NTFR 2004/531 - Als de rovers te bang zijn om te roven...

In zijn 'Bescherming, beroving, belasting'¹ schetst Grapperhaus een drietal scenario's met betrekking tot het ontstaan van embryonale belastingen in de prehistorie. Eén van de scenario's speelt zich af tegen de achtergrond van de spanning tussen enerzijds de bewoners van dorpen en anderzijds herders die met grote kudden rondzwierven. Grapperhaus² schrijft: 'De rondtrekkende herders, die in de droge vlaktes seizoensmatig van weidegronden moesten wisselen, waren vaak gedwongen strijd te leveren met concurrerende groepen of met gevestigde landbouwers. Die hadden zich in hun dorpen verschanst en hadden het zo begeerde water leren beheersen. Vaak waren zij niet opgewassen tegen de agressieve en geharde herdersvolken, die gewend waren over levende wezens te heersen. Wanneer de herders een dorp overvielen en de landbouwers het onderspit dolven, dan werd het hele dorp leeggeroofd en de dorpelingen vermoord of mogelijk in slavernij weggevoerd. Later kwamen de herders er achter dat het verstandiger was de dorpen intact te laten en er volgend jaar weer terug te keren. Zo werd het dorp een permanent object van roof. De volgende stap was dat de roof door de dorpelingen werd afgekocht met een jaarlijkse oorlogsschatting in de vorm van goederen en diensten (…). Nog weer later vestigden de overvallers zich als heersers permanent in het dorp met de oorspronkelijke bewoners als onderdanen.' Grapperhaus stelt vast dat zolang de overwonnenen schatting moesten betalen zonder er iets voor terug te krijgen sprake is van pure beroving en nog niet van belastingheffing. Wanneer de overwinnaars verdediging naar buiten organiseren en leiding geven aan de samenleving, ook al is de onderliggende partij daar geenszins op gesteld, bieden zij bescherming en is sprake van belastingheffing.

Hoewel ik op dat punt geen onderzoek heb verricht, kan ik mij voorstellen dat er in die tijd dorpen waren die de beroving door de rondtrekkende herders wisten af te wenden. Misschien zagen de bewoners van die dorpen er zo dreigend uit en gedroegen zij zich zo agressief dat de rovende herders hen ongemoeid lieten. ³ Waar wij wellicht bewondering hebben voor het toenmalige verzet van deze dorpen, hebben wij dat waarschijnlijk niet voor de burgers die in onze huidige tijd met bedreigingen ervoor zorgen dat het de Staat onmogelijk wordt gemaakt belasting te heffen.

Dankzij het werk van journalisten en klokkenluiders is aan het licht gekomen dat de bewoners van woonwagenkamp 'Vinkenslag' in Maastricht jarenlang konden rekenen op een ongewoon vriendelijke fiscale behandeling, waarbij de fiscus genoegen nam met een aanzienlijke lagere belastingheffing dan uit de wet voortvloeit. Bovendien is aan het licht gekomen dat er op veel meer plaatsen en door veel meer groeperingen minder belasting wordt betaald dan de wet voorschrijft. Ook de bewoners van (bepaalde) andere woonwagencentra, leden van de motorclub Hells Angels en (bepaalde) ondernemers die illegale casino"s, koffieshops, belwinkels en uitzendbureaus voor illegalen drijven, in schroot handelen of houseparty's organiseren, schijnen onder deze gunstige regeling te vallen.

Op 10 maart 2004 heeft Staatssecretaris van Financiën Wijn over deze kwestie, die veel aandacht in de media heeft gekregen, kamervragen beantwoord. ⁴ De dag daarna heeft er een debat in de Tweede Kamer over dit vrijplaatsenbeleid plaatsgevonden. ⁵ Uit de beantwoording van de kamervragen en uit het kamerdebat is gebleken dat het gaat om twee vormen van fiscale matserij. Enerzijds gaat het om afspraken waarbij is overeengekomen dat de belasting niet volgens de wettelijke grondslagen en tarieven wordt geheven. Zo werd bijvoorbeeld met de vanuit 'Vinkenslag' opererende ondernemers afgesproken dat als inkomstenbelasting slechts 3% over de omzet werd geheven. Bovendien waren deze bewoners niet gehouden te voldoen aan allerlei bijkomende verplichtingen, zoals het voeren van een administratie. Anderzijds gaat het om gevallen waarin weliswaar naar het werkelijke bedrag een belastingaanslag wordt opgelegd, maar vervolgens geen maatregelen worden genomen om deze aanslag in te vorderen. In 1983 is binnen de Belastingdienst een algemene interne instructie verschenen op grond waarvan belastingplichtigen van wie over een periode van twee jaar vorderingen oninbaar bleken, zelfs definitief uit het systeem werden geschrapt.

Brave belastingbetalende burgers zullen zich – net als de staatssecretaris van Financiën en een aantal leden van de Tweede Kamer – over de onthullingen hebben opgewonden. Gelukkig overigens dat er journalisten en klokkenluiders zijn die dit soort misstanden in de openbaarheid brengen! Maar is deze fiscale matserij nu zo afkeurenswaardig?

In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat er voor talrijke groepen belastingplichtigen gunstige belastingregimes en –regelingen bestaan en bestonden. Denk maar eens aan het concernfinancieringsregime van art. 15b Wet VPB 1969 voor het internationale bedrijfsleven en aan de speciaal voor landbouwers in het leven geroepen landbouwvrijstelling van art. 3.12 Wet IB 2001. Zolang die regelingen totstand zijn gekomen met goedkeuring van ons parlement moeten wij daar vrede mee hebben. Uiteraard mogen die regimes en regelingen niet in strijd komen met het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke wetgeving.

In de vrijplaatsenbeleid–gevallen gaat het echter niet om een in de wet terug te vinden regeling, maar om een fiscaalvriendelijke behandeling in de uitvoeringssfeer. Hierdoor worden bepaalde groepen belastingplichtigen in strijd met de wet in het kader van het opleggen en invorderen van belastingaanslagen structureel gunstiger behandeld dan de brave burger in dit land. Deze gunstige behandeling is ingegeven – als ik de krantenberichten mag geloven – door de omstandigheid dat medewerkers van de fiscus worden bedreigd door de betrokken belastingplichtigen. De meer officiële lezing, die alleen betrekking lijkt te hebben op 'Vinkenslag', is dat "de afspraken werden gemaakt in de overtuiging dat alleen een stapsgewijze benadering er uiteindelijk toe zou kunnen leiden dat de belastingplichtigen aan hun fiscale verplichtingen zouden gaan voldoen". ⁶

Belastingheffing dient primair om de Staat van financiële middelen te voorzien. De belasting die ten onrechte niet wordt betaald door bepaalde groepen belastingplichtigen maar wel nodig is om de Staat draaiende te houden, moet uiteindelijk door anderen – derhalve door de brave burgers – worden betaald. Bovendien kan het vrijplaatsenbeleid, voorzover daarbij specifiek ondernemers worden gematst, ertoe leiden dat die ondernemers tegen lagere kosten kunnen produceren dan vergelijkbare brave–burger–ondernemers. In zoverre is sprake van oneerlijke concurrentie. Vanuit het oogpunt van rechtvaardigheid en gelet op het risico van concurrentieverstoring mag dit vrijplaatsenbeleid derhalve niet worden gevoerd.

Zo snel mogelijk moet ertoe worden overgaan ook van de hiervóór genoemde groepen belastingplichtigen belasting te heffen naar de wettelijke grondslagen en tarieven. Die belasting moet ook daadwerkelijk worden geïnd, ook als daarvoor de inzet van politie noodzakelijk is. Als er op grote schaal politie wordt ingezet om tot de inning van de verschuldigde belasting over te gaan, zullen de kosten van het innen – voorzover die kosten niet worden verhaald op de wanbetalers – waarschijnlijk hoger zijn dan de belastingopbrengsten waar het allemaal om te doen is. Vanuit (korte termijn) economisch perspectief kan de inning van de belasting dan maar beter achterwege blijven, zo lijkt het. De kosten–baten–afweging met betrekking tot het al dan niet innen van de belasting is mijns inziens echter complexer: afgewogen moeten worden de kosten van de inzet van politie (waarbij voor ogen moet worden gehouden dat op de momenten waarop de politie wordt ingezet in het kader van de inning van belasting, zij niet kan worden ingezet om allerlei andere vormen van criminaliteit te bestrijden) tegenover enerzijds het bedrag van de geïnde belasting en anderzijds het signaal dat er van die inning uitgaat richting de wanbetalers en de brave belastingbetalende burgers. Omdat het in mijn ogen zeer belangrijk is dat de wanbetalers het signaal krijgen dat zij zich in onze samenleving niet kunnen onttrekken aan de belastingheffing en het evenzeer van groot belang is dat de brave belastingbetalende burger het vertrouwen in het systeem niet verliest, zal de kosten–baten–afweging mijns inziens altijd uitvallen in het voordeel van innen. Bovendien mag worden aangenomen dat de inzet van politie een 'uitstralingseffect' heeft naar toekomstige jaren en naar andere groepen van wanbetalers. Zodoende zal de inzet van politie waarschijnlijk beperkt blijven tot een overzichtelijk aantal keren.

'De kosten van politie–inzet zouden op de wanbetalers moeten worden verhaald', zo klonk het tijdens het debat van 11 maart 2004. Dit klinkt ferm, maar dan moet de stevige aanpak ook worden gevolgd door andere overheidsinstanties. In dit kader is illustratief een geval dat werd opgebracht door de staatssecretaris van Financiën tijdens dat kamerdebat. Hij vertelde over een inval, waarbij men bij een actie om de onbetaalde belasting alsnog te innen, de ijskast van een wanbetaler heeft meegenomen om die bij executie te verkopen. Vervolgens ging de betrokkene naar de gemeente om bijzondere bijstand te vragen en kreeg hij prompt een nieuwe ijskast.

Hoewel de staatssecretaris van Financiën diverse malen heeft aangegeven zeer te zijn geschrokken van de hele affaire, ben ik van mening dat hij wat te snel concludeert dat de fiscus voor het verleden niet kan terugkomen op de gemaakte afspraken. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad kan immers worden afgeleid dat de fiscus niet kan worden gehouden aan een door hem gedane toezegging indien die toezegging zozeer in strijd is met een juiste wetstoepassing dat de belastingplichtige op nakoming van die toezegging in redelijkheid niet mocht rekenen. ⁷ Voorzover met de belastingplichtigen 'vaststellingsovereenkomsten' zijn gesloten, zijn deze onverbindend indien de daarin vastgelegde afspraken zozeer in strijd met de wet zijn dat op nakoming daarvan niet mocht worden gerekend. ⁸ Ik denk dat van de afspraken die zijn gemaakt op het punt van de heffingsgrondslagen, de (veel te lage) tarieven en het niet–nakomen van de administratieve verplichtingen kan worden gezegd dat zij zozeer in strijd zijn met de wet dat de belastingplichtigen op nakoming van die afspraken in redelijkheid niet mochten rekenen.

Ik ben van mening dat de staatssecretaris van Financiën het aan de brave belastingbetalende burgers van dit land verplicht is zich niet te gemakkelijk neer te leggen bij de ontstane situatie en moet proberen zoveel mogelijk van de ten onrechte niet–betaalde belasting alsnog te heffen (door het opleggen van (ambtshalve) aanslagen, navorderingsaanslagen en naheffingsaanslagen) en te innen. Nu het op z'n minst twijfelachtig is of de fiscus is gebonden aan de gemaakte afspraken, moet er desnoods maar bij de rechter worden geprocedeerd om op dit punt zekerheid te krijgen.

Ondertussen moeten zo snel mogelijk alle afspraken – niet alleen de met de bewoners van het woonwagenkamp 'Vinkenslag' gemaakte afspraken – op rechtsgeldige wijze worden opgezegd. Mocht blijken dat de fiscus voor het verleden (toch) is gebonden aan die afspraken, dan rijst overigens onmiddellijk de vraag of er vervolgens overgangsmaatregelen moeten worden getroffen om de overgang naar het gewone belastingregime voor de gematste belastingplichtigen op dragelijke wijze te laten plaatsvinden. Dat kan nog een zelfstandige bron van conflicten blijken te zijn.

Uit het basisarrest HR 6 juni 1979, nr. 19.290, BNB 1979/211, blijkt dat de inspecteur bij het opleggen van aanslagen niet in strijd mag handelen met het gelijkheidsbeginsel. Kan de brave belastingbetalende burger met een beroep op het gelijkheidsbeginsel nu met vrucht betogen dat ook hij ongewoon fiscaalvriendelijk moet worden behandeld? Laten wij eerlijk zijn: ons land komt in financiële problemen indien de brave belastingbetalende burgers van dit land met succes een beroep op de hiervóór bedoelde gunstige afspraken kunnen doen. Dat realiseert de rechter zich ook en hij zal een dergelijke stelling naar verwachting dan ook niet snel honoreren.

Een brave belastingbetalende ondernemer die voor het jaar 2003 voor de verandering ook eens slechts 3% over de omzet wenst te betalen, zal moeten stellen dat hij zich in dezelfde positie bevindt als de ondernemers die al jaren gebruikmaken van de gunstige afspraken. Ik zie op dit punt weinig problemen, aangezien de vergelijking dient plaats te vinden op relevante kenmerken. Of iemand al dan niet in een woonwagen woont, er al dan niet agressief uitziet of al dan niet dreigende taal spreekt, lijkt mij niet relevant. Uit het antwoord op de kamervragen kan worden afgeleid dat er sprake is van een landelijk vrijplaatsenbeleid. ⁹ Het is derhalve niet nodig uit te zoeken of het vrijplaatsenbeleid ook wordt gevoerd door de inspectie die bevoegd is ten aanzien van de belastingheffing van de brave belastingbetalende ondernemer. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet ten slotte nog worden vastgesteld of het beleid een begunstigend karakter heeft. Als het beleid door andere motieven is ingegeven, bijvoorbeeld door doelmatigheid, kan de brave belastingbetalende ondernemer zich niet met vrucht op dat beleid beroepen. Hoewel doelmatigheid in de jurisprudentie onder omstandigheden als objectieve en redelijke rechtvaardiging wordt geaccepteerd voor een ongelijke behandeling van gelijke gevallen¹⁰, ziet dat mijns inziens met name op het achterwege laten van kleinere correcties. De gedachte is dan dat het corrigeren van kleine posten de fiscus meer zou kosten dan dat het corrigeren van die posten hem zou opleveren, zodat die correcties beter achterwege kunnen blijven. Doelmatigheid kan hier mijns inziens niet worden geaccepteerd als objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling! Dus rechter, verzin een list…