NTFR 2007/1256 - Vooringevulde aangifte

In het Plan van aanpak vereenvoudigingsoperatie Belastingdienst, dat staatssecretaris De Jager op 8 juni 2007 heeft aangeboden aan de Tweede Kamer¹, wordt een schets gegeven van het voornemen om de aangifte voor in te vullen. Onder het kopje ‘Burgers niet meer lastig vallen dan nodig is’ wordt het volgende opgemerkt:

‘Veel burgers hebben moeite aangifte te doen. In 2008 worden de eerste stappen gezet met het voorinvullen in de aangifte van enkele gegevens (loongegevens en WOZ-waarde) die bij de Belastingdienst reeds bekend zijn. De belastingplichtige kan volstaan met het controleren van de vooringevulde gegevens en het aanvullen met de ontbrekende. In de jaren na 2008 zullen geleidelijk aan meer gegevens worden vooringevuld, zodat voor een steeds groter aantal burgers sprake zal zijn van een volledig vooringevulde aangifte.

Bij de vooringevulde aangifte (VIA) komt het accent in het Belastingdienstproces te liggen bij het verzamelen van de gegevens en bij de controle op de juistheid van die gegevens. Een belangrijk deel van het toezicht verschuift van toezicht op de individuele aangifte van de individuele burger naar toezicht op de massale gegevens die door een gegevensleverancier worden verstrekt.’

Voorbewerkte opgave

Deze opmerking bracht mij terug tot 1988, toen ik een preadvies over de ‘Belastingadviseur en vereenvoudiging van de uitvoering’ schreef en toelichtte in de jaarvergadering van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs.² In dat preadvies bepleitte ik in de eerste plaats het betrekken van alle inwoners en buitenlandse belastingplichtigen in de aanslagregeling, omdat in dat geval geen ‘kenbaarheidsproblemen’ meer zouden bestaan ten aanzien van het inwonersbegrip en de zogenoemde geen-aanslagposten. Daarnaast werkte ik het eerder reeds door de NOB in het mede door mij voorbereide commentaar op het eindrapport van de ISMO en het regeringsstandpunt ter zake (1985) aangeduide systeem van de voorbewerkte opgave verder uit. Dat systeem had de volgende kenmerken:

1. opgave van de relevante gegevens, niet door de belastingplichtige, maar door zijn contractspartij/ondernemer of uitkerende instantie rechtstreeks aan de Belastingdienst;

2. het verzamelen van die gegevens per belastingplichtige door de Belastingdienst;

3. het verzorgen van de voorbewerkte opgave door de Belastingdienst;

4. de controle van de voorbewerkte opgave door de belastingplichtige;

5. het definitief worden van de voorbewerkte opgave, dan wel het aanvullen van door de belastingplichtige van de voorbewerkte opgave tot een volledige aangifte met betrekking tot de niet-bestreken rubrieken;

6. het vaststellen van de aanslag door de Belastingdienst.

Centraal bij uitvoerbaarheid van dit systeem staat of de voorbewerkte opgave in voldoende mate overeenstemt met de (uiteindelijke) aangifte. Dit wordt bepaald door de mate waarin gegevens moeten worden verwerkt die alleen afkomstig kunnen zijn uit de persoonlijke administratie van de belastingplichtige. In mijn preadvies inventariseerde ik de gegevensbronnen en kwam tot de conclusie dat nog voor vrij veel rubrieken zou moeten worden teruggevallen op die persoonlijke administratie van de belastingplichtige. Het preadvies gaf aanbevelingen om de afhankelijkheid van die gegevensverschaffing te verminderen. De daarvoor noodzakelijke wetgeving achtte ik de moeite waard, omdat het voorgestelde systeem van de voorbewerkte opgave aanmerkelijke voordelen zou hebben.

In het preadvies zijn genoemd:

• misbruik kan veel minder voorkomen, omdat niet de belastingplichtige maar een derde gegevens aandraagt die in beginsel een niet-fiscale oorsprong hebben;

• het draagt bij tot een minder conflictrijke verhouding tussen fiscus en belastingplichtige, niet omdat het klassieke wantrouwen tussen beide partijen overbodig is, maar omdat ook minder verschil van mening zal optreden over de feiten;

• de belastingheffing als geheel zal minder weerstand of irritatie oproepen, omdat de administratieve verplichtingen van de burgers zelf drastisch afnemen;

• het systeem nodigt uit tot vereenvoudiging van de diverse belastingen en tot een betere afstemming tussen belastingen, subsidies en socialezekerheidsuitkeringen;

• het systeem kenmerkt zich door openheid van informatie en door een cliëntgerichte opstelling van de fiscus;

• het systeem zou een eerste aanzet kunnen zijn voor een soort rekening-courantverhouding met de overheid.

Actualiteit

Bijna twintig jaar later is veel van hetgeen in het preadvies is beschreven, nog actueel.

Voor elke belasting maar in het bijzonder de inkomstenbelasting geldt, dat voor de uitvoering bij de (potentiële) belastingplichtige duidelijk kenbaar moet zijn:

• wie de belastingplichtige is;

• waarover kan worden geheven.

De kwaliteit van de uitvoering staat en valt met deze kenbaarheid. Onduidelijkheden straffen zich direct af, hetzij in de vorm van onnodige overlast bij de burgers, hetzij in de vorm van inkomensverlies voor de overheid. De onduidelijkheden dienen zich reeds aan bij art. 2.1 Wet IB 2001. Het begrip ‘wonen’ is niet nader gedefinieerd; enkel is bepaald, dat waar iemand woont naar de omstandigheden wordt beoordeeld (art. 4 AWR). Het is dan ook niet verwonderlijk, dat op dit punt veel rechtspraak moest worden gewezen om tot een afbakening te komen. Voor velen zijn deze uitspraken en arresten onbekend. Daarmee wordt op een belangrijk punt al niet aan de kenbaarheid van de wet voldoende voldaan. Dit spreekt nog duidelijker, omdat in de toelichting op het aangiftebiljet aan dit aspect ook geen enkele aandacht wordt gegeven.

Het zou de omvang van een Opinie ver te buiten gaan om de ‘kenbaarheidsproblemen’ met betrekking tot de objectbepaling van de Wet IB 2001 verder uit te werken. Voor een goede uitvoering is echter van cruciale betekenis, dat voor het invullen van de aangifte geen vragen aan de belastingplichtige gesteld worden, die van hem kennis van de belastingwetgeving of -rechtspraak vragen. Als deze kennis ontbreekt, is het antwoord immers ongefundeerd en dus als zodanig niet bruikbaar voor een belastingheffing die meer is dan een tombola.

Voor een goede uitvoering is het aan de andere kant niet nodig dat de belastingplichtige gegevens moet verzamelen, die aan de Belastingdienst ook langs andere weg worden verstrekt. Geautomatiseerde gegevensverwerking door koppeling van bestanden betekent een aanmerkelijke werkbesparing, indien dit tot ontheffing van de aangifteverplichting op die punten zou leiden.

Massaal proces

Indien alle benodigde gegevens buiten de belastingplichtige om kunnen worden verkregen, zou dit tot een volledige opheffing van de aangifteverplichting kunnen leiden. De wenselijkheid hiervan wordt al opgeroepen door de omstandigheid dat de aanslagregeling inkomstenbelasting in belangrijke mate een massaal proces is geworden. Zo’n proces stelt eigen eisen. Deze eisen dwingen onder meer tot de vraag of, indien de benodigde gegevens niet van ‘derden’ maar alleen van de belastingplichtige zelf kunnen worden verkregen, deze posten, ongeacht of het bijtel- of aftrekposten zijn, niet uit een inkomstenbelasting anno 2007 moeten worden geschrapt. Het belang van deze posten is beperkt en valt in het niet tegen de betekenis van de lonen, pensioen en uitkeringen voor de inkomstenbelastingheffing. Het rechtstekort dat door het ‘wegdefiniëren’ van deze posten ontstaat, moet het dan afleggen tegen de eisen van de uitvoerbaarheid of op andere wijze worden gecompenseerd. Het voldoen aan de eisen die een massaal proces stelt, vergt nu eenmaal een andere wijze van denken over hetgeen in de inkomstenbelastingheffing mag en moet worden betrokken.

Het zou de moeite waard zijn, zo het al niet noodzakelijk is, de gegevens die in het kader van de aangifte worden gevraagd, te toetsen op de kwaliteit van de gegevensbron en de controleerbaarheid. Indien de controle aan de hand van gerenseigneerde gegevens of op andere wijze niet zonder aanmerkelijke uitvoeringslasten of extra applicaties mogelijk is, zou de post als onderdeel van het belastbare inkomen dienen te vervallen, tenzij dit tot een onaanvaardbare inbreuk op de aan de inkomstenbelastingheffing ten grondslag liggende beginselen zou leiden. Na de invoering van de (forfaitaire) vermogensrendementsbelasting als box 3 zal echter niet snel sprake meer zijn van een zodanige inbreuk.

Hetzelfde geldt voor de vraag of en in hoeverre in een meer grofmazige inkomstenbelasting regelingen moeten worden opgenomen voor minder dan bijvoorbeeld 1% van het aantal belastingplichtigen. In het productieverslag dat in het Beheersverslag Belastingdienst 2006 is opgenomen, is vermeld dat het aantal belastingplichtigen voor de inkomstenbelasting in 2006 9.705.000 bedroeg. Indien een regeling op minder dan 100.000 belastingplichtigen betrekking heeft, zou moeten worden afgewogen of die regeling in de Wet IB 2001 een plaats dient te krijgen dan wel een mogelijke rechtstekort in de beleidssfeer dient te worden opgelost. De marges voor de staatssecretaris zouden daarbij wettelijk gefundeerd dienen te worden, en niet meer op min of meer oneigenlijke wijze behoeven te worden afgeleid uit de hardheidsclausule (art. 63 AWR).

Ook zou in dit kader dienen te worden bezien of de budgettaire betekenis van maatregelen het kruimelniveau niet te boven dienen te gaan. Als grens zou hierbij bijvoorbeeld ook 1% van de geraamde opbrengst kunnen gelden. Voor de loon- en inkomstenbelasting zou dit een grens van € 350 miljoen betekenen, afgaande op de in het Beheersverslag vermelde opbrengst van € 35.053,6 miljoen in 2006.

Maar ook zou moeten worden heroverwogen of de keuzemogelijkheden voor de belastingplichtige niet zouden dienen te vervallen. Keuzemogelijkheden zijn duivels. Niet alleen verzwaren zij de uitvoering, maar elke keuze dwingt de belastingplichtige tot het volledig beoordelen van beide varianten. Dit geeft hem of haar naast dubbel werk onzekerheid of de keuze uiteindelijk goed is gedaan, zeker indien tijdens de aanslagregeling wijzigingen worden aangebracht in elementen van de aangifte. Onzekerheden doen aan de aanvaardbaarheid van de opgelegde aanslag afbreuk, onweerlegbare forfaits scoren op dit punt beter.

Vooringevulde aangifte

Getoetst aan deze vragen en kanttekeningen is hetgeen onder ‘Vereenvoudigingsoperatie wetgeving’ in het plan van aanpak is opgenomen, teleurstellend. Ik mis het ruimere perspectief. Van de drie op voorhand genoemde onderwerpen die de aandacht van de staatssecretaris krijgen – huurtoeslag en kinderopvangtoeslag, buitengewone uitgaven en arbeidsrelaties; loon, resultaat en winst – draagt alleen het afschaffen van de buitengewone uitgaven bij tot verbetering van de uitvoering van het massaal proces, zoals hiervoor is aangegeven. Er zullen forsere stappen moeten worden gezet om alle benodigde gegevens buiten de belastingplichtige om te willen en kunnen verkrijgen, en daarmee tot een volledig vooringevulde aangifte te komen.