NTFR 2006/98 - Cijfers en de werkelijkheid die daar niet mee spoort

In de loop van de laatste decennia hebben we het langzaam maar met toenemende snelheid zien gebeuren: het vervangen van kwalitatieve doelstellingen bij allerlei instellingen buiten de private sector door kwantitatieve doelstellingen. Die zijn immers simpel te meten en meten is weten en als je weet wat er gepresteerd is dan kun je mensen daar op afrekenen. Er is een onbedwingbare behoefte om te tellen en het presteren af te meten aan simpel telbare grootheden. Daarom denken we het functioneren van de politie o.a. te kunnen afmeten aan het aantal uitgeschreven bekeuringen of het percentage dat wordt opgelost van de aangegeven strafbare feiten. In dezelfde lijn denken we de prestaties van de Belastingdienst te kunnen afmeten aan een aantal simpel te meten parameters zoals het percentage bezwaarschriften dat binnen drie maanden wordt afgedaan.

Insiders weten dat deze overfixatie op simpel meetbare doelen er natuurlijk toe leidt dat men een vertekend beeld krijgt van hoe de betreffende dienst en haar medewerkers functioneren. Zo behoeft een meer bekeuringen uitschrijvend politiekorps helemaal niet beter te functioneren, kan het oplossingspercentage van opgeloste misdaden sterk beïnvloed worden door burgers die geen aangifte meer doen en zei Bröll destijds al in zijn colleges dat de burger bij het antwoord op de vraag of wet– en regelgeving in zijn geval rechtvaardig zijn, niets te maken heeft met geaggregreerde cijfers. Het onrecht de een aangedaan, wordt voor hem niet gecompenseerd door het recht dat een ander wordt gedaan. Dat 95% van de bezwaarschriften op tijd wordt afgedaan zegt natuurlijk niets voor de burgers die tot die overblijvende 5% behoren. Mij staat nog bij dat me destijds op slag duidelijk was wat Bröll bedoelde toen hij de vergelijking trok met het generaalsregime dat toen nog met straffe hand een dictatoriaal regime uitoefende in Argentinië. ‘98% van de mensen in Argentinië kan vrij over straat lopen en hen overkomt niets, maar het gaat er natuurlijk om wat er met die resterende 2% is gebeurd‘.

Dat het louter rekening houden met meetbare doelstellingen een vertekend beeld oplevert, wordt door de meeste mensen wel erkend, maar er wordt zelden adequaat rekening mee gehouden. Meestal gaat men toch gewoon weer over tot het beoordelen van het functioneren op basis van de uitkomst van de wél meetbare doelen.

Ik zou u niet met dit probleem van de versmalling van het beoordelen van het functioneren tot de simpel meetbare zaken lastig vallen, als het niet leidt tot foute conclusies en daarom vroeg of laat ook tot foute beslissingen. Systematisch worden immers de meer kwalitatieve aspecten van het functioneren veronachtzaamd. De consequentie is op de wat langere termijn dat de betrokken functionarissen zich naar volstrekt onvolkomen meetmethodes gaan richten en zich nog louter of althans primair richten op de geformuleerde kwantitatieve doelen die gehaald moeten worden.

Wat heeft dit alles nu met belastingrecht te maken? Veel, want ook in de fiscaliteit zien we op allerlei niveaus deze ongelijke strijd tussen kwantiteit en kwaliteit. Economische doelen zijn naar hun aard altijd te kwantificeren (al is de schatting nog zo gammel, zij vindt wel plaats), juridische doelen veel minder vaak en vaak minder goed. Hoe belangrijker het juridische doel, hoe abstracter het is en des te moeilijker het in cijfers is te vatten. Wil men juridisch verheven principes als rechtvaardigheid kunnen meten dan kan dat zo in abstracto niet. Wel kan aangegeven worden wat zeker niet rechtvaardig is, maar exact meetbaar maken hoe rechtvaardig een wettelijke regeling is, is niet mogelijk. Hooguit kan men enkele relatief gemakkelijk te meten deelaspecten aanwijzen als indicatoren. Zo verengt rechtvaardigheid zich tot bijvoorbeeld een kloppend te maken inkomenplaatje met een beperkt aantal meetpunten. De consequentie is dat de moeilijk meetbare juridische doelen het in toenemende mate afleggen tegen de wel gemakkelijk kwantitatief te formuleren doeleinden. Hebt u zich nooit afgevraagd waarom de (fiscale) wetgever op zijn zachtst gezegd wat sneller in beweging komt als er (kwantitatieve) budgettaire grenzen worden overschreden dan wanneer er (kwalitatieve) juridische grenzen worden overschreden. Hoewel uitzonderingen de regel bevestigen, blijkt een rechtstekort voor de fiscale wetgever in veel gevallen pas reden te zijn om in actie te komen als de budgettaire derving groot genoeg is.

Het vervelende van de onderwaardering voor de niet–kwantificeerbare doelen is dat de belangrijkste zaken in ons leven eigenlijk niet goed meetbaar zijn. Gezondheid. levensvreugde, rechtvaardigheid, ze zijn allemaal niet of moeilijk meetbaar. Vrij naar Lucebert: Alles van waarde is weerloos en onmeetbaar We nemen dus beslissingen waarbij we systematisch niet of te weinig gewicht toekennen aan de vraag wat de invloed is op de belangrijkste niet–kwantificeerbare doeleinden. Zou box 3 in de Wet IB 2001 er zijn gekomen als we rechtvaardigheid (en daarmee een eventueel gebrek daaraan) concreet cijfermatig handen en voeten hadden kunnen geven?

Ter oplossing van het probleem kunnen we twee dingen doen. In de eerste plaats kunnen we natuurlijk als de weerlicht ook juridische grootheden trachten simpel(er) meetbaar te maken zodat we uit de vicieuze cirkel kunnen geraken van meet–je–niet–dan–weet–je–niet–en–wat–niet–weet–dat–niet–deert. In economentermen zorgen we er dan gewoon voor dat hun modellen beter en uitgebreider worden door het domein van het tellen gewoon zo goed mogelijk uit te breiden. Deze optie zal niet kunnen verhinderen dat nog geruime tijd zeer imperfect wordt gemeten en biedt dus zeker op korte termijn geen oplossing voor het geschetste probleem. Wat doen we ondertussen met de wetenschap dat als je iets niet (goed) kunt meten, dat niet wil zeggen dat het er niet is of dat het niet belangrijk zou zijn? Het zou mijn voorkeur hebben om standaard expliciet altijd aandacht te besteden aan kwalitatieve doelen zoals dat bijvoorbeeld ook gebeurt met de dereguleringstoets bij nieuwe wetgeving. In en buiten de fiscaliteit geldt die noodzaak tot verplichte aandacht voor kwalitatieve doelen niet alleen bij het maken van wet– en regelgeving maar ook bij de uitvoering van de regelgeving. Naast onthaasten moeten we dan ook maar eens ‘ontkwantificeren‘ en ons van het dictatoriale juk van de cijfers en cijferaars ontdoen. Niet omdat cijfers onbelangrijk zijn maar om ze in een juist perspectief te plaatsen omdat ze een zeer beperkt en soms zeer vertekenend beeld van de realiteit kunnen geven. Zo bezien is een gebod tot expliciete aanvulling met kwalitatieve doelen te beschouwen als het verplicht compenseren van de natuurlijke neiging tot overaccentuering van cijfers. Het is een poging om te waarborgen dat hoofd– en bijzaken ook als zodanig behandeld worden. Daarmee is geenszins gezegd dat hoofdzaken nimmer cijfermatig vertaald kunnen worden maar wordt wel voorkomen dat cijfermatig goed uit te drukken bijzaken onbedoeld als hoofdzaak worden behandeld.