NTFR 2005/416 - Belastingdienst: neem individuele belastingplichtige serieus!

Ieder kent ze wel. Die gevallen waarvan je denkt: ‘Nou, nou Belastingdienst, moet dat nu zo? Dat had toch zorgvuldiger gekund. Zo wil ik niet behandeld worden.‘ Het gaat dan vaak niet zozeer om de beslissing maar om de manier waarop. Je voelt je een nummer in de bureaucratie, je wordt niet serieus genomen. Respect en een zorgvuldige behandeling van de belastingplichtige lijken weinig prioriteit te hebben bij de Belastingdienst. De focus is te zeer gericht op de massale heffingsprocessen. Maar ook ICT–toepassingen in deze processen kunnen niet zonder ambachtelijkheid. Het wordt dan ook tijd voor een herwaardering van de ambachtelijkheid bij de uitvoering van de belastingwetten.

Onlangs stond ik in het kader van een procedure een (zeer) kleine ondernemer bij in een gesprek met de Belastingdienst. De conclusie van repliek gaf aanleiding tot een gesprek waarbij ook een vertegenwoordiger van de relevante kennisgroep aanwezig was. Een goed uur hebben we argumenten uitgewisseld, nou ja, het leek meer op een bekende kermisattractie: als wij de roos raakten schoot er uit het niets een andere roos te voorschijn. Raakten wij deze roos, dan wipte er ergens anders weer een roos op; en dit ad nauseam. Na dat frustrerende uurtje schaduwboksen kwam de aap uit de mouw. ‘Wij zijn met lege handen gekomen‘, zo zei de inspecteur. Inderdaad, beide heren hadden geen dossier of zelfs notitieblok bij zich, dat was al opgevallen. Maar waarom nu in de beroepsfase een gesprek georganiseerd als er geen enkele speelruimte is? Waarom de belastingplichtige de illusie geven dat er ruimte is? Waarom komt een lid van de kennisgroep uit de andere kant van het land, als een eenvoudig briefje volstaat – en minder pijnlijk is voor de belastingplichtige (‘er wordt een spelletje met mij gespeeld!‘)? Arrogantie van de macht? Overigens belt de inspecteur vier – passieve – maanden later ineens met de mededeling dat zojuist een beleidsregel conform het standpunt van de belastingplichtige is gepubliceerd.

Een ander voorbeeld: bij de eerste hoorzitting omtrent het bezwaarschrift wordt de belastingplichtige te woord gestaan door een inspectie–medewerker die de bestreden aanslag heeft opgelegd. Dat is natuurlijk volstrekt in strijd met de regels. Het betekent wel irritatie en een kostenpost voor de belastingplichtige – in dit geval bijgestaan door twee adviseurs die een halve dag vruchteloos vrij hebben gemaakt. Hier heeft de Belastingdienst iets goed te maken, zou je zeggen, maar neen. Tijdens de tweede hoorzitting met een andere medewerker, geeft deze zonder enige schroom toe het dossier nog niet echt te hebben bestudeerd hetgeen wordt bevestigd door diens inhoudelijke reactie. Bovendien zegt deze medewerker tijdens de bespreking grote moeite te hebben met het doorgronden van de essentie van de casus. Niet vreemd dat dan de vertegenwoordigers van de belastingplichtige deze medewerker expliciet verzoeken de zaak voor te leggen aan de kennisgroep. Dit verzoek wordt zonder enige motivering genegeerd. Typisch gedrag van een monopolist?

Nog een laatste voorbeeldje. Op 17 september 2004 vraagt een niet–deskundige beginnende kleine ondernemer de Belastingdienst om de algemene heffingskorting over dat jaar uit te betalen. Drie weken later ontvangt ze een formulier. Dat vult ze in en stuurt het binnen een week terug. Een aantal weken later belt de Belastingdienst. ‘Het was niet het juiste formulier dat u heeft ingevuld. Als u half december de heffingskorting nog niet heeft ontvangen, neemt u dan opnieuw contact op.‘ Zo gezegd, zo gedaan en dus 14 december 2004 het doorkiesnummer dat in het begeleidend schrijven van 6 oktober stond gebeld. ‘Een ogenblikje, ik overleg even met mijn collega‘s‘, zo is de reactie. Dan volgt, goed hoorbaar, ruim tien minuten overleg met de collega‘s over … het jaarlijkse afdelingsuitstapje. Resultaat: deze ambtenaar weet niet waar het over gaat, kan ‘uw gegevens niet inzien‘ en neen, hij kan ook niet doorverbinden met de persoon die er wel iets van weet. Vervolgens belt mevrouw het algemene nummer van de desbetreffende eenheid, maar na 20 minuten ‘in de wacht‘ te hebben gestaan geeft ze het op. Een fax met het bovenstaande verhaal naar de Belastingdienst én de vraag wat nu te doen om de heffingskorting uitbetaald te krijgen, leidt twee dagen later tot een nieuw telefoontje. Er worden overigens geen excuses aangeboden voor de eerdere gang van zaken. Nu blijkt ineens niet het verkeerde formulier ingevuld te zijn, maar blijken de gegevens van haar fiscale partner te ontbreken. Dat kan ze zich niet voorstellen, maar ze heeft even geen kopie van het formulier bij de hand. De ambtenaar leest dan op zijn computerscherm dat kinderkorting is ingevuld voor twee kinderen. Dat lijkt mevrouw onwaarschijnlijk omdat ze geen kinderen heeft. ‘Zijn mijn gegevens niet met die van iemand anders verwisseld?‘ De adresgegevens en geboortedatum zijn juist ‘dus kan er niets mis gegaan zijn‘. Dat dit onzin is begrijpt ook iemand die niets van automatisering weet, maar het kan erger. ‘Heeft u de winst van uw bedrijf wel opgegeven?‘, zo luidt de volgende vraag op strenge en licht geïrriteerde toon.‘ Als mevrouw verbolgen reageert dat ze het niet op prijs stelt dat nu ineens wordt gesuggereerd dat zij haar gegevens onjuist vermeldt, volgt de reactie dat ze dat ‘dat niet zo moet interpreteren‘. Hoe zij zijn opmerking dan wel moet begrijpen, laat hij volledig in het ongewisse. De ambtenaar meldt vervolgens dat hij ambtshalve een aanvraag algemene heffingskorting in orde gaat maken en dat hij hoopt dat het op 15 januari 2005 op haar rekening zal zijn gestort. Als zij vraagt wat ze moet doen als dat niet het geval is, zegt hij: ‘Dan weet ik het ook niet meer.‘ Nodeloos om te zeggen dat er op 15 januari niets op haar rekening is gestort? ¹

Is dit Kafka in fiscalibus? Zijn dit slechts incidenten? Ik weet het niet, misschien is het slechts toeval dat ik deze heel verschillende gevallen in korte tijd ben tegengekomen. Maar elk incident is er een en doet zo afbreuk aan de legitimiteit van de belastingheffing. Onzorgvuldige bejegening en gebrek aan respect voor belastingplichtigen leiden ertoe dat deze eerder macht en afhankelijkheid ervaren dan legitiem handelen van de Belastingdienst ten behoeve van het algemeen belang. De belastingplichtigen, zeker de genoemde kleine ondernemers, voelen zich van burger tot onderdaan gedegradeerd. Dat komt hard aan bij belastingplichtigen die vaak toch al worstelen met de complexiteit van de fiscale regelgeving. Dat leidt zichtbaar tot verlies aan vertrouwen in de Belastingdienst. Bijkomend gevaar is een verminderde compliance. ² Het verwerven van gezag is daarentegen in onze huidige maatschappij juist een voortdurende opgave voor de overheid, dus ook voor de Belastingdienst. De overheid staat immers ten dienste van de samenleving van burgers. Aan de Belastingdienst is de behartiging van een algemeen belang toevertrouwd. Hij moet daarom steeds weer opnieuw het in hem gestelde vertrouwen `waarmaken‘. ³

Een fundamenteel rechtsstatelijk beginsel is dan ook het beginsel van de dienende overheid dat verwoordt dat de overheid het collectieve en het individuele belang van de burgers moet dienen. ⁴ Hieruit volgt dat bestuursorganen niet een eigen belang te behartigen hebben. Bovendien mogen zij de aan hen toevertrouwde belangen niet naar eigen inzicht behartigen. Hier heb ik met name het oog op de wijze waarop deze belangen worden gediend. Uit het zorgvuldigheidsbeginsel vloeien een aantal eisen voort die deels gecodificeerd zijn in de Awb. De dienende overheid is uiteraard gebonden aan rechtsbeginselen. Maar zorgvuldig handelen gaat verder dan handelen in overeenstemming met – toetsbare – rechtsbeginselen. Ambtenaren dienen de burger zorgvuldig te bejegenen en respect voor de burger te tonen, ook al is dat rechtens niet afdwingbaar. Anders gezegd, de burger moet gewoon zo goed mogelijk worden geholpen.

Het beginsel van de dienende overheid komt niet uit de lucht vallen, maar is terug te voeren op een lange (rechts)statelijke traditie. Een ambtenaar oefent een ambt uit. Het woord ‘ambt‘ is afgeleid van `ambacht‘ (officium), een cruciaal begrip in de ontwikkeling van de moderne staat dat zijn oorsprong vindt in de kerkelijke organisatie in de Middeleeuwen. Ambacht was de dienst die iemand moest vervullen, de plicht die op hem rustte. Deze dienst of werkzaamheid kon zich zowel op burgerlijk, bestuurlijk, en rechterlijk als op kerkelijk terrein voordoen. In het verlengde hiervan waren de ambachten de kleinste rechtsgebieden waarin het platteland was verdeeld. De ambachtsheer bezat hier het recht om rechtspraak en bestuur uit te oefenen, waaronder het goedkeuren van verordeningen en het benoemen van bijvoorbeeld de belastinggaarder.

Terug naar het woord ambt. Het woord is als gezegd ontstaan uit het woord ambacht. In de loop van de Middeleeuwen werd de betekenis van het woord ambacht beperkter en werd het alleen nog gebruikt voor de verschillende soorten handwerk. ‘Ambt‘ kwam daarnaast in gebruik om een openbare betrekking aan te duiden waarin men door de overheid of enig ander erkend gezag werd benoemd. Er ontstaat dan een tweede betekenis van ambt, namelijk eer en waardigheid; naast de primaire betekenis van ambt als ambtelijke taak, roeping en plicht, werkzaamheid.

In de moderne staat is het ambt een institutie die publieke taken vervult. Het gaat om taken en verantwoordelijkheden, die worden omlijnd door bevoegdheidsnormen. Bij de uitvoering van deze helder afgebakende taken mogen persoonlijke motieven van de ambtenaar geen rol spelen; zijn plichten omvatten behoorlijke uitvoering, onomkoopbaarheid, onpartijdigheid en objectiviteit. ⁵ Het beginsel van de dienende overheid is in dit opzicht eigenlijk een pleonasme. Plicht en dienstbaarheid, en dus een correcte behandeling, zijn immers inherent aan de goede taakvervulling van een (overheids)dienst. Bevoegdheden gaan altijd vergezeld van de plicht tot een behoorlijke uitoefening daarvan. Aan een ambt, een (publieke) bevoegdheid ligt namelijk vertrouwen ten grondslag, vertrouwen dat is geschonken om het algemeen belang te behartigen.

Ambt, ambacht en ambachtelijkheid liggen dus dicht bij elkaar. Het uitvoeren van een publieke taak is niet alleen een eer en een waardigheid, maar dient ook met de nodige ambachtelijkheid te worden uitgevoerd –noblesse oblige. Zo is ook de uitvoering van de belastingwet een taak met de kenmerken van een ambacht, een vak of kunde. ⁶ Deze werkzaamheid eist geduldige ambachtelijkheid met aandacht voor detail en kwaliteit. Naast goed vakmanschap is verantwoordelijk gedrag nodig, de ambtenaar moet zijn gedrag kunnen verantwoorden jegens de belastingplichtige. De ambtenaar dient belangen objectief en onpartijdig af te wegen; het algemeen belang en dat van de burger. De Belastingdienst dient immers het algemene belang én het individuele belang van de burgers. Uit het beginsel van de dienende overheid volgt dat de Belastingdienst de burger zorgvuldig en met respect dient te bejegenen.

Hoe is het gesteld met de ambachtelijkheid bij de Belastingdienst? Wij leven in een tijd van voortschrijdende bureaucratisering waarin de overheid zich meer en meer laat leiden door markt– en managementdenken waarin rationalisatie, productie, efficiency en kostprijs doorslaggevend zijn. Ambachtelijkheid staat onder druk. Dat geldt onvermijdelijk ook voor de Belastingdienst als beschikkingenfabriek.

Het gevaar van een te grote nadruk op rationalisatie, (kosten)beheersing van bedrijfsprocessen e.d. is een gebrek aan aandacht voor het ambacht, het fijne handwerk dat nodig is bij de toepassing van de belastingwet. Zorgvuldige bejegening van en respect voor de belastingplichtige zijn vergelijkbaar met het respect dat de ambachtsman heeft voor zijn klanten en hun specifieke wensen en situatie. Ambachtelijkheid eist dat de blik (ook) naar buiten is gericht, maar dat is niet vanzelfsprekend bij de Belastingdienst anno 2005. Een introverte, op de eigen belangen en processen gerichte organisatie met dito mentaliteit dreigt daar. De bedrijfsprocessen en procesbeheersing zijn afgestemd op grote aantallen waarbij elke (extra) aandacht voor de bejegening van de individuele belastingplichtige per definitie onevenredig veel tijd en dus geld kost. Het productieproces wordt opgedeeld in precies gebudgetteerde werkzaamheden. Ook de medewerkers raken dan onherroepelijk geïnfecteerd met een productiementaliteit. Denken en handelen in termen van kwantiteit verdringt aandacht voor kwaliteit. Zorgvuldige en respectvolle bejegening van de belastingplichtige zijn in feite in strijd met de wetten en de geest van het systeem. Het systeem zet medewerkers dan ook onder druk om belastingplichtigen zo weinig mogelijk aandacht te geven. Het systeem beschouwt de belastingambtenaren immers als productiemedewerker. Dat staat haaks op ambachtelijkheid, zoals de voorbeelden aan het begin van deze opinie laten zien.

Ook de voortschrijdende centralisatie van de besluitvorming die de Belastingdienst sinds 1995 kenmerkt dreigt te zeer intern gericht te zijn. De kennisgroepen en hun bindende adviezen zijn hier een voorbeeld van. Maar ook bij het toezicht op de naleving van de belastingwetgeving worden op centraal niveau landelijke risicoselectie en toezichtacties vastgesteld. Natuurlijk is de fiscale uitvoeringspraktijk tegenwoordig ondenkbaar zonder aanzienlijke aandacht voor de eenheid van beleid. Anders zouden rechtsgelijkheid en rechtszekerheid illusoir worden bij de miljoenen aanslagen en beschikkingen die jaarlijks worden opgelegd. Maar we moeten ook de mogelijke schaduwkant daarvan onder ogen zien en zo mogelijk ook daar de zon laten schijnen.

Het streven naar volledige eenheid in uitvoering doet afbreuk aan slagvaardigheid van de Belastingdienst. ⁷ Ambachtelijkheid, hier in de vorm van snel, flexibel en passend reageren op nieuwe situaties, staat op gespannen voet met centralistische besluitvorming. Het concrete geval wordt dan al gauw te zeer vanuit het algemene (beleids)regelperspectief benaderd, zodat te weinig de feiten en omstandigheden worden onderkend die zich niet onder de algemene regel laten onderbrengen. Ruimte voor afwijkende situaties ontbreekt. Confectie in plaats van maatwerk. De inspecteur dreigt zo tot ‘introverte‘ automaat te worden die het geprogrammeerde beleid machinematig verwerkt. ⁸ Juist een zorgvuldige bejegening van de belastingplichtige kan echter leiden tot de constatering dat zich een afwijkende situatie voordoet. Niet zorgvuldig handelen om recht te doen in het concrete geval, maar het zich verantwoorden binnen en tegenover de eigen organisatie dreigt bovendien de primaire zorg van de individuele belastingdienstmedewerker of kennisgroep te worden. ‘Conformeren aan de bestaande regel ligt dan meer voor de hand dan een pleidooi voor een koerswijziging.‘⁹ De interne ambtelijke beleidsvisie gaat dan al snel overheersen.

De almaar voortschrijdende automatisering maakt hier een bestaand fenomeen beter zichtbaar. Allerlei ICT–toepassingen in de massale heffingsprocessen versterken de al aanwezige centralistische tendens van beslissen en de bijna exclusieve nadruk op de grote bulk van de gevallen. Dit is het fenomeen van de zogenoemde automation of bias: automatisering is geen zelfstandige bron van politieke, maatschappelijke en bestuurlijke verandering, maar ‘zij versterkt veeleer bestaande patronen en machtsverhoudingen en vergroot bestaande trends uit‘. ¹⁰ De bias die hier wordt versterkt is de eenzijdige nadruk op de productiementaliteit, het uitvoeringsbelang en de centralistische besluitvorming. Ambachtelijke uitvoering van de belastingwet is dan het kind van de rekening. Zorgvuldige bejegening op basis van respect voor de belastingplichtige degradeert tot restpost.

En toch, is ambachtelijkheid niet iets uit lang vervlogen tijden? Neen, het benadrukken van het belang van ambachtelijkheid is geen ‘romantische‘ verheerlijking van een verleden zonder technologie toen het leven nog goed en vooral eenvoudig was. Zo‘n paradijselijk verleden heeft öberhaupt nooit bestaan. De mens heeft zich immers altijd bediend van gereedschap, dus van technologie – hoe primitief aanvankelijk ook. Handelingen, ook die ter uitvoering van belastingwetten, veranderen dan ook voortdurend en lopen gelijk op met technische ontwikkelingen. Ambachtelijkheid houdt gelijke tred daarmee.

Hernieuwde aandacht voor de ambachtelijkheid in de uitvoering van de belastingwet is dus geen vorm van nostalgie. Niet alleen in het verleden, maar ook nu zijn kennis en vaardigheden van de ambachtsman nodig bij het gebruik van gereedschap, materiaal en technologie. Ambachtelijkheid levert ceteris paribus een hogere kwaliteit. Natuurlijk zijn gereedschap, materiaal en technologie veranderd. Gebruikte een ambtenaar ooit een ganzenveer, nu is dat een computer. Maar de eisen die aan de ambachtsman worden gesteld zijn mee geëvolueerd; de ambachtelijkheid geeft het product, het resultaat van het handelen, steeds weer een surplus.

Technologie is als gezegd van alle tijden. Hetzelfde geldt voor de noodzaak tot ambachtelijk gebruik van technologie. Ook voor de ICT–technologie geldt daarom dat het een technologie is waar ambachtelijk mee omgesprongen moet worden. Automatisering is geen doel op zich maar een hulpmiddel om tot een kwalitatief hoogstaand product te komen. Dat product kan een beslissing, een aanslag, een beschikking, een standpuntbepaling, enz. van een belastingambtenaar zijn. Voor de kwaliteit van elk van deze producten, van deze diensten, is ambachtelijkheid een noodzakelijke voorwaarde. Deze ambachtelijkheid eist van de ambtenaar een zorgvuldige bejegening van en respect voor de belastingplichtigen.