NTFR 2004/34 - Ongehoord

De hoorzitting vormt een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftprocedure. Nadat in het belastingrecht, anders dan elders in het bestuursrecht, lange tijd geen gevolgen werden verbonden aan het passeren van de hoorplicht door de inspecteur (bijvoorbeeld HR 16

december 1998, nr. 33.395, BNB 1999/225), heeft de Hoge Raad dit voorjaar (HR 18 april 2003, nr. 37.790) ¹, beslist dat het ten onrechte niet of niet juist horen van de belanghebbende aanleiding kan zijn voor vernietiging van de uitspraak. In deze opinie ga ik eerst in op het wettelijke kader en de achtergrond van de hoorplicht, daarna besteed ik aandacht aan de gevolgen van ten onrechte niet of niet juist horen.

Bij de behandeling van een bezwaarschrift moet de belanghebbende de gelegenheid krijgen te worden gehoord (art. 7:2 Awb). Een uitzondering geldt als het bezwaar kennelijk niet–ontvankelijk of kennelijk ongegrond is of indien aan het bezwaar volledig wordt tegemoet gekomen. Ook behoeft niet te worden gehoord als de belanghebbende daarvan afziet (art. 7:3 Awb). Het horen geschiedt door een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest (art. 7:5 Awb). Voor het belastingrecht geldt een afwijkende regeling. Er wordt slechts gehoord indien de belanghebbende daarom verzoekt (art. 25, lid 4, AWR) en er kan, indien de omstandigheden daartoe nopen, worden gehoord door iemand die het bestreden besluit heeft voorbereid (art. 25, lid 5, AWR). Voor de rijksbelastingen worden deze afwijkingen grotendeels weer buiten toepassing gelaten. Ook als de belastingplichtige daar niet om verzoekt, wordt hij gehoord. Als het bezwaar kennelijk niet–ontvankelijk of kennelijk ongegrond is, wordt de belanghebbende op zijn verzoek toch gehoord (§ 6.2.1 en § 6.2.2 Voorschrift Awb 1997). Op verzoek van belanghebbende mag worden gehoord door de oorspronkelijke besluitnemer (§ 6.2.5 Voorschrift Awb 1997).

Met de hoorzitting worden vier doelen gediend. Ten eerste kan een toelichting op de bezwaren worden gegeven, omdat niet iedereen zijn gedachten even goed schriftelijk kan formuleren. Als tweede kan bij de hoorzitting nadere informatie worden ingewonnen en, ten derde, kan een oplossing voor de gerezen problemen worden gezocht. Tot slot komt de uitwisseling van informatie en wederzijdse standpunten ten goede aan het vertrouwen van de burger in de overheid, ook als hij geen gelijk krijgt. Het is daarom belangrijk dat zo goed mogelijk invulling wordt gegeven aan het horen van een belanghebbende in de bezwaarfase. Mijn indruk is dat de rijksbelastingdienst de regels rond het horen van de indieners van bezwaarschriften in het algemeen goed naleeft. Natuurlijk gaat er wel eens iets mis, maar dat is eerder uitzondering dan regel. Bij de gemeentelijke belastingheffers (en die van andere lokale overheden) is het beeld naar mijn inschatting zeer gevarieerd. Sommige gemeenten leven de regels stipt na, anderen doen dat veel minder. Dat gaat wel eens zo ver dat vrijwel geen enkele bezwaarmaker wordt gehoord.

Als ten onrechte niet is gehoord of als het horen heeft plaatsgevonden in strijd met de regels, komt de vraag op welke gevolgen de rechter daaraan moet verbinden als de belanghebbende daarover in de beroepsfase klaagt. Tot aan de invoering van het Awb–procesrecht in fiscale procedures was het vaste jurisprudentie dat de rechter niet na vernietiging van een uitspraak de zaak kon terugwijzen naar de inspecteur. De rechter moest –als hij de uitspraak van de inspecteur vernietigde – daarvoor steeds zijn beslissing in de plaats stellen. In die visie is het nauwelijks mogelijk gevolgen te verbinden aan een schending van vormvoorschriften bij het horen in de bezwaarfase. De rechter kan eigenlijk niets anders doen dan zelf te doen wat de inspecteur had behoren te doen, namelijk de belanghebbende aanhoren en (mede) op grond daarvan een beslissing nemen over het geschil tussen belanghebbende en de inspecteur. Het gebrek van niet horen in de bezwaarfase wordt min of meer geheeld door de belanghebbende in de beroepsfase wel te 'horen'.

Het Awb–procesrecht biedt wel uitdrukkelijk de mogelijkheid een zaak terug te wijzen naar de inspecteur. Toch handhaafde de belastingrechter nog geruime tijd de praktijk klachten over niet of slecht horen te verwerpen, louter omdat het gebrek werd geheeld doordat belanghebbende in de beroepsfase al zijn argumenten en grieven naar voren kon brengen. Tot de Hoge Raad onlangs besliste dat de omstandigheid dat belanghebbende ten onrechte niet of in strijd met de wettelijke bepalingen is gehoord, reden kan zijn de zaak naar de inspecteur terug te wijzen. Het is twijfelachtig of in de desbetreffende zaak daarmee een goed doel is gediend. De inspecteur heeft al gehoord hoe belanghebbende zijn zaak voor het hof heeft bepleit. Als dat de inspecteur niet op andere gedachten brengt, zal een nieuw hoorgesprek dat vermoedelijk ook niet doen, zodat partijen geruime tijd later hun geschil opnieuw aan de rechter mogen voorleggen. Het doel van de terugwijzing is meer gelegen in de opvoeding van de inspecteur: hij moet belanghebbende horen, of hij dat nu wil of niet.

Als belanghebbende klaagt over het achterwege laten van of het niet naleven van de regels voor het horen in de bezwaarfase, moet de rechter eerst nagaan of inderdaad ten onrechte niet of niet juist is gehoord. Als dat zo is, zal de rechter zich een oordeel moeten vormen over de vraag of belanghebbende door het niet (of niet juist) horen is geschaad. De vraag is waaruit die schade zal bestaan en hoe je dat moet beoordelen. Er is –aldus de Hoge Raad– geen sprake van schade als (uiteindelijk) geen verschil van mening bestaat over de van belang zijnde feiten en de waardering daarvan en de inspecteur terzake geen beleidsvrijheid heeft. Er wordt ook wel verdedigd dat in een dergelijk geval het horen achterwege mag blijven, omdat het beroep kennelijk ongegrond is. ² In andere gevallen laat de Hoge Raad het min of meer open. De benadeling moeten we vermoedelijk zoeken in de omstandigheid dat de inspecteur bij zijn standpunt over de feiten de argumenten die belanghebbende in het hoorgesprek naar voren zou hebben gebracht, niet heeft meegenomen. Dat het hof, hoewel het die argumenten in de beroepsfase waarschijnlijk wel heeft gehoord, desondanks het standpunt van de inspecteur onderschrijft, is kennelijk niet van belang. Mijn conclusie is dan ook dat als het geschil (mede) van feitelijke aard is, het niet (of niet juist) horen van de belanghebbende hem benadeelt. In dergelijke gevallen moet de rechter de uitspraak van de inspecteur vernietigen.