NTFR 2005/1208 - De kunst van goede wetgeving en uitvoering

Recent, op 30 augustus 2005, werd een rapport, geschreven door een commissie onder leiding van hoogleraar belastingrecht Stevens (Commissie–Stevens – Domeinrapport financieel–administratieve regeldruk), overhandigd aan staatssecretaris Van Gennip van Economische Zaken, en een dag later aan minister Zalm. De commissie heeft onderzoek gedaan naar overbodige en irriterende wetgeving die vooral ondernemers treft. Er is veel regelgeving die ongetwijfeld ooit wel enig nut heeft gehad, maar waarbij de kosten–baten analyse tegenwoordig negatief uitslaat. De commissie heeft allerlei voorstellen gedaan, maar ik voorspel nu reeds dat daarvan slechts een heel beperkt gedeelte het zal halen. Het schrappen van regelgeving is iets dat een wetgever (de term zegt het al ‘gever‘) maar moeilijk over het hart kan verkrijgen, het is immers geen ‘wetnemer‘. Er zal in veel gevallen een wetswijziging nodig zijn, waar een wetgever niet op zit te wachten. Bovendien zal het een druppel op een gloeiende plaat zijn: er wordt veel meer nieuwe (ook irriterende) wetgeving bedacht dan er – als gevolg van dit rapport – wordt geschrapt of gewijzigd.

Maar er dreigt veel meer mis te gaan. En zeker in ons belastingland.

De wetgever meent dat de maatschappij continu op nieuwe wetgeving zit te wachten en heeft – mede door de automatisering – een productieproces dat niet meer te stuiten is. Daarbij komt dat de wetgever meent dat het rechtvaardig is dat van degene die de regels moeten uitvoeren eenzelfde productieproces mag worden verlangd. Het resultaat is ingewikkelde regelgeving die een groot administratief beslag legt op degene die het daadwerkelijk betreft. Hoewel mijn zorg daarbij het meest uitgaat naar het bedrijfsleven, die immers voor deze activiteiten niet betaald krijgt en het daar waar mogelijk is moet doorberekenen in de kostprijs van de geleverde producten, moet ik signaleren dat dit ook geldt ten aanzien van uitvoeringsinstanties, zoals de Belastingdienst. De reclames zijn al gestart met de rode loketten; de Belastingdienst gaat ook geld uitbetalen. Maar dat is niet de enige maatregel die de Belastingdienst de laatste jaren is of zal overkomen. Het apparaat wordt tegenwoordig ook belast met de uitvoering van allerlei andersoortige wetgeving dan belastingen. Het accent van de Belastingdienst begint te verschuiven. Het zijn niet alleen meer de belastingen waar het om gaat, het gaat om veel meer.

Ongetwijfeld hebben de ‘managers‘ aan de top van de dienst – maar dan wel met de rug tegen de ‘bezuinigingsmuur‘– de wetgever verzekerd deze taken ook aan te kunnen. Managers overigens die de eigen dienst in de afgelopen jaren hebben getrakteerd op (te) kort op elkaar volgende reorganisaties. Managers die goed konden goochelen met productiecijfers in jaarrapporten. Een vorm van rapportage waar ik mij al jarenlang aan erger omdat deze cijfers niets zeggen over de kwaliteit, waarvan we allemaal weten dat die daar onder te lijden heeft gehad.

De Belastingdienst wordt door de politiek opgezadeld met de uitvoering van vreemde wetgeving, terwijl het apparaat daar eigenlijk niet voor geschikt is. De reclamecampagne toont feilloos aan dat het publiek dat ook niet gewend is. Maar reclamecampagnes kunnen dat waarschijnlijk nog wel goedmaken, het gaat immers enkel om een gewenningsproces bij de burger. Maar een reclamecampagne zorgt er niet voor dat de Belastingdienst plotsklaps geëquipeerd is om deze vreemde wetgeving te bemannen. Het reorganisatieproces blijft als gevolg daarvan doorgaan.

Het proces dat ik zojuist beschreven heb is het tegenovergestelde van hetgeen in het bedrijfsleven zou plaatsvinden. Vaak zien we dat wanneer het slecht gaat in het bedrijfsleven bezuinigingsrondes een ander effect hebben. Het bedrijf gaat goed nadenken over de ‘core business‘ en besluit vaak om juist andersoortige activiteiten af te stoten. Het wegsaneren van min of meer bedrijfsvreemde activiteiten om zodoende terug te keren naar waar het echt om ging. En waar gaat het bij de Belastingdienst om? Natuurlijk, om de echte belastingen, de belastingen die de schatkist vullen.

Hoewel de ‘productiecijfers‘ ongetwijfeld anders zullen willen doen geloven is naar mijn mening de echte controledichtheid in de afgelopen jaren drastisch gedaald. Tot zo‘n 15 jaar terug kreeg een ondernemer geregeld (streven was eens in de vijf jaar) een algehele controle. De VPB/IB, LB en OB werden over de afgelopen vijf jaren gecontroleerd. Tegenwoordig wordt echter de branche geanalyseerd, knelpunten die zich daarin zouden kunnen voordoen opgespoord, en vervolgens een ‘actie‘ gevoerd. Het resultaat is een (flits)deelcontrole die enkel het bewuste knelpunt onderzoekt.

Ongetwijfeld een buitengewoon efficiënte aanpak, zal menigeen denken. Met weinig mensen toch een goede ‘opbrengst‘ kunnen verantwoorden. Maar is dat ook zo? Ik vraag mij dat zeer sterk af. Het is net als de snelheidscontroles op de snelwegen. Op de snelwegen want dat levert het meeste op. Als de camera goed verdekt staat opgesteld, zijn er honderden die nét iets harder dan 120 km per uur rijden. Dat levert lekker veel op. Méér dan op een provinciale weg, nog veel méér dan op een weg in de stad. Maar heeft dat nu werkelijk iets met verkeersveiligheid te maken? Is het niet véél gevaarlijker om met 70 km per uur door een stad te rijden, dan met 140 km over een lege snelweg. En zo is het met de belastingheffing ook. Een specifieke controle levert dan wel veel op, maar het heeft niet veel te maken met de ‘belastingveiligheid‘. Het risico is dat in beginsel goedwillende ondernemers een risico gaan nemen om de belastinggrenzen op te zoeken en zelfs te overtreden. Ondernemers die toch al gewend zijn om risico‘s te nemen. En de buurman doet het tenslotte ook ongestraft. Het risico is dat de algehele belastingmoraal zich in negatieve zin wijzigt. Dat omslagpunt wordt zo langzamerhand bereikt.

Om een voorbeeld te geven: vroeger vreesde ik op de snelweg gepakt te worden, omdat de Rijkspolitie met haar snelle auto‘s mij wel eens zouden kunnen aanhouden. Tegenwoordig luister ik naar een nieuwsradio die de flitsers op de snelwegen doorgeeft (omdat de radardetector verboden werd), trap op de overige trajecten lekker op mijn gaspedaal in de wetenschap dat de politie daar toch niet staat, en wetende dat de autorijdende politie mij toch niet aanhoudt omdat zij andere taken heeft gekregen. Ik voel me niet eens schuldig ook, ik word namelijk eerder onpasselijk wanneer ik lees dat de politie ook nog eens van de politiek de opdracht krijgt om een minimum score aan boetes uit te delen. Dat heeft niets meer met veiligheid te maken.

Maar er is nog een belangrijk politiek probleem dat speelt bij de organisatie van de Belastingdienst. Het meer ‘blauw op straat‘ ligt politiek lekker als het gaat om de politie. Het meer ‘blauw op straat‘ zal waar het gaat om de Belastingdienst het veel minder goed doen bij de kiezer. Er zal dus niet meer geld komen voor meer Belastingdienst–blauw. Bovendien moeten de ‘managers‘ beseffen dat een algehele periodieke controle veel beter is dan de deelcontroles op specifieke terreinen bij specifieke branches. De managers moeten beseffen dat computers niet alles kunnen; controles kun je alleen uitvoeren met mensen, goed opgeleide mensen. De steeds breder wordende taak van de Belastingdienst–medewerkers zorgt voor een verschraling in hun (overigens nog steeds grondige) kennis van de specifieke belastingmiddelen. De diepte aan deskundigheid dreigt snel verloren te gaan als gevolg van het veel breder moeten opereren. De managers hebben daar overigens al een ‘oplossing‘ voor gevonden: inspecteurs zijn niet meer vrij in doen en laten en hebben de bevelen van bovenaf strikt op te volgen. Men probeert de kennis te centreren, alsof de werkvloer daartoe niet in staat zou zijn. En ook dat is niet goed.

Als een katalysator op deze ontwikkeling werkt de wetgeving. Belastingwetgeving is naar mijn mening een wetgeving die anders is dan andere. Een wetgeving die meer aandacht en zorgvuldigheid vereist. Eén van de irritaties die uit het onderzoek van de Commissie–Stevens naar voren kwam betrof de halfjaarlijkse minieme wijzigingen in de loonbelastingtabellen, waardoor loonadministratieprogramma‘s ingrijpend gewijzigd moesten worden. Miljoenen kosten moeten worden gemaakt om zeer geringe wijzigingen te verwerken. Het wordt opgelegd van bovenaf, zonder enig overleg, en zonder zich te bekommeren over het effect.

De BTW–wetgeving is dergelijke wijzigingen gelukkig bespaard gebleven. De reden is eenvoudig. De Nederlandse wetgever kan geen ingrijpende wetswijzigingen doorvoeren zolang deze niet geïnitieerd of ondersteund worden door de Europese wetgever dan wel binnen de (zij het beperkte) vrijheid van de lidstaten ligt die de Zesde Richtlijn van 17 mei 1977 (77/388/EEG) biedt. Voordat de Europese wetgever bereid is tot wijziging van de richtlijn over te gaan, zijn vele jaren verstreken. Vele vergaderingen met vertegenwoordigers van de lidstaten, deskundigen en het betrokken bedrijfsleven zijn er dan geweest. De richtlijn wordt dus pas na een zeer uitvoerig en langdurig proces gewijzigd. Vervolgens wordt ook nog eens een redelijke termijn gegeven aan de lidstaten om de richtlijnwijziging door te voeren in de nationale wetgeving. Een proces van jaren, een proces van continue heroverweging en een proces waarin alle betrokken partijen hun belangen naar voren kunnen brengen. Het resultaat is in mijn optiek een buitengewoon fraaie wetgeving, die nog jaren meegaat. Mijn bewondering stijgt met de jaren voor de makers van de Zesde Richtlijn. Inmiddels 25 jaar zijn de toen bedachte ideeën en bewoordingen nog steeds goed toepasbaar. En ook de vele aanpassingen van de richtlijn in de afgelopen jaren worden – mede door het zorgvuldige wijzigingsproces – zonder problemen geïntroduceerd en verder uitgewerkt.

Werkte de Nederlandse belastingwetgever maar op dezelfde manier. Een wetswijziging die veel meer dan een jaar in beslag zou nemen, zou zo veel meer volwassen zijn en veel eenvoudiger geaccepteerd worden door de betrokken partijen. De Nederlandse wetgever is echter veel te hectisch bezig; men regeert bij de dag, bekommert zich nauwelijks om de uiteindelijke effecten van de eigen wetgeving en stort zich weer op een nieuw probleem. We hebben het gezien met de kinderopvang, we zullen het gaan zien met het nieuwe zorgstelsel. Het is eigenlijk waanzin dat de Nederlandse burger dit accepteert. Waarom niet meer tijd, meer rust, meer onderzoek, en vooral veel meer overleg met degenen die het daadwerkelijk aangaat?

Zojuist was ik zo lovend over mijn ‘eigen‘ BTW. Maar helaas, ook hier laat de Nederlandse wetgever grote steken vallen. De Nederlandse Wet op de omzetbelasting deugt wél waar de wetgever de richtlijn goed heeft gevolgd. Maar daar waar de Nederlandse wetgever zo eigenwijs is geweest om een eigen invulling te geven aan de implementatieopdracht, merk ik in toenemende mate dat zich problemen voordoen. Regelmatig vraag ik mij dan ook af waarom de wetgever niet meer ‘gekopieerd‘ en ‘geplakt‘ heeft. Maar ook daar blijft het niet bij. Zelfs de Nederlandse wetgever meent zo nu en dan maatregelen te moeten treffen die niet comfortabel passen binnen de Zesde Richtlijn. Zich hiervan bewust klopt men aan bij de Europese partners om goedkeuring te krijgen. Het resultaat is een niet goed doordachte maatregel, waardoor wellicht meer schade ontstaat dan wenselijk is.

Allereerst het wetsvoorstel 30 061 (‘Wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 in verband met de aanpak van constructies met betrekking tot (on)roerende zaken alsmede in verband met een aanpassing op enkele onderdelen‘). Dit wetsvoorstel introduceert een in de Zesde Richtlijn vreemd element: de objectieve maatstaf van heffing. De Zesde Richtlijn gaat uit van de prijs die partijen overeenkomen, tenzij er geen prijs is. Het wetsvoorstel wenst de overeengekomen prijs opzij te zetten bij ‘gelieerde partijen‘ en daarvoor in de plaats de ‘normale waarde‘ als maatstaf van heffing te nemen. De reden is simpel: er werd oneigenlijk gebruikgemaakt van de BTW door een lage prijs overeen te komen waardoor weinig BTW werd afgedragen, terwijl de prestatieverrichter wel de volledige voorbelasting in aftrek mag nemen. Het was de bedoeling dat de parlementaire behandeling supersnel zou zijn. De beoogde ingangsdatum was 1 juli 2005. Dit lukte weliswaar niet, maar het geeft aan hoe ‘zorgvuldig‘ onze wetgever wil omgaan met dit soort problematiek. In de memorie van toelichting en de Nota naar aanleiding van het Verslag geeft de staatssecretaris niet aan wat ‘gelieerde partijen‘ zijn. Met andere woorden: de vraag waar het allemaal om gaat draaien wordt niet prijsgegeven door deze wetgever. Geweldige wetgeving, nietwaar?

Bovendien rijst de vraag naar het waarom van deze wetgeving. Het antwoord is simpel: constructiebestrijding. Maar welke prioriteiten heeft deze wetgever dan? Immers, er zijn gaten gevallen in onze BTW–wetgeving die nodig reparatie verdienen. Neem die eerst ter hand, en laat dan dit soort constructies nog even buiten schot. Waarom richt deze wetgever zich niet op fraude. Inmiddels al weer ruim een jaar geleden oordeelde de Hoge Raad (18 juni 2004, nr. 38.783, NTFR 2004/945) dat in Tabel II, post a.6 voor toepassing van het nultarief bij intracommunautaire leveringen een geldig BTW–identificatienummer niet vereist is. Wil men de grootscheepse fraude met intracommunautaire transacties met succes bestrijden, dan is het een eerste vereiste dat dit soort gaten als eerste wordt gedicht.

Een verstandige wetgever zou zich hebben gericht op het in de BTW cruciale aftrekrecht. Het Hof van Justitie heeft in de Charles Tijmens–zaak (HvJ EG 14 juli 2005, zaak C–434/04, NTFR 2005/965 met commentaar Sanders) aangegeven dat vermogensetikettering ook in Nederland mogelijk is. Een ondernemer die een pand koopt en dat deels voor privé–doeleinden gebruikt, kan kiezen voor 100% aftrek van de BTW op de aanschaf door dit pand als zakelijk te etiketteren. Een latere correctie voor het privé–gebruik komt er niet, omdat de Nederlandse wetgeving dat niet kent. Als wetgever zou ik daar maar eerst mee aan de slag gaan, en daarbij het aftrekrecht eens goed onder handen nemen. Een onderdeel daarvan zou het schrappen van het BUA moeten zijn en het in de plaats daarvan opnemen van fictieve leveringen en diensten. Hoewel het BUA aanval op aanval weet te overleven, is het overduidelijk dat het niet meer in onze BTW–wetgeving past. Een nieuwe aanval op het BUA is ongetwijfeld in de maak, daar geeft het arrest Hotel Scandic Gåsabäck (HvJ EG 20 januari 2005, zaak C–412/03) alle aanleiding toe. Zelfs wanneer het BUA uiteindelijk niet in strijd blijkt te zijn met de Zesde Richtlijn, zoals Van Dongen en Van Kesteren betogen (WFR 2 juni 2005, nr. 6626), dan nog is een wetswijziging noodzakelijk.

De kunst van goede wetgeving en uitvoering vindt zijn oorsprong in goed overleg. Bedrijven die enkel door het management in de top worden aangestuurd en niet communiceren met alle lagen binnen hun organisatie, plukken ooit eens de wrange vruchten van hun beleid. Datzelfde geldt in onze maatschappij. Goede wetgeving en goede uitvoering kunnen niet enkel vanuit de politiek worden gedicteerd. Goede wetgeving en goede uitvoering kunnen alleen tot stand komen in nauw overleg met degenen die het aangaat, die mee moeten werken, die geacht worden de gestelde regels op te volgen. Na zo‘n goed overleg, dat uiteraard in alle openheid moet worden gevoerd, kan de voorgestelde regel worden bijgesteld en is een ieder duidelijk waar het om gaat, zodat er nog nauwelijks een regel nodig is.

Wanneer hebben we deze kunst verleerd? Of hebben we deze kunst nooit begrepen en was het slechts een droom die ik droomde?