NTFR 2005/118 - Proceseconomie

Het begrip ‘proceseconomie‘ komt er in menig boek over bestuursprocesrecht bekaaid vanaf. In tal van gevallen komt het in het trefwoordenregister öberhaupt niet voor. In een enkel geval is dat anders. Doorgaans gaat het dan om elementen van het bestuursprocesrecht waarin de wetgever geacht wordt het procesrecht een bepaalde vorm te hebben gegeven op grond van overwegingen die rekening houden met het besef van een zekere beperktheid van de verwe rkingscapaciteit bij de rechterlijke macht. In Allewijn en Ten Berge, Bestuursprocesrecht, Deventer 1999, worden in dit verband op pagina 22 genoemd: de enkelvoudige behandeling van een zaak, de vereenvoudigde afdoening–procedure, het achterwege laten van een automatische repliek en dupliek, het kunnen achterwege laten van een mondelinge behandeling en het kunnen doen van een mondelinge uitspraak. Jurisprudentie als bron van proceseconomie komt in dat rijtje niet voor. In Schreuder–Vlasblom, De AWB; het bestuursprocesrecht, Deventer 2001, komt de term proceseconomie wél voor in het trefwoordenregister. Dat verwijst vervolgens naar de term ‘doelmatigheid rechtspraak‘, maar díe term komt verder niet meer voor, wél de term ‘doelmatigheid uitspraak‘. Die laatste term levert dan een aantal treffers op. Ook hier lijkt het zwaartepunt te liggen bij de wetgever als bron van proceseconomie.

Het element ‘economie‘ in de term ‘proceseconomie‘ blijft in het algemeen sterk onderbelicht. Economie is wellicht te omschrijven als de wetenschap van de keuzes, geleid door het economische principe: met gegeven middelen een maximaal doel bereiken, dan wel met minimale middelen een gegeven doel bereiken. Bij proceseconomie zou het dan moeten gaan om de verhouding tussen procesmiddelen en procesdoel. Onder proces versta ik daarbij in dit geval de procedure voor de belastingrechter.

Ook de jurisprudentie levert maar een beperkt beeld op. De zoekmachine van NTFR levert op de term ‘proceseconomie‘ 32 treffers op. In nogal wat gevallen gaat het daarbij om treffers die voortvloeien uit het gebruik van de term ‘proceseconomie‘ door commentator of opinieschrijver. De rechter lijkt zuinig in het gebruik van de term. Zo gebruikt Hertoghs in NTFR 2003/1422 de term ‘proceseconomie‘ in verband met de beslissing tot terugverwijzing naar de inspecteur. Hij juicht het toe dat van die mogelijkheid slechts beperkt gebruik wordt gemaakt, omdat zij de proceseconomie niet zou dienen. Op onderbouwing van die stelling is geen nadruk gelegd. In dezelfde opinie gebruikt Hertoghs de term ‘proceseconomie‘ nog een keer. Deze keer meent hij dat de proceseconomie wél gediend zou zijn, namelijk door de beslissing van de rechter om aan schending van het voorschrift van art. 10:3, lid 3, Awb (Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.), het ongelijk van de fiscus te verbinden. Dat zou inderdaad een forse sanctie zijn. Waarom in dít geval de proceseconomie wél gediend zou zijn, komt wat mij betreft niet echt uit de verf. In NTFR 2002/1894 is het de inspecteur die de term ‘proceseconomie‘ hanteert. Blijkens de omschrijving van het geschil heeft hij ‘om redenen van proceseconomie‘ ter zitting geconcludeerd tot vernietiging van enkele navorderingsaanslagen. Welke redenen dat zijn worden we uit de publicatie niet gewaar, de commentator wijst daar ook op.

In NTFR 2004/731 is het de rechter, in dat geval de Centrale Raad van Beroep, die de term ‘proceseconomie‘ gebruikt. Het gaat om een geval waarin de gedaagde, het UWV, pas laat ter zitting van de Raad, dus in hoger beroep, gegevens inbrengt. De Raad merkt op: ‘Voor een posterieur onderzoek ziet de Raad om redenen van een goede procesorde en een behoorlijke proceseconomie in het licht ook van het geruime tijdsverloop geen gerede grondslag.‘ Het lijkt op een wat omslachtige manier om ‘tardief‘ te zeggen. Een verifieerbare overweging over procesorde en proceseconomie acht ik het niet.

Tot slot een voorbeeld van een arrest van de Hoge Raad waarin hij de proceseconomie ten grondslag legt aan een beslissing. In NTFR 2004/470 is sprake van een geval waarin het gerechtshof een belanghebbende ten onrechte niet ontvankelijk heeft verklaard, maar waarin het hof, zou het belanghebbende wél ontvankelijk hebben verklaard, slechts tot de beslissing had kunnen komen dat belanghebbendes beroep ongegrond was. In dát geval beslist de Hoge Raad: ‘Nu het beroep van belanghebbende tegen die uitspraak tot niets anders kan leiden dan tot een ongegrondverklaring, zal de Hoge Raad – om redenen van proceseconomie: met voorbijgaan aan het bepaalde in artikel 8:55, lid 7, slot, van de Awb – dat beroep ongegrond verklaren‘. Hier is dus sprake van een niet wettelijk geval van proceseconomie. Art. 8:55, lid 7, Awb, wordt expliciet opzij gezet. De overweging bevat ook een duidelijke motivering en afweging: het onderzoek door de feitenrechter behoeft niet te worden voortgezet, ondanks de uitdrukkelijke bepaling in andere zin van art. 8:55, lid 7, Awb, omdat die voortzetting bij voorbaat slechts tot één conclusie kan voeren, namelijk tot ongegrondverklaring van het beroep.

Er zijn ook gevallen denkbaar waarin aan een toepassing van het begrip ‘proceseconomie‘ gedacht zou kúnnen zijn. Zo is recent door de douanekamer van Hof Amsterdam een beslissing gegeven (28 december 2004, nrs. 99/90211 en 99/3366) in een zaak waarin een belanghebbende in 1996 heeft verzocht om afgifte van een vergunning voor vrijstelling van douanerechten, omzetbelasting en belasting van personenauto‘s en motorrijwielen (BPM) voor een personenauto, die hij in verband met het overbrengen van zijn normale verblijfplaats van Roemenië naar Nederland, wilde aangeven voor het vrije verkeer. De vergunning is verleend, maar in 1998 heeft de inspecteur de vergunning weer ingetrokken met als reden: ‘ (…) Uit onderzoek is gebleken dat u ten tijde van de aanvraag uw woonplaats in Nederland had‘. Het hof beslist dat belanghebbende ‘in die jaren‘, waaronder kennelijk ook 1995 is te verstaan, zijn normale verblijfplaats bij zijn gezin in Nederland had. Deze beslissing is enigszins pikant, omdat deze zelfde belanghebbende reeds eerder had geprocedeerd over zijn woonplaats in 1995 en voor in wezen dezelfde rechter. Die procedure leidde tot de uitspraak van de Tariefcommissie van 26 januari 1999, nr. 0017/98 TC, UTC 1999/11. In die uitspraak besliste de Tariefcommissie dat belanghebbende in 1995 het permanente centrum van zijn belangen in Roemenië had gevestigd. Onder omstandigheden kan dus dezelfde rechter, ten aanzien van dezelfde belanghebbende, inzake dezelfde aangelegenheid twee verschillende en bovendien elkaar uitsluitende beslissingen geven. Zou niet de processuele waarheid van de eerste beslissing ook betekenis moeten hebben bij de tweede beslissing. Een ontkennend antwoord zou gebaseerd moeten zijn op het zich in casu voordoende feit dat de tweede beslissing is voortgevloeid uit een opnieuw uitgevoerd onderzoek waaruit weer andere feiten naar voren zijn gekomen dan uit het onderzoek dat leidde tot de eerdere beslissing van de Tariefcommissie. Proceseconomie blijft dan uit zicht door het opkomen van nieuwe feiten.

Een andere situatie waarin proceseconomie aan de orde kan komen is de situatie waarin de rechter een geschil beslist ten nadele van de fiscus op grond van bijvoorbeeld een door de rechter geconstateerde schending van het vertrouwensbeginsel. Zo‘n geval deed zich voor in NTFR 2003/476. In die casus was sprake van een verzekeringsmaatschappij die zijn voorziening verzekeringsverplichtingen waardeerde op een wijze die volgens de inspecteur in strijd was met de voorschriften van het zogeheten Convenant, een regeling die thans is opgenomen in het Besluit winstbepaling en reserves verzekeraars. Materieel gaf het hof de inspecteur op dit punt gelijk, maar niettemin vernietigde het hof de aanslag wegens schending van het vertrouwensbeginsel. Ook voor de Hoge Raad bleef de beslissing van het hof in stand. Aan alles komt echter een eind, dus ook aan de werking van gewekt vertrouwen. In theorie is het dus denkbaar dat dezelfde belanghebbende met hetzelfde geschilpunt weer voor de rechter komt te staan, terwijl nu ook aan de feiten niets relevants is veranderd. Enig verschil met het berechte geval is dat het een volgend jaar betreft met uiteraard de daarbij behorende cijfers. Naar de huidige stand van het recht mag naar het mij voorkomt worden aangenomen dat voor dat volgende jaar, waarin zich de omstandigheid die aanleiding gaf tot toepassing van het vertrouwensbeginsel níet meer voordoet, de gehele procedure weer opnieuw gevoerd moet worden. Men zou zich voor kunnen stellen dat in zulke gevallen overwegingen van proceseconomie ertoe zouden kunnen leiden dat op de ene of andere manier de materiële beslissing uit de uitspraak waarin het vertrouwensbeginsel werd toegepast tóch betekenis, ook processueel, zou kunnen krijgen voor het latere geschil. Men zou kunnen denken aan de mogelijkheid dat de Hoge Raad in de eerdere procedure ook het materiële oordeel van het hof beoordeelt. Wellicht ook valt te denken aan een enigerlei versnelde procedure, of aan het overslaan van instanties.

Proceseconomie met als bron de rechter wordt niet steeds zeer scherp omlijnd. Beter ware dat het wél steeds zeer scherp zou worden omlijnd. Dat vergt een uiteenzetting van de afweging met betrekking tot procesmiddelen en procesdoelen die ten grondslag ligt aan de toepassing van de proceseconomische beslissing. Proceseconomie zou wellicht, met handhaving van het grote goed van de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, kunnen bijdragen aan het beperken van de nadelen die voortvloeien uit het vernietigen van overigens materieel juiste beslissingen.