NTFR 2007/1061 - 'De Invorderingswet 1990 moet blijven!'

De invordering van belastingschulden is sinds jaar en dag geregeld in een aparte invorderingswet. Thans is deze materie geregeld in de Invorderingswet 1990. Deze wet verving een oude wet: de Invorderingswet 1845. Op haar beurt vatte die oude wet samen de invorderingsbepalingen die verspreid in diverse wetten en besluiten waren neergelegd. Deze losse bepalingen waren vooral ingevoerd tijdens de Franse bezetting tussen 1795 en 1813.

Het wetsvoorstel Vierde tranche Awb bevat een algemene regeling voor bestuursrechtelijke geldschulden aan en van de overheid.¹ Daaronder vallen dus tevens belastingschulden. Aangezien het wetsvoorstel Vierde tranche Awb een initiatief van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken is, is het de vraag hoe deze regeling van invloed is op het fiscale invorderingsrecht. Volgens de staatssecretaris van Financiën is het immers de bedoeling dat de invordering van belastingschulden eveneens door deze algemene bestuursrechtelijke geldschuldenregeling zal worden bestreken.²In mijn recente proefschrift Invordering van belastingschulden. Fiscaalrechtelijk, algemeen-bestuursrechtelijk of civielrechtelijk?³ heb ik onderzocht hoe het fiscale invorderingsrecht er vermoedelijk zal uitzien als de Vierde tranche in de wet is opgenomen. Aangezien de invoeringswetgeving nog niet bekend is gemaakt, is die analyse noodzakelijkerwijs gebaseerd op verwachtingen over de wensen van het Ministerie van Financiën. Het is goed hierbij te herhalen dat de Awb een project is van het Ministerie van Justitie en dat wat vooralsnog uit de stukken van Justitie blijkt niet per se de mening van Financiën weergeeft.

In het algemeen kan worden gesteld dat de huidige positie in het fiscale invorderingsrecht van de ontvanger als sterk kan worden aangemerkt en die van de burger als zwak. De typering machtsrelatie dringt zich dan ook gemakkelijk op. Ik heb onderzocht of deze relatie een ander karakter zou krijgen door de invoering van de Vierde tranche. Men zou daarbij kunnen verwachten dat de positie van de burger ten opzichte van de ontvanger meer in balans zou worden gebracht dan nu het geval is, althans niet verslechtert.

Die verwachting wordt gevoed door het feit dat het bestuursrecht volgens de memorie van toelichting op het wetvoorstel bij uitstek is gegeven voor de relatie waarin de machtige overheid staat tegenover een ondergeschikte burger. Het civiele recht, dat in de regel uitgaat van gelijkwaardige partijen, zou minder geschikt zijn omdat het onvoldoende oog heeft voor bestuurlijke verhoudingen.⁴

Die specifiek bestuursrechtelijke context, waarin een machtige overheid dus staat tegenover (of: boven) een daaraan ondergeschikte burger, verlangt daarom een afwijking van het civiele recht. Daarmee is het bestaansrecht voor het bestuursrecht gegeven. Echter, vanuit overwegingen van uniformiteit en rechtseenheid moet het bestuursrecht volgens genoemde memorie van toelichting niet nodeloos afwijken van het civiele recht. Onnodige verschillen zouden het recht alleen maar ingewikkelder en ongeloofwaardiger maken. Met andere woorden, slechts als er goede redenen zijn mag het bestuursrecht afwijken van het civiele recht dat in dit verband veelal nog als het zogenoemde gemene recht wordt aangemerkt.

Gelet hierop was het mijn verwachting dat de positie van de burger zou versterken als de invordering van belastingschulden door de Awb zou worden geregeld. Op basis van de door Justitie en Binnenlandse zaken opgestelde parlementaire stukken is het mijn conclusie dat dit helaas niet het geval is. Dit heeft kort gezegd vier oorzaken.

Ten eerste regelt de bestuursrechtelijke geldschuldenregeling van de Vierde tranche Awb maar een gedeelte van de onderwerpen die in de huidige Invorderingswet 1990 zijn geregeld. Het is dus niet zo dat de Invorderingswet 1990 ter gelegenheid van de invoering van de bestuursrechtelijke geldschuldenregeling geheel wordt afgeschaft. Onderwerpen die niet zijn geregeld in de Vierde tranche, zoals het fiscale voorrecht en het fiscale bodemrecht, zullen dan ook in een verkorte invorderingswet geregeld moeten blijven.⁵ Tenminste, ik verwacht op grond van de handelwijze van het Ministerie van Financiën uit het verleden niet dat het zo maar afstand zal doen van deze verworvenheden.

Voorts is de Awb ‘maar’ een gewone wet in formele zin. Hoewel Justitie en Binnenlandse zaken met zogenoemde dwingend geredigeerde bepalingen aangeven dat bepaalde onderwerpen algemeen worden geregeld zonder dat de mogelijkheid bestaat om daarvan af te wijken, staat het het Ministerie van Financiën volledig vrij om af te wijken van de Awb. De Awb is immers niet van een hogere orde dan de door Financiën te ontwerpen invoeringswet met aanpassingswetgeving. Hier ligt dus een staatsrechtelijk probleem. Een bestaand voorbeeld is art. 1, lid 2, IW 1990. Daarin is bepaald dat art. 3:40 Awb niet geldt in het fiscale invorderingsrecht, terwijl die bepaling zonder twijfel dwingend is geredigeerd:

‘Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.’

Ook brengt de bestuursrechtelijke geldschuldenregeling van de Vierde tranche Awb verbeteringen voor de rechtspositie van de burger, die in het fiscale invorderingsrecht echter geen effect sorteren. Ik heb hier met name de zogenoemde bijkomende beschikking van afd. 4.4.5 van het Voorstel Vierde tranche Awb voor ogen. Deze rechtsfiguur heeft tot doel ‘bijkomende’ beschikkingen over geldschulden in bezwaar, beroep, hoger beroep en beroep in cassatie te concentreren. Als bijkomende beschikkingen worden onder meer aangemerkt beschikkingen omtrent verrekening, uitstel van betaling, kwijtschelding en rente (art. 4.4.5.1, lid 1). Een voorbeeld is dat bij het bezwaar tegen de hoofdbeschikking meteen een oordeel wordt gegeven over een door de belanghebbende opgeworpen bezwaar tegen een weigering om uitstel van betaling te verlenen. Dat is een mooi streven. Echter, als gevolg van het voor het belastingrecht geldende gesloten stelsel van rechtsbescherming is tegen een beslissing omtrent uitstel van betaling of kwijtschelding geen bezwaar mogelijk. Daarmee vindt de goed bedoelde regeling van de Vierde tranche Awb voor de bijkomende beschikkingen geen toepassing in het belastingrecht. Ik begrijp dat het gesloten stelsel van rechtsbescherming in de Vijfde tranche Awb zal worden meegenomen, in die zin dat eerst dan zal worden bekeken of de uit het algemene bestuursrecht bekende materiële beschikkingenbegrip niet ook in het belastingrecht zou kunnen gelden.⁶ Het is dus nog wachten op die Vijfde tranche.

Tot slot brengt de bestuursrechtelijke geldschuldenregeling van de Vierde tranche – zonder flankerende invoering- of aanpassingwetgeving van Financiën – ten minste twee evidente verslechteringen voor de burger.

De eerste verslechtering voor de burger betreft de invoering van een uitgebreide stuitingsregeling voor de ontvanger. Op dit moment kan de ontvanger maar op een manier de lopende verjaring stuiten en dat is door middel van de betekening van een akte van vervolging (art. 27, lid 1, IW 1990). Onder zo’n akte van vervolging wordt een beslag of een dwangbevel begrepen en daarmee is de huidige regeling eenvoudig en duidelijk. Afd. 4.4.3 van de Vierde tranche heeft echter een uitgebreide stuitingsregeling voor ogen. Als gevolg daarvan zal de ontvanger de lopende verjaring op veel meer wijzen kunnen stuiten dan thans het geval is, waaronder vormvrije wijzen zoals de stilzwijgende erkenning in geval van een verzoek om kwijtschelding. Daarmee wordt de reeds sterke positie van de ontvanger ten opzichte van de burger dus nog verder versterkt.

De tweede verslechtering betreft de invoering van het gewone executiegeschil ter vervanging van de bestaande verzetprocedure van art. 17 IW 1990. Onder de huidige verzetregeling schorst de betekening van een verzetdagvaarding de executie van het dwangbevel automatisch (art. 17, lid 2, zin 2, IW 1990). Wil de ontvanger de executie hangende het verzet voortzetten dan zal hij voor de rechter moeten vorderen dat hij de executie mag voortzetten. De rechter zal hem dat dus bij vonnis moeten toestaan. Echter, aan het aanhangig maken van een gewoon executiegeschil is geen schorsende werking verbonden. Na de betekening van een dagvaarding kan de ontvanger de executie dus gewoon doorzetten. De burger zal de schorsing van die executie voor de rechter moeten vorderen. Daarmee worden de rollen dus omgedraaid. Ik meen dan ook dat de huidige balans, waar enerzijds de ontvanger zichzelf een executoriale titel kan verschaffen door een dwangbevel uit te vaardigen en te (laten) betekenen en anderzijds de burger op tamelijk eenvoudige wijze schorsing van die titel kan bewerkstelligen, onnodig onder het mom van uniformering wordt opgeheven.

Tegenover deze verslechteringen staan naar verwachting helaas maar geringe verbeteringen. Ik verwacht dat de bestuursrechtelijke geldschuldenregeling uniformerend zal werken door algemene termijnen te hanteren, zoals een standaard betalingstermijn van zes weken (art. 4.4.1.3, lid 1). De zeswekentermijn is uiteraard een bij het grote publiek bekende termijn voor het instellen van bezwaar en beroep. Ook zal naar verwachting voor de aanmaning een algemene tweewekentermijn van art. 4.4.4.1.1, lid 1 gelden in geval de vrijwillige betaling van de belastingschuld na het verstrijken van de betalingstermijn uitblijft. Een andere verbetering is dat het dwangbevel een uitdrukkelijke rechtsmiddelenverwijzing zal bevatten (art. 4.4.4.2.10, lid 2). Dat stelt de belastingschuldige beter in staat om op te komen tegen een dwangbevel waarmee hij zich niet kan verenigen.

Deze verbeteringen wegen mijns inziens niet op tegen de verslechteringen die de Vierde tranche naar verwachting tot gevolg zal hebben volgens de door Justitie en Binnenlandse Zaken gepubliceerde parlementaire stukken. Zij hebben helaas onvoldoende lering getrokken uit de reeds lange tijd functionerende invorderingspraktijk. Ik meen daarom dat het fiscale invorderingsrecht zou moeten worden uitgezonderd van de bestuursrechtelijke geldschuldenregeling van de Vierde tranche Awb. Dit strookt ook met de conclusies van de Commissie ter bestudering van de betekenis van de Algemene wet bestuursrecht voor het belastingrecht van de Vereniging voor Belastingwetenschap, die in 1989 onder voorzitterschap van mr. J.C.J. van Vucht reeds oordeelde dat de Awb maar beter niet voor het belastingrecht zou moeten gelden.⁷

Kortom, de Invorderingswet 1990 moet blijven, tenzij het Ministerie van Financiën de invoeringswet zo vorm weet te geven dat de rechtspositie van de burger niet verslechtert.