB–aanslagen te hanteren, ongeacht of het ging om een woning of bijvoorbeeld een bedrijfspand. Dat voorschrift is op 1 januari 1997 vervallen. Sinds die datum mogen gemeenten binnen bepaalde grenzen wel onderscheid maken tussen woningen enerzijds en bedrijfspanden en andere niet–woningen anderzijds. ¹ Bij de invoering van deze vorm van tariefdifferentiatie gold voor alle gemeenten de regel dat de tarieven voor niet–woningen maximaal 20% mochten afwijken – dat wil zeggen hoger of lager mochten zijn – dan de tarieven voor woningen. De wetgever heeft voor deze vorm van tariefdifferentiatie twee argumenten aangevoerd. Het ene argument is dat de gemeenten rekening kunnen houden met verschillen in waardeontwikkeling tussen woningen en niet–woningen. De mogelijkheid voor gemeenten om een werkgelegenheidsbeleid te voeren door voor niet–woningen lagere OZB–tarieven te hanteren dan voor woningen, is het andere argument.

Op 1 januari 2001 is de bandbreedte van 20% vervangen door een per gemeente vast te stellen ruimte. De mate waarin een gemeente tariefdifferentiatie kan toepassen, is sindsdien afhankelijk van de feitelijke waardeontwikkeling van woningen en niet–woningen in die gemeente. Aan de hand van een in de Gem.w. opgenomen formule kan iedere gemeente haar mogelijkheden berekenen. Met deze wetswijziging werd beoogd belastingdrukverschuivingen tussen de categorieën woningen en niet–woningen in een gemeente – als gevolg van ongelijke waardeontwikkelingen – teniet te doen.

Het aantal gemeenten dat van de mogelijkheid tot tariefdifferentiatie gebruik maakt, is in 2001 aanzienlijk toegenomen. Uit de in september 2001 verschenen Monitor inkomsten uit lokale heffingen 2001, een nota van de staatssecretaris van Financiën en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, blijkt dat het aantal gemeenten dat deze vorm van tariefdifferentiatie toepast ten opzichte van 2000 is toegenomen van 34% tot circa 80%. Alle voor de monitor onderzochte gemeenten hanteren voor niet–woningen hogere tarieven dan voor woningen. ²

Reeds bij de politieke besluitvorming over de invoering van de mogelijkheid tot tariefdifferentiatie heeft het georganiseerde bedrijfsleven ernstige bezwaren geuit. Gevreesd werd voor een forse lastenverzwaring, zeker voor ondernemingen die gevestigd zijn in bedrijfspanden die – net als veel woningen – sterk in waarde zijn gestegen. Winkelpanden op zogenoemde A1–lokaties bijvoorbeeld.

Bij het uiten van de kritiek heeft het bedrijfsleven de vraag aan de orde gesteld of het maken van onderscheid tussen de OZB–tarieven voor woningen en de tarieven voor niet–woningen in overeenstemming is met de discriminatieverboden in het Internationale Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (het zogenoemde BuPo–verdrag) en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Waarom zouden ondernemers in bedrijfspanden die evenveel in waarde zijn gestegen als woningen, zwaarder belast mogen worden?

De wetgever zag geen strijdigheid met de discriminatieverboden in beide mensenrechtenverdragen, reden voor een aantal ondernemingen om een rechterlijke procedure te beginnen. Na jarenlang procederen heeft de Hoge Raad eind februari 2001 beslist dat van een verboden ongelijke behandeling geen sprake is. ³ Na dit arrest is nog gebruikgemaakt van de mogelijkheid een klacht in te dienen bij het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) in Straatsburg, wegens schending van het discriminatieverbod in het EVRM, maar dat heeft niet mogen baten. Het EHRM heeft beslist dat de klacht ongegrond is omdat geen sprake is van 'any appearance of a violation of the rights and freedoms set out in the Convention or its Protocols.' ⁴ Tegen deze beslissing staat geen rechtsmiddel meer open.

De door het bedrijfsleven bestreden vorm van tariefdifferentiatie komt ook aan de orde in het rapport Gemeentelijke belastingen in de 21e eeuw.⁵ Dit in 2001 verschenen rapport is opgesteld door het Erasmus Studiecentrum Belastingen Lokale overheden (ESBL) in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Naar verwachting zal het kabinet een standpunt over dit rapport formuleren.

Het ESBL stelt dat de oorspronkelijk door de wetgever gekozen tweedeling in de OZB – een eigenaren– en een gebruikersbelasting – de facto in een vierdeling is veranderd. Naast een onderscheid tussen categorieën subjecten (eigenaren en gebruikers) is er een onderscheid tussen de categorieën objecten (woningen en niet–woningen) gegroeid. Het ESBL vindt dat het onderscheid tussen woningen en niet–woningen binnen de eigenaren– en de gebruikersbelasting OZB tot ingewikkelde regelgeving heeft geleid. Ter verbetering van de kwaliteit van de regelgeving stelt het ESBL voor om de OZB te splitsen in een belasting op woningen en een belasting op niet–woningen. Als voordelen van deze splitsing ziet het ESBL dat:

– de belastingen op woningen en op niet–woningen los van elkaar beoordeeld kunnen worden waar het gaat om hun rechtsgrond;

– het probleem van de verschillende waardeontwikkelingen tussen deze categorieën objecten beter opgelost kan worden. Hierbij wordt in het rapport opgemerkt dat vanuit economisch oogpunt sprake is van twee verschillende 'markten'. Het feit dat binnen deze markten verschillend wordt gereageerd op economische ontwikkelingen, is volgens het ESBL eveneens een argument voor het splitsen van de OZB.

Het is opvallend dat het ESBL volledig voorbij gaat aan de gevolgen van de voorgestelde splitsing voor de eigenaren en gebruikers van niet–woningen. Een belangrijk gevolg voor deze belastingplichtigen is dat het splitsen van de OZB in een woningen– en een niet–woningenbelasting ertoe zal leiden dat de tarieven van beide belastingen niet langer aan elkaar zijn gekoppeld. Dat het ESBL daar – uiteindelijk – naar toe wil, blijkt uit haar voorstel om de limietregels 'vooralsnog' te handhaven. ⁶ Bij een loskoppeling van de tarieven bestaat er voor gemeenten geen enkele wettelijke grens meer voor het vaststellen van de hoogte van de tarieven voor niet–woningen. Dat bergt het grote risico in zich dat gemeenten lasten naar – niet–stemgerechtigde – ondernemingen en andere organisaties gaan verschuiven.

Bij het door het ESBL genoemde voordeel van de separate beoordeling van de rechtsgrond zet ik vraagtekens. In het rapport is geen enkel aanknopingspunt te vinden dat voor de OZB op niet–woningen een andere rechtsgrond zou moeten gelden dan voor woningen. Het rapport biedt wel een aanknopingspunt voor het tegendeel. Bij de niet–woningenbelasting voor eigenaren wordt elders in het rapport expliciet vermeld dat 'de relatie met het profijtbeginsel' evenzeer als rechtsgrond voor deze belasting geldt. ⁷

Dan het standpunt van het ESBL dat vanuit economisch perspectief bezien sprake is van twee verschillende 'markten' en dat het daaruit voortvloeiende verschil in waardeontwikkeling tussen de categorieën woningen en niet–woningen ook een reden is om tot splitsing over te gaan. Ik vind dat de keuze voor een splitsing in twee belastingen een willekeurige is. Anders dan het ESBL stelt, is bij woningen en niet–woningen geen sprake van twee verschillende 'markten', maar van een veelheid aan markten. Ook binnen de categorieën woningen en niet–woningen doen zich immers grote verschillen in waardeontwikkeling voor.

Is het niet zo dat aan een keuze voor de waarde als heffingsmaatstaf inherent is dat zich bij de belastingobjecten verschillen in waardeontwikkeling kunnen voordoen? Die verschillen doen zich niet alleen voor bij de OZB, maar bij iedere belasting die de waarde als heffingsmaatstaf heeft. Voorbeelden zijn de inmiddels afgeschafte vermogensbelasting en de op 1 januari 2001 daarvoor in de plaats gekomen vermogensrendementsheffing.

Het grote verschil tussen deze belastingen en de OZB is evenwel de frequentie waarmee de waarde wordt vastgesteld. Aan dit aspect wordt naar mijn mening in het ESBL–rapport ten onrechte voorbij gegaan. Bij de vermogensbelasting werd de waarde jaarlijks bepaald. Bij de vermogensrendementsheffing is ook sprake van een jaarlijkse waardebepaling. De waarderingsfrequentie bij de OZB is veel lager. Op grond van de Wet waardering onroerende zaken (de Wet WOZ) wordt de – onder meer voor de OZB te hanteren – waarde van een onroerende zaak slechts éénmaal per vier jaar vastgesteld. Als gevolg van deze lage waarderingsfrequentie kan tussen twee peildata sprake zijn van grote waardesprongen. De praktijk heeft uitgewezen dat die waardesprongen zich tussen de peildata 1 januari 1995 en 1 januari 1999 daadwerkelijk hebben voorgedaan. ⁸

Schokeffecten in waardeniveaus kunnen worden voorkomen. De Waarderingskamer, toezichthouder op de gemeenten waar het gaat om de uitvoering van de Wet WOZ, heeft daar in haar in 1999 uitgebrachte rapport De WOZ gewaardeerd op gewezen. In dat rapport memoreert de Waarderingskamer dat reeds tijdens de parlementaire behandeling van het – toen nog – wetsvoorstel Wet WOZ bezwaar tegen het waarderingstijdvak van vier jaar is gemaakt. Dat bezwaar richtte zich tegen het feit dat de WOZ–waarde, die is vastgesteld naar een waardepeildatum twee jaar vóór het begin van het tijdvak, pas in het derde jaar voor de belastingheffing wordt gehanteerd en nog gebruikt wordt in het belastingjaar dat zes jaar later begint. In het rapport van de Waarderingskamer is erop gewezen dat het, om schokeffecten te voorkomen, van belang is dat de belastingheffing op zo actueel mogelijke waardegegevens is gebaseerd. Ik deel deze opvatting en steun het pleidooi om de waarderingsfrequentie na het tweede WOZ–tijdvak te verhogen om uiteindelijk te komen tot een jaarlijkse waardebepaling naar een waardepeildatum één jaar voor het begin van het tijdvak. Volgens de Waarderingskamer leidt het verhogen van de waarderingsfrequentie niet per definitie tot hogere kosten. ⁹