NTFR 2006/404 - De Wet betaalbaarheidsheffing huurwoningen: een uitstekende belasting?!

De term ‘dekkingsmaatregel‘ is in het fiscale jargon al langer een bekende kreet. Sinds 19 december 2005 mag daar ook de term ‘Dekkers maatregel‘ toe worden gerekend. Onder de niets verhullende naam ‘Wet betaalbaarheidsheffing huurwoningen‘ is eind 2005 namens het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een nieuwe heffing voorgesteld. ¹ Met deze heffing lost minister Dekker het probleem op dat de plakposterclub Loesje al in februari 1986 omschreef als: ‘Aan het einde van mijn geld houd ik altijd een stukje maand over‘. Vervang het woord ‘geld‘ door ‘begroting‘ en het woord ‘maand‘ door ‘VROM–beleid‘ en de ideologische achtergrond van deze – in potentie – uitstekende heffing is u genoegzaam bekend.

Tot op heden is aan deze heffing door fiscalisten nauwelijks aandacht besteed. ² Wellicht heeft het te maken met het opmerkelijke feit dat het wetsvoorstel niet (mede) ondertekend is door het Ministerie van Financiën. Of zou het ontbreken van het zorgvuldig gemeden woord ‘belasting‘ de uiterst geringe aandacht voor het wetsvoorstel verklaren? Wat de reden ook moge zijn, het is hoog tijd voor een inhaalslag.

De betaalbaarheidsheffing komt globaal gesproken op het volgende neer. De natuurlijke persoon, rechtspersoon of groep die op 1 juli van een heffingsjaar krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot heeft van ten minste 25 huurwoningen met een WOZ–waarde die niet hoger is dan de zogenoemde ‘heffingsgrens‘, dient een bijdrage te leveren in de kosten die ten laste van de VROM–begroting komen. ³ De heffingsgrondslag wordt gevormd door de gezamenlijke WOZ–waarde van de verhuurde woningen die niet boven deze heffingsgrens uitkomen. ⁴ De heffingsgrens geeft in beide gevallen het grensbedrag aan – uitgedrukt in een WOZ–waarde – waaronder sprake is van ‘sociale verhuur‘ en waarboven de geliberaliseerde huurmarkt begint. ⁵ De betaalbaarheidsheffing, die mede dient ter financiering van de huurtoeslag, treft derhalve slechts de verhuurders die zich in het sociale segment bevinden.

De uiteindelijk verschuldigde betaalbaarheidsheffing, die op aangifte dient te worden voldaan, wordt bepaald door de heffingsgrondslag te vermenigvuldigen met het jaarlijkse, op basis van een in de wet opgenomen rekenformule, ⁶ vast te stellen proportionele tarief. Het tarief bedraagt in het heffingsjaar 2006 € 0,96 per € 1.000 WOZ–waarde. Op de aldus berekende bijdrage komt een franchise in mindering van € 2.500 per heffingsplichtige. Ten slotte is in art. 11 tot en met 15 een speciale regeling neergelegd voor woningcorporaties. Indien een gekwalificeerde meerderheid van tweederde van de woningcorporaties dat wenst, kan de verschuldigde heffing op basis van een convenant met de minister van VROM op een andere wijze tussen hen worden verdeeld. De niet met het convenant akkoord gaande minderheid is hieraan overigens wel gebonden.

Tot zover een korte uiteenzetting van de voorgestelde heffing. In deze opinie houd ik mij overigens ver van een technische detailanalyse van de regeling. Zo ga ik niet in op de uiterst ongelukkig gekozen groepsdefinitie, die zowel afwijkt van begrip ‘verbonden lichamen‘ in art. 10a, lid 4, Wet VPB 1969 als het groepsbegrip in art. 2:24b BW. Ook laat ik vragen onbesproken als: ‘Wat zijn de gevolgen voor de betaalbaarheidsheffing, indien een WOZ–beschikking door een herziening ex art. 27 Wet WOZ achteraf hoger uitvalt, zodat de heffingsgrens wordt overschreden?‘ In deze opinie beperk ik me tot meer algemene beschouwingen aangaande de betaalbaarheidsheffing.

Hoewel de lancering van het wetsvoorstel bepaald niet vlekkeloos is verlopen – de Raad van State adviseerde zelfs om indiening bij de Tweede Kamer achterwege te laten –⁷lijkt het voorstel inmiddels in rustig vaarwater te zijn geraakt. Uitstekend, zo hoort men de betrokken minister al denken.

Allereerst is de rechtsgrondslag van de voorgestelde maatregel nog dunner dan het ijs dat in de zomermaanden op de sloten ligt. Volgens de parlementaire geschiedenis is de rechtvaardiging voor de voorgestelde heffing te vinden in het veronderstelde belang dat de verhuurders hebben bij het naoorlogse sociale woningbeleid, zoals dat door VROM is gevoerd. De Raad van State oordeelt echter dat de relatie met de directe en de indirecte baat van het VROM–beleid ‘zeer twijfelachtig‘ is, en hecht weinig waarde aan deze rechtvaardiging. ⁸ Zelf zie ik de relatie ook niet, en ik mag ook hopen dat een vermoeden van enig belang bij overheidsinitiatieven door de wetgever toch onvoldoende grondslag wordt gevonden voor belastingheffing.

Nu is het ontbreken van een duidelijke rechtsgrondslag natuurlijk geen obstakel voor een goed functionerende heffing. Zou dat immers het geval zijn, dan zouden heffingen als de overdrachtsbelasting, vennootschapsbelasting en dividendbelasting niets eens zijn ingevoerd. Hoewel het soms moeizaam te accepteren valt, blijft de primaire bestaansgrond van een heffing nu eenmaal gelegen in de daarmee gegenereerde opbrengst. Waar het opgehaalde geld vandaan komt, is dan toch gewoon van ondergeschikt belang? Men moet zich dan ook maar niet al te veel storen aan de, uitsluitend voor de verkoopbaarheid van een dergelijk voorstel, ten overvloede opgevoerde redelijkheidsgronden in de parlementaire behandeling. Ik heb dat in ieder geval geprobeerd zo min mogelijk te doen bij het lezen van de volgende passage: ⁹

‘Zij [de verhuurders] hebben bij de bouw of verwerving van hun woningbezit bewust de markt van betaalbare huurwoningen betreden, wetend dat het hier een geordende markt betreft met veel stabiliteit en goede mogelijkheden voor een verantwoorde bedrijfsvoering en waardevastheid of waardetoename van het bezit.‘

Vervolgens betoogt de minister dat het ‘redelijk‘ is van de verhuurders in deze sector een bijdrage te vragen aan het betaalbaar houden van de huurwoningen. Hadden ze dat maar geweten toen ze deze markt betraden. Misschien was een waarschuwing als ‘Lasciate ogne speranza, voi ch‘intrate‘ wel zo attent geweest. ¹⁰ De begrote nominale opbrengst van de heffing bedraagt dit jaar immers € 250 miljoen. Daar bovenop dienen de verhuurders de uitvoeringskosten van deze regeling, die geschat worden op € 7 miljoen, zelf te betalen. Uniek is bovendien dat de verhuurders, naast de uitvoeringskosten, ook nog eens moeten opdraaien voor de geschatte gedeeltelijke oninbaarheid van de belastingschulden. De heffingsgrondslag wordt speciaal voor dit doel consequent verhoogd met een factor van 5%. Een snel rekensommetje leert dat de fiscus met een scherp invorderingsbeleid een bonus van bijna € 13 miljoen kan verdienen. Hoewel ik een directe relatie tussen prestatie en beloning – zeker binnen het overheidsapparaat – doorgaans als een gezonde prikkel beschouw, kan dit naar mijn mening niet anders dan onaanvaardbaar worden genoemd. De vergelijking met de prijsverhogingen in de supermarkten als gevolg van winkeldiefstal dringt zich hier op. Persoonlijk zou ik liever de dief zelve aanpakken. Maar als heffing blijft het voorstel natuurlijk nog steeds in één woord: uitstekend!

Opmerkelijk blijft dat het Ministerie van Financiën niet heeft meegetekend voor dit wetsvoorstel. Zou het dan toch geen échte belasting zijn? En dat terwijl we toch getuige leken te zijn van de geboorte van een uitstekende belasting. Nee, op dit punt geen zorgen. Het wetsvoorstel kan zonder meer als een echte belastingmaatregel worden gezien. De Belastingdienst heeft namelijk de uitvoering en inning van de betaalbaarheidsheffing opgedragen gekregen. Ook zijn de fiscale standaardwetten als de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Invorderingswet en de Kostenwet van overeenkomstige toepassing verklaard op de Wet betaalbaarheidsheffing huurwoningen. Ten slotte wordt in het voorstel aangeknoopt bij de zogeheten WOZ–waardering. Zelfs zonder een handtekening van het Ministerie van Financiën lijkt deze heffing toch verdacht veel op een belasting. Ik ben daar wel van overtuigd.

Is het dan om een andere reden niet aardig dat de minister van Financiën even meekijkt? Nee, niet zozeer vanwege de vele rekensommetjes, maar meer vanwege het juridische gehalte van de regeling? Levert het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke wetgeving hier geen problemen op? Is het immers niet merkwaardig dat verhuurders van 24 sociale verhuurwoningen aanmerkelijk beter af zijn dan hun collega–verhuurders met één verhuurwoning meer? Hebben zij niet net zoveel of net zo weinig geprofiteerd van het overheidsbeleid ten aanzien van de sociale woningsector? Wordt dit argument niet versterkt door het voornemen om vanaf 2007 ook verhuurders met tien sociale verhuurwoningen in de heffing te betrekken? Of is het toch te verdedigen dat de grens van het aantal verhuurde woningen jaarlijks zo verschillend kan liggen?

Hoe zit het eigenlijk met andere vastgoedbeleggers die van vroeger overheidsbeleid hebben geprofiteerd? Heeft de overheid ook niet gewerkt aan de verbetering van de niet–sociale woningmarkt? Zouden deze beleggers, die niet worden geconfronteerd met puntensystemen ter vaststelling van de huurprijzen, eigenlijk niet meer voordeel hebben gehad van het overheidsbeleid op dit punt? En wat te denken van alle andere beleggers die direct of indirect profijt hebben gehad van het gevoerde overheidsbeleid, zoals verhuurders van monumentale panden die na het genieten van hun aftrekbare renovatiekosten en onbelaste subsidies de vervreemdingsopbrengst onbelast kunnen genieten? Dit alles geldt natuurlijk ook voor andere dan vastgoedbeleggers. Denk bijvoorbeeld aan aandeelhouders, die betere investeringsbeslissingen hebben kunnen nemen vanwege de diverse, van overheidswege ingevoerde, toezichtsorganen als de NMa, AFM en DNB. Nee, ik doe wellicht wat te moeilijk. Het is allemaal telkens toch net even anders. Met het gelijkheidsbeginsel zal het dus vast zo‘n vaart niet lopen. Bovendien gunt de Hoge Raad de wetgever altijd een ruime marge van beoordelingsvrijheid bij het ontwerpen van wetgeving, ¹¹ zodat vast wel een rechtvaardigingsgrond kan worden gevonden. Zekerheidshalve heeft de minister het argument van een doelmatige heffing naar voren gebracht. In de arresten BNB 1997/380, BNB 1990/61 en BNB 2004/233 werden overwegingen van doelmatigheid en eenvoud immers als rechtvaardigingsgrond geaccepteerd. Uitstekend dus. Dat in de voorgestelde heffing minder belang toekomt aan deze uitzonderingen, omdat de heffingsplichtigen zelf de uitvoeringslasten van de maatregel dragen en vanaf 2007 wellicht ook verhuurders van ten minste tien verhuurwoningen in de heffing worden betrokken, zal hier wel niet aan af doen.

Maar als het dan een uitstekende belasting is, die onder andere wordt geheven van natuurlijke personen, waarom heeft niemand zich dan bekommerd om de gevoelsmatige samenloop met box 3? Lijkt de betaalbaarheidsheffing immers niet als twee druppels water op de vermogensrendementsheffing? Is een heffing over de waarde van verhuurde woningen met als peildatum 1 juli niet in vele opzichten te zien als een heffing over het gemiddelde vermogen gedurende een jaar? Geldt dit argument niet eens temeer nu de heffingsgrondslag in beide gevallen wordt gevormd door de waarde van de verhuurde woningen; zeker nu het niet valt uit te sluiten dat wellicht binnenkort ook in box 3 de WOZ–waardering bepalend wordt voor de waardering van de verhuurde woningen? ¹² En is het dan nog van belang dat beide heffingen in het geheel geen rekening houden met het daadwerkelijk genoten inkomen, en dus eigenlijk zomaar ‘iets‘ belasten? Komt hierdoor de opmerking van de toenmalige staatssecretaris van Financiën, dat alle vermogensbestanddelen geacht worden een gelijk rendement op te leveren ook niet in een vreemd daglicht te staan? Duidelijk is immers dat bepaalde vermogensbestanddelen, volgens een vergelijkbare systematiek, evident zwaarder worden belast dan andere beleggingen. Nee, ik zal wel weer overdrijven. Zover gaat de vergelijkbaarheid tussen de betaalbaarheidsheffing en box 3 toch ook weer niet. De betaalbaarheidsheffing mag dan qua systematiek op box 3 lijken, formeel zijn het echt hele andere heffingen, toch? Hoe dan ook, beide heffingen zijn werkelijk uitstekend!

Tot slot vraag ik u, lezer, mij mijn cynisme te vergeven. Na de invoering van box 3 ben ik namelijk nogal gekant tegen heffingen waarvan het financiële belang ver uitsteekt boven de ideologische achtergrond. Ik heb het dus niet meer zo op ‘uitstekende belastingen‘, en bepleit daarom intrekking van het wetsvoorstel.