NTFR 2003/1422 - Van de wal in de sloot?

Het is niet moeilijk jezelf tegen te spreken. Dat overkomt menig mens regelmatig. Dergelijke inconsistenties vormen voer voor juristen. Gaat het om rechterlijke uitspraken, dan pluist men deze na op zogeheten 'innerlijke tegenstrijdigheden'. Is daarvan sprake, dan kan dat leiden tot de vernietiging daarvan. Is jezelf tegenspreken dus gemakkelijk, tot een wezenlijk ander inzicht komen lijkt moeilijker. Het is een natuurlijke neiging zich te stijven in het eigen standpunt, daar zonodig de argumenten bij te zoeken en vervolgens van geen wijken te weten. Het is niet zozeer, dat men zijn ongelijk niet wil bekennen, men heeft daarvoor eenvoudig geen oog meer. Ook hiervoor hebben juristen een passende oplossing gevonden. Zo is het in de rechtspraak onbestaanbaar, dat men in beroep komt bij dezelfde rechter, die de gewraakte beslissing heeft gegeven. Deze staat er immers niet meer onbevangen tegenover. Een echte herkansing wordt aan de justitiabele in dat geval niet geboden.

In de fiscaal–administratieve sfeer heerst sinds jaar en dag een andere cultuur. De contribuabele, die bezwaar maakt tegen correcties op zijn aangifte wordt meestentijds geconfronteerd met de ambtenaar, die deze correcties juist had bedacht. Hij meende daarvoor natuurlijk goede redenen te hebben, anders had hij de aangifte wel gevolgd. Dat geldt zeker, als de toegepaste correcties de vruchten vormen van een langdurig voortraject, waarin met de contribuabele werd gediscussieerd, boekenonderzoek werd gedaan, en reeds van diepgaande verschillen van inzicht was gebleken. In een dergelijk traject kunnen wrijvingen ontstaan, hartige woorden gesproken worden en onderlinge verhoudingen verslechteren. Zelfs al wil de contribuabele de keizer alles geven wat hem toekomt, als de ambtenaar – in diens ogen – veel méér wil dan dat, wordt hij nijdig. Datzelfde effect roept hij daarmee op bij de ambtenaar, die dan al gauw geneigd is te denken aan een vorm van ongeoorloofde belastingontwijking.

De standpunten verharden, partijen bejegenen elkander als kemphanen, de controlerend ambtenaar verwordt tot loopgraver. Hoe dieper wordt gedolven, des te moeilijker kan men nog over de rand daarvan heen zien, laat staan eruit kruipen. Vanuit die diepte wordt een aanslag opgelegd, waarin de ambtenaar zijn eigen gelijk bevestigt. Zal hij het vervolgens nog kunnen opbrengen om het bezwaar van de belanghebbende ruimhartig te beoordelen en te honoreren? De kans daarop lijkt niet zo groot. Eerder verdiepen zich in de bezwaarfase de groeven dan dat men daarin afstand weet te nemen van het inmiddels gerezen geschil. Daar is iemand voor nodig, die onbevooroordeeld is, de contribuabele niet als een kwaadwillige querulant is gaan beschouwen en met beide benen nuchter op de grond staat – of liever nog met een helicopterview – de wederzijdse stellingen en loopgraven kan overschouwen. Deze wijze man (of vrouw) zal zich zelfstandig op basis van de stukken en het aanhoren van de betrokkenen een oordeel moeten vormen en vervolgens een uitspraak kunnen doen. Die gang van zaken is niet alleen bevredigend voor de partij, die het gelijk aan zijn zijde krijgt, maar zelfs voor degene, die zijn ongelijk moet aanvaarden. Is de uitspraak goed en overtuigend gemotiveerd, dan is niet zelden de kous af. De gang naar de onafhankelijke rechter is dan niet meer nodig. En dat is maar goed ook, want deze wordt in ons land – naar uit geregelde publicaties blijkt – toch al door overbelasting en onderbezetting geplaagd.

In het algemeen bestuursrecht wordt deze problematiek gelukkig onderkend. In art. 10:3, lid 3, Awb is immers bepaald, dat – simpel gezegd – het niet de bedoeling is, dat op bezwaren van de burger tegen een bestuursbesluit wordt beslist door dezelfde ambtenaar die het besluit nam. Deze bepaling is inmiddels ook van toepassing verklaard in de fiscale sfeer, maar het is de vraag of de Belastingdienst daarvan al voldoende is doordrongen. Heeft de staatssecretaris van Financiën zijn troepen tijdig voorzien van nieuwe instructies tot een goede implementatie van de juist bedoelde wetsbepaling? Het lijkt erop van niet.

Misschien is het daarom aan de dienst ontgaan, dat het hier gaat om een essentieel voorschrift, dat er juist toe strekt, dat in de bezwaarschriftprocedure een zorgvuldige heroverweging van de opgelegde aanslag plaatsvindt. Bleek dat al uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 3, p. 171 en nr. 5, p. 85/86), de Hoge Raad bevestigde zulks nog eens uitdrukkelijk bij arrest van 8 februari 2002, NTFR 2002/245, BNB 2002/138.

Daaruit blijkt ook dat de sanctie op schending van dit essentieel voorschrift bestaat uit de vernietiging van de uitspraak. Deze is in dat geval immers onbevoegdelijk genomen.

Het 'huiswerk' moet over.

In ieder geval wordt zijn gevoel bevestigd, dat de weinig vreugdevolle bezwaarfase inderdaad ambtelijk verkeerd werd aangepakt. Die bevestiging doet hem ongetwijfeld genoegen. Maar daarmede is de zaak niet ten einde. Zijn bezwaren tegen de aanslag moeten immers worden heroverwogen. Wie is daartoe beter in staat dan de professionele rechter? Anders dan in het commune bestuursrecht, pleegt de belastingrechter zelf de onvolkomenheden in het administratieve voortraject te beoordelen en – zonodig – te repareren. Men spreekt hier van de 'devolutieve werking' van het fiscaal beroep. In verband daarmede is de terugverwijzing naar de inspecteur niet de regel, maar een (hoge) uitzondering. Dat moet vooral zo blijven. De terugverwijzing dient immers noch de rechtszekerheid van belanghebbende, noch de redelijke termijn, waarin geschillen moeten worden beslecht, noch de proceseconomie. Zij leidt veelal slechts tot een herhalen van zetten, nodeloos tijdverlies, extra kosten en een verzwaring van de hypotheek op de rechterlijke macht.

Daarbij is het nog de vraag, of er in de huidige tijd binnen de Belastingdienst nog wel ambtenaren zijn te vinden, die in onbevangenheid afstand nemen van het eerder door hun naaste collega ingenomen standpunt. Zij plegen zich juist door die collega omtrent de zaak te laten informeren en documenteren. Men hoeft geen computerkundige te zijn om te weten dat de input in belangrijke mate de output bepaalt; ja daarvoor zelfs van beslissende betekenis is. Bovendien is er de laatste jaren in toenemende mate sprake van een goede organisatie binnen de Belastingdienst, die hiërarchisch in het gelid staat en gedwee luistert naar de van hogerhand gegeven instructies en directieven. De tijd dat inspecteurs nog een zekere discretionaire bevoegdheid bezaten en min of meer autonoom beslissingen konden nemen, lijkt definitief voorbij.

Veelal is er nauwelijks tot geen ruimte om naar eigen bevind van zaken te handelen. Dat wordt treffend geïllustreerd door een recente publicatie van een (interne?) werkinstructie van het Ministerie van Financiën inzake de aanpak van het zogeheten KBLux–rekeningenproject, NTFR 2002/1220. Daaruit blijkt, dat vermeende KBLux–rekeninghouders op geen enkele onbevangenheid in de bejegening van 'hun eigen inspecteur' hoeven te rekenen. Dat geldt niet alleen voor dit spraakmakend project, maar voor diverse andere onderwerpen, waarover de Belastingdienst via een indrukwekkend netwerk van kennisgroepen standpunten inneemt, waaraan de aanslagregelende ambtenaar zich eenvoudig zal (dienen te) conformeren.