NTFR 2006/1190 - Nieuwe filantropen en de fiscus

Aan het begin van de zomer van 2006 haalde de 'Nieuwe Filantroop' twee keer de economiepagina van de zaterdagkrant. ¹ Deze berichten beschreven de nieuwe filantroop als een vermogende particulier die niet zomaar geld wil geven aan een goed doel om er vervolgens maar van uit te moeten gaan dat het geld goed wordt weggegeven. De nieuwe filantroop is volgens adviseur van vermogende particulieren Femke Laagaai in de Volkskrant van 1 juli jl. iemand die idealisme koppelt aan een zakelijke benadering en die ook graag betrokken wil worden bij de gang van zaken. 'Het zijn vaak succesvolle ondernemers die heldere doelen gewend zijn, meetpunten, precieze informatie en een exit-strategie'. Omdat de bestaande fondsen niet altijd aan deze eisen kunnen voldoen, richten nieuwe filantropen vaak hun eigen stichting op. Een zeer bekende is de Amerikaanse Bill & Melinda Gates Foundation, maar ook in Nederland zijn er dergelijke fondsen. De wijze waarop deze stichtingen ondersteuning bieden kan afwijken van die van de traditionele liefdadigheidsinstellingen. De nieuwe filantroop wil niet alleen maar geld geven en een afhankelijkheidsrelatie creëren. Hij zoekt ook naar mogelijkheden om mensen onafhankelijk te maken, hetgeen kenmerkend is voor de ondernemende achtergrond die de nieuwe filantroop vaak zelf heeft. Dit betekent bijvoorbeeld dat zij niet (alleen) doneren, maar ook investeren, bijvoorbeeld in de vorm van een (achtergestelde) lening tegen een lagere rente of een minderheidsdeelneming. Het relatief hoge risico dat door deze investeringen wordt gelopen, wordt gedeeltelijk niet financieel gecompenseerd. Het verschil tussen een marktconforme vergoeding voor het gelopen risico en de daadwerkelijke – lagere – vergoeding vormt mede het liefdadige element. Sinds prinses Máxima eind 2004 benoemd werd tot VN-adviseur voor microkrediet en zij zich in 2005 inzette in het kader van het Internationale Jaar van het Microkrediet heeft deze wijze van filantropie bedrijven meer bekendheid gekregen in Nederland. De mogelijkheden voor nieuwe filantropie gaan echter veel verder dan alleen het verlenen van microkredieten aan mensen in ontwikkelingslanden.

De vraag is hoe fiscaal met deze nieuwe filantropie wordt omgegaan. Past deze vorm van filantropie in de definitie van het algemeen nut beogende instellingen van art. 6.33 Wet IB 2001 die door de verwijzing van art. 33, lid 1, ten vierde tevens van belang is voor het successie- en schenkingsrecht? In de Nederlandse jurisprudentie en het beleid over de invulling van het begrip 'algemeen nut' is hierover niets terug te vinden. In deze opinie wil ik deze vraag daarom aan de orde stellen. Hierbij zoek ik steun in de wijze waarop de Amerikaanse en Engelse fiscale regelgeving omgaat met deze nieuwe vorm van filantropie. De reden om juist voor deze landen te kiezen is dat deze wijze van filantropie bedrijven in de VS en Engeland al langer wordt toegepast en dat deze landen hiervoor wel fiscaal beleid hebben ontwikkeld.

Benjamin Franklin liet bij zijn overlijden in 1790 aan de steden Boston en Philadelphia een bedrag van ieder ? 1.000 na dat moest worden gebruikt om aan jonge handwerkslieden ('young married Artificers') een startkapitaal te lenen om hun eigen onderneming te beginnen. ² Er was nadrukkelijk geen sprake van een gift: de lening (met een rente van 5%) moest worden terugbetaald, waardoor weer nieuwe leningen konden worden verstrekt. In 1990 bedroeg de waarde van beide fondsen in totaal $ 6,5 miljoen. Franklin, die zich als jonge man als zelfstandig drukker kon vestigen door een lening van vrienden, wordt wel als voorloper gezien op het concept dat in 1968 door de Ford Foundation program-related investments (PRI) werd genoemd en waarvoor in 1969 fiscale regelgeving kwam.

De Amerikaanse belastingwet definieert PRI als investeringen waarvan het primaire doel is om één of meer algemeen nut beogende doelstellingen³ te bereiken en waarvan geen significant doel is het voortbrengen van inkomen of de waardevermeerdering van bezittingen. ⁴ Om dit te beoordelen is van belang of investeerders die alleen vanwege de winst investeren, deze investering op dezelfde voorwaarden zouden doen. ⁵ Als een investering incidenteel een significant inkomen of een waardevermeerdering oplevert, is dit op zich onvoldoende bewijs dat de investering primair gericht is op het verkrijgen van inkomen. Voorbeelden die de Amerikaanse belastingdienst geeft van program-related investments zijn laagrentende of renteloze leningen voor behoeftige studenten; risicovolle investeringen in non-profit-huisvestingsprojecten voor lage inkomens; laagrentende leningen voor kleine ondernemers uit achtergestelde groepen, die op de markt niet eenvoudig tegen een redelijke rente kunnen lenen; investeringen in ondernemingen in slechte stedelijke wijken in verband met een plan om de economische omstandigheden in het gebied te verbeteren door werkgelegenheid of training aan werkloze inwoners te bieden en investeringen in non-profit-organisaties die strijden tegen de achteruitgang van woongebieden.

De Amerikaanse belastingdienst is bereid voordat een investeringsbeslissing wordt genomen, een ruling af te geven over de kwalificatie (al dan niet als PRI) van specifieke investeringen. Het belang van het aanmerken van een investering als PRI, is gelegen in een aantal maatregelen die de Amerikaanse belastingwetgever heeft getroffen om misbruik van private foundations te voorkomen. Zo moeten private foundations die niet voldoen aan hun uitkeringsverplichting een belasting betalen. Niet alleen giften, maar ook PRI worden als charitable distributions aangemerkt waarmee aan de uitkeringsverplichting kan worden voldaan. Tevens is van belang dat het feit dat een goed doel niet alleen reguliere investeringen doet om zijn vermogen op peil te houden, maar ook risicovolle PRI, er niet toe leidt dat de instelling niet langer als een goed doel wordt aangemerkt. PRI wordt gezien als een mogelijkheid om liefdadigheidsdoelen op effectievere wijze te bereiken dan mogelijk zou zijn als alleen giften werden gegeven. ⁶ Hierbij moet worden opgemerkt dat ook in de Verenigde Staten reguliere giften dominant zijn: in 2004 bestond slechts 1% van de charitable distributions van private foundations uit PRI. ⁷ Van een actieve bevordering van PRI door de overheid is in de Verenigde Staten geen sprake.

In Engeland wordt behalve over 'program-related investments' ook wel over 'social investments' gesproken. In 2000 werd mede op initiatief van het Britse Ministerie van Financiën een Social Investment Task Force in het leven geroepen. De aanleiding was dat ondanks de economische groei, de welvaart in sommige gebieden achterbleef. Een doelstelling van de task force was 'a move away from the culture of philanthropy, paternalism, and dependence towards one of empowerment, entrepreneurship and initiative'. ⁸ Wat de traditionele liefdadige wijze van armoedebestrijding en overheidssubsidies niet konden, leken social investments wel te kunnen bereiken: onafhankelijke gezonde gemeenschappen creëren.

Er bestond echter onzekerheid of social investments wel in overeenstemming waren met de algemeennutdoelstelling: 'charities end up helping the poor so long as they stay poor'. ⁹ Een van de aanbevelingen van de task force was dan ook dat de Charity Commission de instantie die in Engeland en Wales – mede voor de belastingwetgeving – bepaalt of een instelling als algemeen nut beogend ('charitable') wordt aangemerkt, duidelijkheid zou geven over de algemeennutstatus van instellingen die zich met social investments bezighouden. ¹⁰ In Engeland wordt momenteel een met Nederland vergelijkbare open invulling van het begrip 'charity' gehanteerd. De Charity Commission heeft naar aanleiding van deze aanbeveling richtlijnen gegeven over social investments en goede doelen. ¹¹ Hierin stelt de Charity Commission expliciet dat social investments c.q. PRI een legitieme wijze is om de algemeennutdoelstelling te bereiken, ongeacht wat deze algemeennutdoelstelling inhoudt (dus niet beperkt tot armoedebestrijding). Bovendien worden de doelstellingen ruim geïnterpreteerd: zo kan het financieren van bestaande en nieuwe ondernemingen het bereiken van de algemeen nut beogende doelstelling bestrijding van werkloosheid bevorderen. Ook worden richtlijnen gegeven over rentepercentages en exitstrategieën. Social investments definieert de Charity Commission als investeringen die direct zijn gedaan om het doel van de instelling te bereiken en die, ondanks dat ze een opbrengst kunnen genereren, niet om financiële reden zijn gedaan, maar om de doelstelling van de instelling te bereiken. De normale regels voor financiële investeringen zijn dan ook niet van toepassing op social investments. De Charity Commission maakt hierbij wel een duidelijk onderscheid tussen social investments en 'ethically investments' of 'socially responsible investments': dat zijn gewone investeringen waarbij het financiële rendement vooropstaat, maar waarbij erop wordt gelet dat ze niet in strijd zijn met het doel van de instelling.

Behalve dat de Charity Commission duidelijkheid heeft gegeven, is ze ook een actieve bevorderaar van social investments geworden. De task force constateerde dan ook een cultuurverandering in haar eindrapport in 2005: 'A cultural change is taking place within the sector. More charities are looking at developing their entrepreneurialism and using it to create a sustainable funding base for their activities.' ¹² Zo is in 2002 de Charity Bank opgericht: de eerste bank die zowel als algemeen nut beogende instelling als als bank is geregistreerd. De bank verstrekt leningen en garanties (nadrukkelijk geen giften) aan algemeen nut beogende instellingen, maar ook aan ondernemingen, mits de lening geheel een algemeennutdoel heeft ('exclusively for charitable purposes'¹³). Over het algemeen leent de bank daar waar andere banken niet of alleen op ongunstige voorwaarden willen lenen. Deze instelling, die feitelijk geen andere activiteit heeft dan vermogens beheren en het doen van PRI wordt door de Charity Commission en daarmee ook voor de toepassing van de belastingwet als een algemeen nut beogende instelling aangemerkt.

Nederland bevindt zich ten opzichte van de fiscale behandeling van PRI in een situatie waarin de VS in 1968 en Engeland eind jaren negentig verkeerden: een aantal instellingen houdt zich reeds intensief bezig met deze nieuwe vorm van filantropie, maar op fiscaal gebeid is er veel onduidelijkheid. Deze onduidelijkheid kan minder vooruitstrevende goede doelen ervan weerhouden om zich (mede) met PRI bezig te houden. Instellingen die zich al wel met PRI bezig houden, lijken moeite te hebben om de Belastingdienst te overtuigen dat PRI niet strijdig is met een algemeen nut doelstelling. Met name de risico's die worden gelopen lijken hierbij een obstakel. Het is echter van belang dat PRI niet met investeringen worden vergeleken die primair worden gedaan om het vermogen in stand te houden waaruit donaties worden gedaan. De correcte vergelijking is met giften die worden gedaan om het doel te bereiken. Dan wordt duidelijk dat de stelling onjuist is dat het risico en de actieve houding die PRI van de instelling vragen, wezensvreemd zijn voor algemeen nut beogende instellingen. Giften worden immers per definitie niet terugontvangen (maximaal risico) en vragen eveneens een actieve houding van de liefdadigheidsinstelling.

Gezien de overeenkomsten tussen de definitie van algemeen nut beogende instellingen in de VS, Engeland en Nederland, is er naar mijn mening geen reden om PRI-activiteiten in Nederland niet als algemeen nut beogend aan te merken. Het zou jammer zijn als de Nederlandse fiscus vast zou houden aan de traditionele wijze van liefdadigheid bedrijven, terwijl in het buitenland is aangetoond dat PRI in bepaalde situaties een veel beter resultaat opleveren dan giften. Het zou daarom goed zijn als het Ministerie van Financiën expliciet in een besluit zou bepalen dat het uitvoeren van PRI geen obstakel vormt voor aanwijzing als algemeen nut beogende instelling. Bovendien zou het actief uitvoeren van PRI ook niet mogen leiden tot de conclusie dat de activiteiten normaal vermogensbeheer te boven gaan en derhalve tot vennootschapsbelastingplicht leiden. PRI zou hiertoe in het Nederlands kunnen worden vertaald als 'doelgerelateerde investeringen' of 'algemeen nut beogende investeringen'. In navolging van de VS en Engeland kunnen deze 'algemeen nut beogende investeringen' worden gedefinieerd als investeringen die direct zijn gedaan om het algemeen nut beogende doel van de instelling te bereiken en die, ondanks dat ze een opbrengst kunnen genereren, niet primair om financiële reden zijn gedaan, maar om de doelstelling van de instelling te bereiken. Als in de toekomst bestedingseisen aan algemeen nut beogende instellingen worden opgelegd, zou bovendien moeten worden bepaald dat PRI op dezelfde wijze als giften als kwalificerende bestedingen worden aangemerkt.

De Nederlandse regering zou bovendien, in navolging van de Engelse Charity Commission, verder kunnen gaan dan alleen het niet bemoeilijken van PRI door helderheid te geven over de fiscale behandeling. Door evenals de Charity Commission dit doet instellingen actief te informeren over de mogelijkheden die PRI bieden, kan de overheid een impuls geven aan deze vorm van filantropie. Hiermee kan tevens worden bijgedragen aan de doelstelling om mensen eigen verantwoordelijkheid te geven, zonder ze volledig op zichzelf terug te werpen. Waarmee de nieuwe filantroop ook de politiek een win-winsituatie te bieden heeft!