NTFR 2007/2176 - Het eigenwoningforfait, waarop stoelt het nog?

Nadat Essers¹ onlangs in deze rubriek de wetgever heeft opgeroepen om te stoppen met wetgeving die het aflossen op de eigenwoningschuld fiscaal ontmoedigt, wil ik op deze plaats stilstaan bij een ander onderdeel van de eigenwoningregeling, het eigenwoningforfait (hierna afgekort tot EWF). Aanleiding daarvoor is het op Prinsjesdag in het Belastingplan 2008 gepresenteerde plan om met ingang van 1 januari 2009 het EWF voor woningen vanaf € 1 miljoen te verhogen naar 2,35% onder afschaffing van de bovengrens van de bijtelling van thans € 9.150. Het voorstel riep bij mij meteen de vraag op hoe deze verhoging zich verhoudt tot de van oudsher aan het forfait ten grondslag liggende gedachte en welke argumentatie de wetgever daaraan ten grondslag heeft gelegd. Omdat het voorstel een indruk geeft hoe de wetgever thans tegen het EWF aankijkt, is er aanleiding om hieraan aandacht te besteden. In het kader van politiek geven en nemen is het Belastingplan zodanig aangepast dat de voorstellen gefaseerd ten uitvoer worden gelegd. In 2009 vervalt alleen het plafond aan het EWF, pas vanaf 2010 wordt het EWF vanaf € 1 miljoen jaarlijks verhoogd met 0,2571% totdat in 2016 het EWF 2,35% bedraagt.² Nu de plannen op 22 november jl. door de Tweede Kamer zijn aangenomen kunnen de circa 7.000³ woningeigenaren die dit treft, geleidelijk aan de financiële gevolgen wennen en eventueel erop anticiperen door ervoor te zorgen dat men valt onder de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld. In dat geval heeft men immers geen last van de verhoogde bijtelling. Ook valt niet volledig uit te sluiten dat in de komende jaren alsnog aanpassingen op deze geplande wetswijzigingen worden gepresenteerd. Niet alleen zijn er uiterlijk op 11 mei 2011 weer verkiezingen waarna eventueel een nieuw kabinet op de plannen kan terugkomen, het zou ook niet de eerste keer zijn dat extra bedenktijd tot andere inzichten leidt. Sinds enkele jaren bestaat de tendens om wetswijzigingen die pas voor latere jaren van belang zijn direct het volledige wetgevende proces te laten doorlopen. Aan de ene kant kan men daarvoor begrip opbrengen, maar er kleven ook nadelen aan. Zoals inmiddels enkele malen is gebleken, kan voortschrijdend (politiek) inzicht tot hernieuwde wetsaanpassingen leiden hetgeen de overzichtelijkheid niet ten goede komt.

In deze opinie concentreer ik me op de voorstellen tot aanpassing van het EWF voor met name de particuliere woningbezitter. De doorwerking naar de tot het ondernemingsvermogen behorende woning laat ik buiten beschouwing.

Voorgeschiedenis

Voordat ik op de aangenomen voorstellen inga, lijkt het me goed stil te staan bij de achtergrond van het EWF. Van oudsher is het forfait onder de Wet IB 1964 gebaseerd geweest op de gedachte dat een eigenaar-zelfbewoner moet worden vergeleken met iemand die een woning aan een willekeurige derde verhuurt (beleggingsaspect). Het in de woning geïnvesteerde vermogen levert woongenot op waarvan de waarde wordt bepaald op een veronderstelde huuropbrengst die kan worden verkregen bij verhuur aan een derde. Deze huuropbrengst werd verminderd met aan de woning verbonden kosten als afschrijving, onderhoudskosten en zakelijke lasten, dit alles forfaitair ingeschat en resulterend in een nettohuurwaarde. Op deze nettohuurwaarde vond een neerwaartse correctie plaats vanuit de gedachte dat een investering in een woning ook een element van besteding in zich heeft, te vergelijken met de aanschaf van duurzame consumptiegoederen, hetgeen niet als belast inkomen werd en wordt beschouwd.⁴ Sinds 1992 zijn de samenstellende delen van het forfait niet meer geactualiseerd. Vanaf de invoering van de WOZ per 1 januari 1997 is het huurwaardeforfait uitgedrukt in een percentage van de WOZ-waarde. Het leegstandsforfait⁵ bedroeg destijds 2,05% en het zelfbewoningsforfait ca. 60% daarvan, te weten 1,25%.⁶

Gelijktijdig met de invoering van de WOZ is een nieuw vast indexeringsmechanisme ten aanzien van het EWF en de maximumbedragen ingevoerd. Het EWF-percentage en het maximumbedrag van de bijtelling worden (in beginsel) jaarlijks aangepast door deze te vermenigvuldigen met het verhoudingsgetal waarmee de index voor huurwoningen in juli van het voorafgaande jaar is gewijzigd ten opzichte van twaalf maanden daarvoor. Het EWF-percentage wordt ook nog eens neerwaarts bijgesteld telkens bij de aanvang van een nieuw WOZ-tijdvak⁷ aan de hand van de opgetreden waardestijging van woningen in de periode tussen de twee voorafgaande waardepeildata. Deze systematiek was tot 2001 opgenomen in art. 66e Wet IB 1964 en is sindsdien terug te vinden in art. 10.3 Wet IB 2001.

Elders⁸ ben ik uitvoerig ingegaan op de ontwikkelingen van het EWF sinds 1 januari 1997. In de periode 1997-2001 zijn de aanpassing van het forfait en de aftoppingsbedragen aan de huurindex uitgesteld tot het begin van het tweede WOZ-tijdvak, dat samenviel met de inwerkingtreding van de Wet IB 2001. Bij de invoering van de Wet IB 2001 is deze inhaalslag echter om inkomenspolitieke redenen, namelijk te grote negatieve inkomenseffecten bij onverkorte toepassing ervan, achterwege gebleven waardoor een structurele inbreuk is gemaakt op het indexeringsmechanisme.⁹

Het EWF opereert als gevolg van het indexeringsmechanisme onafhankelijk van de waardeontwikkeling op de woningmarkt. Met waardeontwikkelingen op de woningmarkt wordt namelijk al rekening gehouden door de aan de huurindex gerelateerde indexering van het forfait voor zover deze waardestijgingen hun weerslag vinden in de ontwikkeling van de huurprijzen. Over de jaren 1997 tot op heden is het EWF-percentage meer dan gehalveerd.¹⁰ Hieruit blijkt duidelijk dat de huurprijzen geen gelijke tred hebben gehouden met de waardestijgingen op de woningmarkt. In de jaren 1997 tot op heden heeft het gekozen indexeringsmechanisme ertoe geleid dat alle samenstellende delen ervan op dezelfde wijze zijn geïndexeerd. Dat dit weinig met de realiteit te maken heeft blijkt uit het lage EWF-percentage dat daarvan het gevolg is. De enorme prijsstijgingen op de woningmarkt hebben zo een veel grotere impact gekregen op het forfait dan reëel is. De component zakelijke lasten en onderhoud hebben in werkelijkheid een veel geringere stijging te zien gegeven dan thans is verdisconteerd in het EWF. Dit alles is ingegeven door de politieke wens het bedrag van de jaarlijkse bijtelling min of meer gelijk te laten blijven dan wel slechts zeer beperkt te laten stijgen. Een meer reëel indexeringsmechanisme dat ook vaker zou zijn geactualiseerd, zou er toe hebben geleid dat per saldo minder rente van het inkomen aftrekbaar zou zijn geweest en zou dus ook een minder groot beslag op de overheidsmiddelen hebben gelegd. De per saldo geringere fiscale aftrekbaarheid van de rente zou zeer waarschijnlijk ook een matigende invloed op de prijsstijgingen van woningen hebben gehad.

Kortom, zoals al eerder in de literatuur¹¹ is geconstateerd is het EWF al sinds jaren veel te laag gelet op de ontstaansachtergrond en om die reden in een steeds verder verwijderd verband komen te staan met de oorspronkelijk daaraan ten grondslag gelegde veronderstellingen. Of zoals ik al eerder heb geschreven, de veranderingen in het eigenwoningregime zijn steeds moeilijker te plaatsen in de door de wetgever oorspronkelijk gegeven sociaal-economische en fiscaal-juridische kaders van de eigenwoningregeling.¹² Hoe moeten we in dit licht de in het Belastingplan 2008 gepresenteerde plannen ten aanzien van het EWF bezien?

Belastingplan 2008

Het recent door de Tweede Kamer aangenomen Belastingplan leidt tot het loslaten van het aan de bijtelling gestelde plafond van thans € 9.150 (in 2008: € 9.300) in 2009 en vanaf 2010 tot het (gefaseerd) verhogen van het EWF-percentage voor zover de WOZ-waarde € 1 miljoen overtreft. Voor beide maatregelen is slechts een summiere onderbouwing gegeven. Bij de introductie van de Wet IB 2001 is niet expliciet stilgestaan bij de vraag of de beleggings- en bestedingsgedachte ook onder de nieuwe wet nog steeds aan het EWF ten grondslag liggen. Uit de op hoofdlijnen ongewijzigde voortzetting van het onder de Wet IB 1964 geldende systeem heb ik eerder¹³ afgeleid dat beide aspecten nog steeds een rol spelen. Volgens de toelichting op het Belastingplan 2008 is echter van een directe koppeling met beide aspecten onder de Wet IB 2001 geen sprake meer vanwege het hiervoor beschreven indexeringsmechanisme.¹⁴ Overigens gold dit mechanisme al onder de Wet IB 1964 en geldt de opmerking dus eigenlijk al vanaf 1997. Dat de wetgever de aspecten niet geheel heeft losgelaten, blijkt uit het antwoord op de vraag of het kabinet de verhoging tot 2,35% kan motiveren vanuit de mix besteden en beleggen. De staatssecretaris antwoordt hierop dat in het algemeen geldt dat aan een eigen woning economisch gezien zowel een bestedingsaspect als een beleggingsaspect valt te onderkennen.¹⁵ Volgens de algemene toelichting kan worden aangenomen dat vanaf een waardeniveau van € 1 miljoen het beleggingsaspect een verhoudingsgewijs grotere rol gaat spelen hetgeen een hoger EWF-percentage van 2,35 rechtvaardigt. Hierbij zal de grens van € 1 miljoen, anders dan het EWF-percentage, vanaf 2010 jaarlijks worden aangepast aan de inflatie.

Vervallen van plafond

Wat opvalt, is dat het loslaten van het plafond in de bijtelling nauwelijks wordt onderbouwd. In elk geval wordt in het geheel niet aangegeven waarom de argumenten die tot dusver aan het plafond ten grondslag hebben gelegen, niet langer valide zouden zijn. Nog bij de geboorte van de Wet IB 2001 is gesteld dat aan de aftopping het beginsel ten grondslag ligt dat het voordeel uit eigen woning niet blijft stijgen bij een toenemende waarde van de woning.¹⁶ Deze degressieve afname van de huurwaarde in relatie tot de woningwaarde is uit onderzoek gebleken. Boven een bepaalde grenswaarde kan in de markt geen hogere huuropbrengst worden verkregen. Een mijns inziens plausibele verklaring die voor zover mij bekend ook niet omstreden is. Als we een grenswaarde acceptabel achten, is wel de vraag of deze grenswaarde zoals die resulteert uit het thans bestaande EWF en plafond, de reële grens is waarboven geen extra huur kan worden gerealiseerd.¹⁷ Gelet op de gebreken die aan het thans geldende EWF-percentage kleven en het sinds 1992 achterwege blijven van een herijking van alle relevante gegevens die zowel aan het EWF als aan het plafond ten grondslag liggen, staat wel vast dat dit plafond al lang elk contact met moeder aarde heeft verloren. Was de grenswaarde in 1997 nog € 609.880, thans in 2007 is deze gestegen tot € 1.663.636, een stijging in tien jaar met ca. 173%. Deze enorme stijging van de grenswaarde is het gevolg van het neerwaartse effect (sinds 1997 een daling met 56%) die van de stijging van de prijzen op de woningmarkt op het EWF-percentage is uitgegaan.

Het Belastingplan 2008 introduceert thans een nieuwe grens van € 1 miljoen. Hierboven speelt het beleggingsaspect in toenemende mate een grotere rol, althans naar de mening van de indieners. De term beleggingsaspect kan hier mijns inziens niet betekenen dat boven € 1 miljoen zonder beperking plotseling een veel hogere huuropbrengst realiseerbaar zou zijn. Het lijkt er veeleer op dat voor de indieners het beleggingsaspect bestaat uit het vooruitzicht op toekomstige waardestijging. Een veronderstelling waarop wel wat valt af te dingen. Koopt iemand een woning van € 2 miljoen in plaats van € 1 miljoen omdat dit zo’n goede belegging zou zijn? Veeleer zal de behoefte naar groter woongenot in de vorm van extra luxe, meer leefruimte enz. bepalend zijn voor de aanschaf van een duurdere woning, en dit lijkt mij een bestedingsmotief. Ook geldt dat de prijzen van woningen in dat topsegment van de markt meer worden beïnvloed door vraag en aanbod en kwetsbaarder zijn voor conjuncturele effecten. Ik constateer dat de wetgever de oorspronkelijk aan het EWF ten grondslag liggende gedachte dus loslaat. Dan de grens van € 1 miljoen. Onverbloemd wordt gesteld dat deze (mede) door budgettaire motieven¹⁸ is ingegeven, naast de veronderstelling dat iemand die een woning heeft met een hogere waarde de woning als beleggingsobject heeft gekocht.

Het forfait van 2,35%

De grens van € 1 miljoen zou wat minder van belang zijn indien het verschil in fiscale behandeling bij een woning beneden en boven de grens niet zo extreem zou zijn geweest als thans voorgesteld. Immers, 2,35% is meer dan het viervoudige van 0,55%. Nog schrijnender is dat voor het percentage geen enkele maar dan ook geen enkele onderbouwing is gegeven. Als er al een berekening aan ten grondslag zou liggen (bijvoorbeeld op basis van een herijking van de samenstellende delen zoals die aan het forfait van oudsher ten grondslag hebben gelegen), dan heeft men deze goed verborgen weten te houden. Even opmerkelijk is dat tijdens de parlementaire behandeling nauwelijks naar de hoogte van het percentage is gevraagd. Men zou kunnen veronderstellen dat dit wellicht komt doordat de maatregel pas voor 2009 is voorzien. Een andere verklaring is dat aan de 2,35% wel een berekening ten grondslag ligt maar dat als deze publiek zou worden gemaakt de vraag onmiddellijk zou rijzen waarom dat percentage niet ook voor woningen tot € 1 miljoen zou gelden. Vooralsnog houd ik het erop dat het percentage en het bedrag van € 1 miljoen willekeurig zijn gekozen om een bepaalde ingeboekte opbrengst te bereiken.

Conclusie

Wat kunnen we uit deze plannen nu afleiden met betrekking tot het EWF? Vaststaat dat de maatregelen zijn ingegeven door met name politieke overwegingen. Gelet op de ca. 7.000 woningbezitters die hierdoor worden getroffen, leveren de voorstellen macro-economisch bezien vrijwel niets op. Wat resteert is de wens van de politiek om mooie sier te willen maken met het aanpakken van ca. 7.000 welgestelde landgenoten. Dat is jammer omdat nu in het EWF wordt ingegrepen op een tamelijk willekeurige manier zonder dat daaraan een diepgaandere gedachte ten grondslag ligt. De verhoging van het EWF wordt als een eenvoudig middel gebruikt om in wezen het effect van de onbegrensde hypotheekrenteaftrek te mitigeren.¹⁹ Omdat gelet op de coalitieafspraken een rechtstreeks ingrijpen in de hypotheekrenteaftrek politiek niet mogelijk is, is dit in het Belastingplan in feite toch, zij het op een indirecte manier, geschied. Het gemak waarmee zonder deugdelijke motivering het plafond wordt losgelaten en het EWF-percentage voor woningen boven de € 1 miljoen-grens wordt verhoogd, biedt weinig hoop op een meer inhoudelijke benadering van het EWF in de toekomst. Op dit moment kan ik de realiteitswaarde van het percentage van 2,35 niet beoordelen, daarvoor is een nieuw onderzoek naar de samenstellende delen van het forfait nodig. Wel drukt het voorstel tot introductie van een verhoogd EWF-percentage ons met de neus op de gebreken in het huidige EWF. Als de politiek iets wenst te doen aan de ongelijke situatie van aan de ene kant de begrensde bijtelling van het EWF versus de onbegrensde renteaftrek, staan twee opties open. Nu het aftoppen van de eigenwoningschuld op hetzelfde bedrag als waarover het EWF wordt berekend (en waarvoor ik al eerder heb gepleit²⁰) op dit moment politiek niet haalbaar is, kiest de huidige coalitie voor de andere optie namelijk het afschaffen van het plafond aan de bijtelling zonder daaraan en aan het gehanteerde percentage een goede onderbouwing te (kunnen) geven. Met het aannemen door de Tweede Kamer van deze plannen raken we nog verder van de oorspronkelijke grondslag weg. Ik vrees dat daarmee de deur wagenwijd openstaat voor verdere willekeurige ingrepen in het EWF in de toekomst.