NTFR 2003/433 - Generaal pardon voor spaargelden, een diabolisch dilemma?

Peinzend over het onderwerp voor mijn bijdrage aan deze rubriek werd mijn aandacht getrokken door het akkoord dat de ministers van Financiën van de Europese Unie op 21 januari jl. in Brussel hebben gesloten over de richtlijn inzake belastingheffing over (rente op) spaartegoeden. ¹ Met dit akkoord lijkt op dit terrein een (voorlopige) mijlpaal te zijn bereikt anderhalf jaar nadat medio 2001 de concepttekst van de spaartegoedenrichtlijn het licht heeft gezien. De voorgestelde inwerkingtreding van de richtlijn is voorzien voor 1 januari 2004. Of dat haalbaar is, valt evenwel nog te bezien. Van de aanstaande inwerkingtreding van de richtlijn kan een remmende werking uitgaan op het overbrengen van spaargeld naar het buitenland teneinde dit geld verborgen te houden voor de fiscus. De vraag is evenwel wat het gevolg van de implementatie van het akkoord zal zijn op de veronderstelde grote hoeveelheid zwart geld die zich al in het buitenland aan het oog van de Nederlandse fiscus onttrokken weet. Leidt de aanstaande inwerkingtreding van de richtlijn tot repatriëring van het zwarte spaargeld naar Nederland? Is om dit doel te bereiken een generaal pardon voor binnenlandse belastingplichtigen die voor de Nederlandse fiscus meestal jarenlang hun (rente over) spaartegoeden hebben verzwegen, noodzakelijk of behulpzaam en als dat al zo zou zijn, valt een dergelijke amnestie te rechtvaardigen?

Van Mens en Steenman² hebben zich recent voorstander van een generaal pardon getoond. En binnen de Europese Unie klinken dergelijke stemmen ook steeds meer op. Zo heeft de Duitse bondsregering eind 2002 plannen bekendgemaakt voor een amnestieregeling voor zwart vermogen³ en heeft de Belgische minister van Financiën, Didier Reynders, enkele dagen nadat binnen de Raad van Ministers het akkoord was bereikt, gepleit voor een algehele Europese belastingamnestie voor verzwegen spaargeld. ⁴

Hoewel het de bedoeling is dat de definitieve tekst van de richtlijn tijdens de Ecofinraad van 21 maart 2003 wordt vastgesteld, zijn de hoofdlijnen van de gemaakte afspraken op 22 januari jl. al bekendgemaakt. Het bereikte akkoord houdt voor alle EU–lidstaten, uitgezonderd België, Luxemburg en Oostenrijk, in dat zij zich verplichten vanaf 1 januari 2004 over te gaan tot automatische uitwisseling van informatie over aan ingezetenen⁵ van andere EU–lidstaten betaalde rente. Bij wijze van overgang wordt het bankgeheim van België, Luxemburg en Oostenrijk voorlopig ontzien. In plaats van automatische informatie–uitwisseling gaan deze drie EU–lidstaten een bronbelasting inhouden op aan ingezetenen van andere EU–lidstaten betaalde rente. De bronheffing bedraagt gedurende de jaren 2004 t/m 2006 15%, gedurende 2007 t/m 2009 20% en vanaf 2010 35%. De opbrengst van deze bronheffing komt voor 25% ten goede aan de heffingsstaat, terwijl 75% (uiteraard zonder bekend te maken welke belastingplichtige dit betreft) moet worden overgemaakt naar de lidstaat waar de spaarder in kwestie woont. België, Luxemburg en Oostenrijk zijn evenwel verplicht over te gaan tot invoering van een systeem van automatische informatie–uitwisseling zodra aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: 1) alle EU–lidstaten hebben ingestemd met een door de Raad van Ministers bereikt akkoord met de Verenigde Staten, Zwitserland, Liechtenstein, San Marino, Monaco en Andorra dat deze landen verplicht op verzoek tot informatie–uitwisseling over te gaan conform de OESO–overeenkomst van 2002 over uitwisseling van informatie en 2) de genoemde Europese 'derde'–landen dienen in te stemmen met een in te houden bronheffing tegen dezelfde tarieven als waartoe België, Luxemburg en Oostenrijk zich hebben verplicht inclusief afdracht van 75% van deze inhoudingen aan de desbetreffende woonstaat van de spaarders. Het verslag van de Ecofinraad van 21 januari jl. interpreterend hoeven België, Luxemburg en Oostenrijk pas hun bankgeheim op te heffen aan het eind van het eerste volledige fiscale jaar dat volgt op de inwerkingtreding van de met de hiervoor bedoelde 'derde'–landen gesloten overeenkomsten over informatie–uitwisseling op verzoek. Naar verluidt zijn momenteel gesprekken gaande met deze 'derde'–landen waaruit kan worden afgeleid dat binnen enkele maanden afspraken in de hiervoor aangegeven zin kunnen worden gemaakt. Wat deze afspraken inhouden met betrekking tot de datum van inwerkingtreding van informatie–uitwisseling op verzoek, vermeldt het verslag van de Ecofinraad van 21 januari jl. niet. Aan de gemaakte afspraken valt direct op dat de drie EU–lidstaten met een bankgeheim het blijkens deze afspraken min of meer zelf in de hand hebben of ze in de toekomst hun bankgeheim zullen inwisselen voor verplichte uitwisseling van informatie. Elke lidstaat moet immers instemmen met de inhoud van de te sluiten akkoorden met de VS en de Europese 'derde'–landen. Het lijkt erop dat de drie EU–lidstaten met deze spaarrichtlijn tijd hebben gekocht en dat nog geenszins de zekerheid bestaat dat op termijn ook deze landen zich zullen aansluiten bij de overige lidstaten.

Invoering van de richtlijn zal Nederland extra belastinggelden opleveren, omdat bekend is dat Nederlandse ingezetenen thans in de EU–lidstaten met een bankgeheim gelden op spaarrekeningen hebben staan. Met name België en Luxemburg zijn vanwege de korte reisafstand favoriet, maar ook niet–EU–lidstaat Zwitserland is een gewilde bestemming voor Nederlands spaargeld. Toch duiden de eerste geluiden uit de bankwereld er niet op dat verwacht wordt dat op korte termijn massaal voor de fiscus verborgen spaargeld naar Nederlandse rekeningen zal worden overgemaakt. ⁶ Bij de huidige lage spaarrente van ca 4% is een bronheffing van 15% respectievelijk 20% tot 2010 te verkiezen boven de 30% vermogensrendementsheffing over een zelfde 4% fictief rendement in Nederland. Pas bij een rentevergoeding boven de 8% en 6% bij een bronheffing van respectievelijk 15% en 20% zal overbrenging van de spaartegoeden naar Nederland aantrekkelijk worden. Vanaf 2010 zal een bronheffing van 35% alleen dan nog gunstiger zijn dan de vermogensrendementsheffing indien de rentevergoeding daalt naar een niveau lager dan 3,43%. Maar zelfs als de bronheffing van 35% fiscaal duurder uitpakt, zal een deel van de zwartspaarders nog wel op zoek willen gaan naar andere landen met een bankgeheim en een wat langere reisafstand voor lief nemen, daarmee tevens de vraag naar de herkomst van het geld vermijdend. Kortom, uit de eerste reacties kan worden afgeleid dat tot 2010 van de invoering van de spaarrichtlijn niet al te veel mag worden verwacht als het gaat om repatriëring van verzwegen spaargeld naar Nederland. ⁷ Een wat cynische conclusie misschien, maar de Europese politiek van het sparen van de kool en de geit en externe dwarsliggers – met Zwitserland voorop als het gaat om het opheffen van het eigen bankgeheim – hebben tot dit resultaat geleid, waarvan voorlopig alleen de extra belastingopbrengsten de Nederlandse schatkistbewaarder enige vreugde zal schenken. Men kan zich overigens hierbij wel afvragen op welke wijze de woonstaat van de spaarder er zicht op heeft of wel het overeengekomen aandeel van 75% door de bronstaat daadwerkelijk wordt overgemaakt.

Recent hebben Van Mens en Steenman⁸ ervoor gepleit om serieus na te denken over een vorm van een generaal pardon. Zij hebben daarbij voorgesteld de rente–inkomsten over de bij een generaal pardon aangemelde spaartegoeden op basis van de huidige heffingssystematiek van spaartegoeden te belasten. Hun voorstel is een eenmalige heffing van 20% van het spaartegoed zonder boete en strafvervolging. Het percentage van 20 komt ongeveer overeen met 12 (navorderingstermijn⁹) x 1,2% vermogensrendementsheffing plus rente wegens te late betaling. Als argument voor een generaal pardon voeren deze schrijvers (en ook de Belgische minister van Financiën Reynders) het grote succes van een dergelijke amnestieregeling begin vorig jaar in Italië aan, waarbij € 52 miljard aan verzwegen banktegoeden aan de Italiaanse fiscus is gemeld. ¹⁰ Uit het feit dat Duitsland al plannen heeft voor een amnestieregeling en uit de uitlatingen van de Belgische minister kan worden afgeleid dat kennelijk door onze buurlanden ervan wordt uitgegaan dat de inwerkingtreding van de spaarrichtlijn op zich zelf onvoldoende zwartspaarders zal stimuleren om verzwegen spaartegoeden in hun woonstaat aan de fiscus op te biechten. En de Nederlandse inkeerregeling dan, zult u zeggen? Deze permanente amnestieregeling houdt immers in dat aanmelding bij de fiscus van verzwegen spaargelden ook niet tot het opleggen van boetes of het instellen van strafvervolging wegens fraude leidt indien alsnog aangifte van de verzwegen inkomsten wordt gedaan en juiste inlichtingen worden verstrekt voordat de Belastingdienst de fraude op het spoor is. ¹¹ De inkeerregeling neemt niet weg dat tegen het normale tarief alsnog belasting moet worden betaald over de jaren waarover de fiscus een (navorderings)aanslag kan opleggen. ¹² Naast de reguliere belastingheffing zal de fiscus bij gebruikmaking van de inkeerregeling ook nog heffingsrente in rekening brengen. Het verschil tussen een generaal pardon met een eenmalige heffing van 20% van het spaartegoed versus toepassing van de bestaande inkeerregeling is dat in het laatste geval over de jaren vóór 1 januari 2001 de heffing over de spaarrente kan oplopen tot maximaal 60% inkomstenbelasting. Tel daar nog de vermogensbelastingheffing over die jaren bij op en het verschil tussen beide uitkomsten is aanzienlijk.

Men kan zich tegen deze achtergrond afvragen of van de inkeerregeling een voldoende prikkel uitgaat om met de komende spaarrichtlijn op komst zwartspaarders nu over de streep te trekken om hun spaarcentjes in Nederland te komen aangeven. Het feit dat kennelijk naar aanleiding van de nog onder de rechter zijnde KBL–zaak de meerderheid van de Nederlandse KBL–spaarders eieren voor hun geld hebben gekozen en een akkoord met de fiscus hebben gesloten¹³, is naar mijn mening geen garantie dat de aanstaande inwerkingtreding van de spaarrichtlijn een zelfde effect te zien zal geven. De omstandigheden waaronder die affaire zich heeft afgespeeld zijn daarvoor te bijzonder.

Het is duidelijk dat een generaal pardon een aantal keerzijden kent. Van Mens en Steenman hebben deze op een rij gezet en besproken. Zij noemen als mogelijk bezwaar de verontwaardiging van de eerlijke belastingplichtige die zich benadeeld voelt, hetgeen zich electoraal negatief zou kunnen vertalen, de ongelijke behandeling die van een generaal pardon uitgaat die bij de fiscale rechter zou kunnen worden bestreden en ten slotte het negatieve effect op het internationaal aanzien van Nederland¹⁴ en op de belastingmoraal in het algemeen¹⁵, waarvan de schatkist de dupe kan worden. Van Mens en Steenman menen dat de publieke verontwaardiging gemanaged kan worden door te wijzen op de te verwachten grote extra belastingopbrengst van het generaal pardon waarmee maatschappelijke knelpunten op het terrein van de gezondheidszorg, onderwijs en veiligheid kunnen worden bestreden en waarvan in beginsel de gehele bevolking profijt trekt. Als men beseft dat zonder generaal pardon deze opbrengst waarschijnlijk nooit of voor slechts een gering deel in de schatkist terecht zou komen, sust dat de mogelijke verontwaardiging. Voorts moet duidelijk worden gemaakt dat dit een eenmalige zaak is en dat in het vervolg belastingontduiking strenger zal worden aangepakt. Eventueel zou hierover tevoren een referendum kunnen worden gehouden. In het verlengde van dit bezwaar ligt het argument dat van een generaal pardon naar de belastingplichtigen een verkeerd signaal uitgaat. De belastingmoraal kan verder onder druk komen te staan als men ziet dat belastingontduiking kennelijk loont. Wat betreft de mogelijke strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel concluderen Van Mens en Steenman op basis van jurisprudentie van de Hoge Raad dat hiervoor geen basis bestaat. De ongelijke behandeling wordt namelijk gerechtvaardigd doordat van een generaal pardon een positieve impuls uitgaat op het toekomstige aangiftegedrag en doordat de doelmatigheid wordt bevorderd. Dit laatste omdat de fiscus op het gebied van controle– en opsporingsmaatregelen geld en tijd bespaart. Ten slotte wijzen ze erop dat in Europese landen waar een generaal pardon eerder is afgekondigd, een beroep op ongelijkheid geen succes bij de rechter heeft gehad.

In zijn essentie kan de vraag generaal pardon of niet, worden teruggebracht tot de keuze tussen een extra belastingopbrengst die anders waarschijnlijk nooit meer in deze omvang in de schatkist terechtkomt, en geen signaal willen geven wat zou kunnen worden opgevat als een teken dat zwartsparen loont, waardoor de belastingmoraal verder wordt ondergraven. Het Weekblad van 13 februari jl. heeft in de rubriek 'En wel daarom' de stelling 'Zwartsparen mag niet lonen' door een vijftal auteurs laten becommentariëren. Van de vijf commentatoren sprak slechts een zich uit voor een geclausuleerd generaal pardon. ¹⁶ De overige vier schrijvers¹⁷ zijn geen voorstander daarvan. De voorgelegde stelling is in zoverre een open deur dat ieder weldenkend mens deze zal onderschrijven. Wordt er een referendum onder de Nederlandse bevolking uitgeschreven met alleen deze vraag, dan is naar mijn mening de uitkomst meer dan voorspelbaar. Maar is de uitkomst net zo voorspelbaar als de stelling wordt toegelicht en duidelijk wordt gemaakt dat een generaal pardon eenmalig is en snel extra geld in het laatje brengt voor zorg, veiligheid en onderwijs, om maar drie bestedingstopics te noemen? Waar het mijns inziens om gaat, is of op de stelling dat een generaal pardon zwart sparen lonend doet zijn, iets valt af te dingen, waardoor het acceptabel is eenmalig en geconditioneerd daarop een inbreuk te maken. Nu loont zwart sparen voor een spaarder sowieso, zolang er naburige landen zijn die een bankgeheim kennen. Dat is een feit van algemene bekendheid. Met de stelling wordt evenwel gedoeld op het tegen een gereduceerd tarief kunnen 'witten' van verzwegen spaargeld. In die zin klopt de stelling uiteraard. Waar de voorstanders van een generaal pardon evenwel op wijzen, is dat zonder een generaal pardon een belastingopbrengst wordt gemist die ook na de inwerkingtreding van de spaarrichtlijn naar verwachting voor een groot deel definitief niet in de schatkist zal vloeien. De fiscus kan immers alleen achter het bestaan van verzwegen spaargeld komen wanneer belastingplichtigen 'onvoorzichtig' hiermee omgaan dan wel als sprake is van voor de fiscus incidentele 'gelukjes', zoals de KBL–zaak heeft aangetoond. Het gros van verzwegen spaargeld zal moeilijk, zo niet onmogelijk te achterhalen zijn. Wat een generaal pardon dan bewerkstelligt, is een opbrengst die voor de schatkist zeer lonend kan zijn, zoals het recente generaal pardon in Italië heeft aangetoond. ¹⁸ Dat een eenmalig generaal pardon tegen een gereduceerd tarief op dit moment budgettair aantrekkelijk is, ligt niet alleen aan de economische tegenwind waardoor extra opbrengsten een meer dan welkome aanvulling vormen voor de nieuwe regering¹⁹, maar ook aan het feit dat het bankgeheim, zoals het er nu naar uitziet (en ervan uitgaande dat het zover komt), pas op termijn in de drie genoemde lidstaten wordt opgeheven. Over een groot aantal achter ons liggende jaren waarover nu met een generaal pardon nog wel tegen een matig tarief kan worden geheven, kan op dat moment door het verstreken zijn van de navorderingstermijn niet meer worden geheven. En dat geldt ook wanneer direct voorafgaande aan het vervallen van het bankgeheim massaal alsnog van de huidige inkeerregeling gebruik zou worden gemaakt.

Kortom, ik verwacht dat anders dan van de aanstaande spaarrichtlijn van een generaal pardon nu een aanzienlijk grotere stimulans uitgaat om een zwartspaarder te verleiden schoon schip te maken. Het succes in Italië geeft daarvoor ook een vingerwijzing en mocht onverhoopt de opbrengst tegenvallen, dan is er ook geen man overboord. Alles wat een generaal pardon oplevert, is immers een extraatje. Bovendien herleven na het verstrijken van een generaal pardon alle opsporings–, heffings– en vervolgingsrechten van de overheid weer. Tegenover deze argumenten voor staan de hiervoor al genoemde meer principiële argumenten tegen een generaal pardon. De discussie omtrent al dan niet een generaal pardon stelt de overheid derhalve voor een diabolische keuze tussen de centen en het principe.