NTFR 2004/1 - Privacybescherming: te veel of te weinig?

In een democratische rechtstaat is bescherming van de persoonlijke levenssfeer een groot goed. Voor zelfs de meest fundamentele mensenrechten geldt echter dat zij niet onbeperkt zijn. De uitoefening van het ene recht kan immers onder omstandigheden een schending van een ander recht betekenen. Ook is het mogelijk dat het belang van een goed functionerende rechtstaat meebrengt dat verplichtingen worden opgelegd die tot op zekere hoogte een inbreuk vormen op bepaalde (grond)rechten. In deze Opinie zal ik op deze problematiek, helaas slechts in vogelvlucht, nader in gaan. Naast het belastingrecht zullen daarbij ook andere rechtsgebieden worden aangestipt.

Zowel in art. 10 Grondwet als in diverse verdragen¹ is het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer verankerd. De uitwerking hiervan heeft onder meer plaatsgevonden in de Wet bescherming persoonsgegevens. Daarnaast zijn er in tal van andere wetten bepalingen opgenomen die de bescherming van de persoonlijke levenssfeer moeten waarborgen.

De omschrijving in het eerste lid van art. 10 Grondwet geeft al aan dat er andere wettelijke bepalingen kunnen inwerken op het privacyrecht. Dit is op zichzelf niet opzienbarend. Wel intrigerend is naar mijn mening dat de mate waarin op dit recht een inbreuk kan worden gemaakt door andere (grond)rechten en plichten zeer van elkaar verschilt. Opvallend is bijvoorbeeld dat de mogelijkheid om inbreuk te maken op iemands privacyrecht kennelijk zeer vergaand is als een beroep wordt gedaan op het in art. 7 Grondwet geregelde grondrecht van vrijheid van drukpers en meningsuiting. Kennelijk wordt aan dit grondrecht een nog veel groter belang gehecht dan aan het privacyrecht Hier lijkt – en wat mij betreft niet alleen op het eerste gezicht – met name door de ruime opvatting over de reikwijdte van het grondrecht van vrijheid van meningsuiting sprake van een ernstige onevenwichtigheid.

Wie er aan mocht twijfelen dat het de wetgever ernst is met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer moet eens de moeite nemen om de Wet bescherming persoonsgegevens door te bladeren. Voor een uitvoerige behandeling van deze wet is in deze Opinie geen plaats, maar enkele bepalingen wil ik u niet onthouden. Zo moet het verzamelen van persoonsgegevens plaatsvinden voor welbepaalde en uitdrukkelijk omschreven doeleinden. ² Verwerking³ van de persoonsgegevens⁴ is slechts toegestaan in uitdrukkelijk in de wet opgesomde situaties⁵ en slechts op een wijze die niet onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens zijn verkregen. ⁶ Uiteraard moet de verwerking het doel dienen waartoe de gegevens zijn verzameld. ⁷ Ten aanzien van het bewaren en beveiligen van gegevens gelden dwingende voorschriften. ⁸ Behoudens wettelijk geregelde uitzondering is het verwerken van persoonsgegevens over iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, of lidmaatschap van een vakvereniging, verboden. Ook is het verboden persoonsgegevens van strafrechtelijke aard of over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag te verwerken. ⁹

Voorts is er een College bescherming persoonsgegevens¹⁰ ingesteld dat onder meer tot taak heeft toe te zien op de verwerking van persoonsgegevens overeenkomstig het bij en krachtens de wet bepaalde. ¹¹ Een geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens moet, met uitzondering van de in de wet genoemde gevallen, vooraf worden gemeld bij het College. ¹²

Zoals gezegd voert het veel te ver de gehele wet te behandelen. Kort door de bocht en geparafraseerd zou men kunnen stellen dat iedere vastlegging of gebruik van welk gegeven dan ook van een natuurlijk persoon is verboden, tenzij er een duidelijk omschreven, kenbaar gemaakt en gerechtvaardigd doel voor bestaat en behoudens de nakoming van wettelijke verplichtingen. Als het verzamelen, gebruiken en bewaren van persoonsgegevens voor het beoogde doel wèl is toegestaan, dan gelden er in het algemeen nog tal van bepalingen die dat verzamelen, gebruik en bewaren nader kanaliseren teneinde de bescherming van de persoonlijke levenssfeer zoveel mogelijk te waarborgen. Op dit strenge regime bestaan echter uitzonderingen zoals voor journalistieke uitingen.

De meeste fiscalisten zullen met de Wet bescherming persoongegevens niet erg vertrouwd zijn. Welke rechten en plichten de belastingplichtige jegens de fiscus heeft en welke inbreuken op zijn privacy hij zich mogelijk dientengevolge zal moet laten welgevallen, worden immers naast de diverse heffingswetten voornamelijk bepaald door de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) en de algemene beginselen van behoorlijke bestuur. Een belangrijke bepaling is in dit verband art. 47 AWR. Duidelijk is dat de verplichtingen van de belastingplichtige om onder meer desgevraagd gegevens en inlichtingen te moeten verstrekken die voor de belastingheffing ten aanzien van hem van belang kunnen zijn, een veelomvattende verplichting is die in het algemeen (zeer) ruim wordt uitgelegd. Ook de verplichting om boeken, bescheiden of andere gegevensdragers of de inhoud daarvan voor raadpleging ter beschikking te stellen indien die raadpleging van belang kan zijn voor de vaststelling van de feiten welke invloed kunnen uitoefenen op de belastingheffing ten aanzien van hem is ruim geformuleerd en veel omvattend. Van Dijck komt evenwel tot conclusie dat als men de kernwoorden 'bescheid', 'feit' en 'kan' in art. 47 AWR als samenhangend geheel van begrippen ziet en vanuit die samenhang interpreteert een 'fatsoenlijk geheel' resulteert 'waarin de privacy van de burger gerespecteerd wordt'. ¹³ Van Dijck wijst in zijn artikel onder meer op het feit dat art. 47 AWR is ontleend aan de Wet Vervanging Fiscaal Noodrecht 1952. Hij geeft aan dat in de memorie van toelichting op deze wet over de inzageplicht werd opgemerkt: 'Hier kan de fiscus geheel blijven binnen de grenzen van hetgeen naar gangbare opvattingen gerekend wordt tot normale bevoegdheden van de administratie te behoren; hij behoeft daarbij geen inbreuk te maken op hetgeen voor hem in de persoonlijke levenssfeer van de burgers onaantastbaar behoort te zijn.'

De ruime interpretatie volgens de heersende leer dat alles wat theoretisch maar van belang zou kunnen zijn voor de belastingheffing onder het bereik van art. 47 AWR valt, verwerpt Van Dijck. De enige grens – die van redelijkheid zoals de algemene beginselen van behoorlijk bestuur meebrengen – die de inspecteur in acht zou moeten nemen, vindt Van Dijck veel te ruim en geen recht doen aan het uitgangspunt van de geciteerde passage in de memorie van toelichting.

Feit is evenwel dat in de praktijk van een ruime interpretatie van de bevoegdheden van de inspecteur wordt uitgegaan. Feteris en Kamerling geven dan ook aan dat de belastingplichtige wiens fiscale doopceel geheel wordt gelicht, er wellicht toe neigt een belastingcontrole als een inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer te ervaren. ¹⁴ Wisselink spreekt in het kader van een belastingcontrole zelfs van een 'invasie in de persoonlijke levenssfeer en in de zakelijke, financiële sfeer'. ¹⁵

Hoe ruim de bevoegdheden van de fiscus ook moge zijn, er blijft wel vereist dat de gevraagde informatie in het kader van art. 47 AWR van belang moet kunnen zijn voor de belastingheffing van de belastingplichtige. Indien een belastingplichtige van mening is dat de gevraagde informatie niet van belang kan zijn voor de belastingheffing, is hij niet verplicht deze te geven. Probleem is echter dat de inspecteur deze weigering zal kwalificeren als het niet voldoen aan de verplichting van art. 47 AWR en de sanctie van de omkering van de bewijslast zal toepassen. Op dit punt hapert de rechtsbescherming van de belastingplichtige nog steeds. Toetsing door de belastingrechter omtrent de fiscale relevantie van de gevraagde informatie kan immers pas plaatsvinden nadat de aanslag is opgelegd. Zou de rechter van oordeel zijn dat de belastingplichtige geen gelijk heeft en de informatie inderdaad had moeten verstrekken, dan heeft hij zich zelfs door zijn weigering schuldig gemaakt aan het plegen van een strafbaar feit. ¹⁶ Een belastingplichtige die dit risico niet wenst te nemen zal er dan maar voor kiezen de gevraagde informatie wel te verstrekken, zodat ook de inspecteur kan constateren dat er inderdaad geen relevantie bestaat voor de belastingheffing. Dit kan het geval zijn omdat de informatie uitsluitend betrekking heeft op zaken die liggen binnen de persoonlijke levenssfeer van de belastingplichtige. In deze situatie wordt geen recht gedaan aan de grondwettelijke en verdragsrechtelijke rechten van de belastingplichtige op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, terwijl hiertoe wel een mogelijkheid geboden kan worden zonder dat dit de (relevante) waarheidsvinding van de inspecteur in de weg hoeft te staan. ¹⁷ Er kan immers een aparte rechtsgang worden gecreëerd, voorafgaand aan het opleggen van de aanslag, waarbij de rechter zich kan uitspreken over de vraag of de gegevens die de fiscus vraagt inderdaad moeten worden verstrekt of niet.

Overigens ben ik van mening dat het onvermijdelijk is – ook bij de interpretatie van het inzagerecht van de fiscus zoals Van Dijck dat voorstaat – dat soms door het gerechtvaardigde streven naar waarheidsvinding door de fiscus een inbreuk op de privacy van de belastingplichtige zal worden gemaakt. Het lijkt mij namelijk niet in overeenstemming met de realiteit om uit te gaan van de veronderstelling dat de grens tussen de relevante feiten voor de belastingheffing en feiten die dat niet zijn altijd parallel loopt aan de grens tussen de persoonlijke en de niet–persoonlijke maar zakelijke levenssfeer van de betrokkenen. ¹⁸ Dit neemt evenwel niet weg dat er zoveel mogelijk naar moet worden gestreefd toetreding en inmenging van overheidsdienaren in de persoonlijke levenssfeer van de belastingplichtigen te vermijden.