NTFR 2007/409 - Proceskostenvergoeding en bijzondere omstandigheden

Met ingang van 1 september 1999 is hoofdstuk 8 Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing op het belastingrecht. Daarmee geldt sinds die datum ook art. 8:75 Awb voor het belastingrecht. In lid 1 van dat artikel is neergelegd dat de rechtbank (waaronder te dezen begrepen het hof) bij uitsluiting bevoegd is een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.¹ Voorts is bepaald dat een natuurlijk persoon slechts in de kosten kan worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van het procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden, aldus dit lid 1, nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling in die kosten betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld. Het betreft het Besluit proceskosten bestuursrecht.

In art. 1 van dat besluit is aangegeven welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen. Het betreft onder meer de kosten van door een derde beroepsmatig verleende bijstand² (art. 2, lid 1, aanhef, onderdeel a).³ In art. 2, lid 1 van het besluit is voor die kosten bepaald dat die worden vergoed overeenkomstig het bepaalde in de bijlage bij het besluit.⁴ In lid 3 van dit art. 2 is vervolgens bepaald dat in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van lid 1. In die gevallen kan worden overgegaan tot een vergoeding die afwijkt van de forfaitaire vergoeding, die volgt uit toepassing van het besluit. In deze bijdrage wordt aandacht besteed aan de jurisprudentie die betrekking heeft op dit lid 3: de bijzondere omstandigheden.

Voordat nader op die jurisprudentie wordt ingegaan, zij opgemerkt dat tot 1 september 1999 een gelijke regeling als art. 8:75 Awb was opgenomen in het per 1 januari 1994 in werking getreden art. 5a Wet administratieve rechtspraak belastingzaken en het daarbij behorende Besluit proceskosten fiscale procedures dat qua inhoud gelijk was aan het Besluit proceskosten bestuursrecht. De reden dat dit artikel 5a was ingevoerd was om te voorkomen dat de Belastingdienst tot een integrale vergoeding van de kosten van rechtskundige bijstand diende over te gaan aan een belanghebbende als diens beroep tegen een uitspraak door de rechter gegrond werd geoordeeld. Dat de Belastingdienst daartoe verplicht was vloeide voort uit de jurisprudentie dat een overheidslichaam een onrechtmatige daad pleegt door een beschikking te nemen en te handhaven, die naderhand wordt vernietigd door de rechter, ongeacht of er al dan niet sprake is van een verwijtbaar handelen bij dit lichaam, welke jurisprudentie onverkort geldt voor de Belastingdienst, aldus de Hoge Raad in zijn arrest van 1 juli 1993, nr. 15.137, NJ 1995, 150

Het uitgangspunt is thans dus dat de belanghebbende die in het gelijk wordt gesteld, geen integrale vergoeding krijgt voor de door hem gemaakte kosten van rechtskundige bijstand, maar een forfaitaire vergoeding ontvangt.⁵ Dit is echter anders als er sprake is van bijzondere omstandigheden; in dat geval is voor een toepassing van het forfait geen plaats. Het is daarbij aan belanghebbende om te stellen dat er bijzondere omstandigheden zijn, aldus HR 13 augustus 2004, nr. 38.616, BNB 2004/366, NTFR 2004/1277.⁶

Het aantal gevallen waarin de rechter is overgegaan tot de toekenning van een hogere vergoeding dan volgt uit het besluit blijkt beperkt te zijn.

Bijzondere omstandigheden

In de eerste plaats valt te noemen de uitspraak van Hof Den Bosch van 16 juli 2003, nr. 00/02803, V-N 2003/36.5, NTFR 2003/1677. De vraag die speelde was of de aankoopkosten van een deelneming aftrekbaar waren. Hangende de procedure werd die vraag bevestigend door de Hoge Raad beantwoord in zijn arrest van 24 mei 2002, nr. 37.021, BNB 2002/262; NTFR 2002/742. Nadat het hof partijen in de gelegenheid had gesteld op dat arrest te reageren (wat beide partijen ook deden), vond op 15 april 2003 de mondelinge behandeling plaats. Uit de uitspraak is af te leiden dat deze behandeling plaatsvond op verzoek van de inspecteur, die op zijn beurt weer handelde conform instructies van de staatssecretaris van Financiën. De belanghebbende reageerde daarop met een verzoek om een integrale vergoeding van de kosten van bijstand, die betrekking hadden op de mondelinge behandeling en de voorbereiding daarvan. Gezien de duidelijkheid van het arrest van de Hoge Raad was namelijk duidelijk dat het gelijk aan zijn zijde was; over de feiten bestond geen geschil. Het hof kende dit verzoek toe: ‘Het Hof is hierbij van oordeel dat de houding van de Inspecteur na het bekend worden van meergenoemd arrest van 24 mei 2002, is aan te merken als misbruik van procesrecht en dat in dit misbruik een bijzonder omstandigheid is gelegen als bedoeld in artikel 2, lid 3, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.’ Tegen dat oordeel stelde de staatssecretaris van Financiën geen cassatieberoep in.

Over de vraag wanneer sprake is van misbruik van procesrecht liet Hof Amsterdam zich uit in zijn uitspraak van 7 mei 2003, nr. 02/04114, Jurisprudentie Bestuursrecht 2003/275. Daar had de inspecteur het hof verzocht de belanghebbende te veroordelen in de proceskosten. Het hof honoreerde dit verzoek niet: ‘Een veroordeling van belanghebbende in de proceskosten is op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb uitsluitend mogelijk indien belanghebbende misbruik heeft gemaakt van het procesrecht. Voor misbruik van procesrecht is naar ’s Hofs oordeel ten minste vereist dat belanghebbende in redelijkheid geen positief resultaat van zijn beroep kon verwachten.’

Dit was voor de hiervoor genoemde mondelinge behandeling zonder meer het geval. Gezien genoemd arrest BNB 2002/262 was het – zeker nu er geen geschil bestond over de feiten – duidelijk dat de mondelinge behandeling er niet toe zou kunnen leiden dat die behandeling ertoe zou leiden dat de inspecteur in het gelijk zou worden gesteld. De inspecteur volhardde in een juridisch onhoudbare stelling. Dat deed zich ook voor in de uitspraken van Hof Den Haag van 28 januari 2005, nr. 04/0342, V-N 2005/25.3l en van Hof Den Bosch van 12 mei 2004, nr. 01/3372, NTFR 2004/1199. Tegen de laatste uitspraak heeft de staatssecretaris van Financiën overigens cassatieberoep ingesteld. Of dit cassatieberoep (mede) betrekking heeft op deze proceskostenveroordeling is mij niet bekend.

Niet alleen het innemen van een onpleitbaar standpunt kan leiden tot een afwijking van het forfait, maar ook een onbehoorlijk handelen. Daaraan had de inspecteur zich schuldig gemaakt in de uitspraak van Rechtbank Breda van 23 mei 2006, nr. AWB 05/2240, Vakstudienieuws Vandaag 2006/139.1. De inspecteur had in 1984 aan de belanghebbende meegedeeld dat het hem toestond het verlaagde omzetbelastingtarief toe te passen. Tijdens een controle over de jaren 1999 tot en met 2003 kwam de inspecteur op die mededeling terug, en legde over die jaren een naheffingsaanslag op. Dit achtte de rechtbank onbehoorlijk; de inspecteur werd veroordeeld tot een vergoeding van de integrale kosten. Daartoe ging ook over Hof Amsterdam in zijn uitspraak van 20 augustus 2003, nr. 02/4403, NTFR 2004/1593. De inspecteur had bij de primitieve aanslag een vergrijpboete opgelegd. Dat was echter, zo oordeelde het hof, te enen male misplaatst gezien de uit de parlementaire geschiedenis blijkende bedoeling van de wetgever. Vervolgens werd de inspecteur veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten die verband hielden met de bestrijding van de boete, welke kosten door het hof worden in goede justitie werden gesteld op € 10.000 (ook werd de inspecteur veroordeeld tot betaling van de forfaitaire vergoeding voor de enkelvoudige belasting). Dat het hof overgaat tot een bepaling ‘in goede justitie’ heeft als ik het goed zie als reden dat uit de door belanghebbende facturen niet duidelijk bleek welke kosten betrekking hadden op de bestrijding van de boete en welke kosten op de bestrijding van de enkelvoudige belasting. Onbehoorlijk handelde voorts de inspecteur voor tegen beter weten de ontvankelijkheid van belanghebbende ter discussie te stellen. Dat was voor Hof Amsterdam aanleiding om in zijn uitspraak van 30 januari 2002, nr. 00/2598, V-N 2002/17.3.7 de inspecteur te veroordelen in de integrale rechtsbijstandkosten die zagen op de bestrijding van dat standpunt. Onbehoorlijk handelen was verder aan de orde in de uitspraak van Hof Den Bosch van 9 september 1994, nr. 93/0571, welke uitspraak is opgenomen in HR 8 juli 1996, nr. 30.873, BNB 1996/370 en in de uitspraak van Hof Den Haag van 23 december 2004, nr. 02/4262, V-N 2005/21.7.

HR 23 september 2005, NTFR 2005/1381

In alle hiervoor genoemde gevallen heeft een veroordeling van de integrale kosten van bijstand plaatsgevonden dan wel, als het misbruik van procesrecht of het onbehoorlijk handelen betrekking had op een specifiek punt, de integrale kosten die daarop betrekking hadden.

Daaruit kan echter niet de conclusie worden getrokken dat de constatering dat er sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in lid 3, art. 2, van het besluit met zich brengt dat er dus plaats is voor een dergelijke integrale vergoeding. Dit blijkt uit HR 23 september 2005, nr. 39.968, BNB 2005/370, NTFR 2005/1381. Daar had het bestuursorgaan, de gemeente Amsterdam, een dag voor de zitting de (voorlopige) aanslag rioolrecht vernietigd. De belanghebbende vorderde daarop een vergoeding van de integrale bijstandskosten. Dit verzoek werd door het hof niet gehonoreerd; ook werd niet overgegaan tot een integrale vergoeding van de kosten die betrekking hadden op het voorbereiden en het bijwonen van de mondelinge behandeling. Wel oordeelde het hof: ‘Op voet van het Besluit zou, indien geen sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden, een bedrag van f 2.130 voor vergoeding in aanmerking komen (wegingsfactor 1,5 x 2 punten (voor het verschijnen ter zitting en het schrijven van een beroepschrift) x f 710). Hierbij neemt het Hof een punt voor het verschijnen ter zitting in aanmerking, gezien het late tijdstip waarop het belang aan de zaak is ontvallen en gezien het feit dat de gemachtigde van belanghebbende de voorbereiding voor de zitting reeds had voltooid op het moment dat de aanslag werd vernietigd. Het Hof acht echter, op grond van voornoemde bijzondere omstandigheden een vergoeding van twee maal het genormeerde bedrag gepast en zal verweerder derhalve veroordelen in de kosten tot een bedrag groot f 4.260 (€ 1.933,10).’⁷Het daartegen gerichte cassatieberoep van de belanghebbende oordeelde de Hoge Raad ongegrond: ‘Voorzover onderdeel III van het beroepschrift in cassatie berust op de opvatting dat bij misbruik van procesrecht steeds integrale vergoeding van proceskosten dient plaats te vinden, faalt het, omdat die opvatting geen steun vindt in het recht.’⁸

Deze beslissing komt mij onbevredigend voor. Niet valt in te zien om welke reden misbruik van procesrecht (of onbehoorlijk handelen) niet steeds heeft te leiden tot een veroordeling van de integrale kosten van bijstand die als gevolg van dat misbruik zijn gemaakt. Het valt aan de belanghebbende in BNB 2005/370 ook niet uit te leggen waarom hij die kosten niet vergoed kreeg, anders dan de belanghebbende in de hiervoor genoemde uitspraak van Hof Den Bosch.

Bovendien leidt dit arrest naar mijn mening tot een onwerkbare situatie voor de rechter. Moet hij zich bij de beslissing over de omvang van de vergoeding laten leiden door overwegingen van redelijkheid en billijkheid? Moet hij aan het ‘misbruik van procesrecht’ of het ‘onbehoorlijk handelen’ een gradatie toekennen? Dit lijkt mij onmogelijk. Er is of sprake van misbruik van procesrecht of er is geen sprake van misbruik van procesrecht. Een tussenweg lijkt mij niet te bestaan. Hetzelfde geldt voor onbehoorlijk behandelen: de inspecteur handelt onbehoorlijk of niet.

Samenvatting

Uit de – beperkte – rechtspraak blijkt dat van bijzondere omstandigheden als bedoeld in lid 3, art. 2, Besluit proceskosten bestuursrecht sprake is ingeval van misbruik van procesrecht dan wel onbehoorlijk handelen van de inspecteur. Naar het oordeel van de Hoge Raad bestaat er in die gevallen echter niet recht op een integrale vergoeding van de kosten rechtskundige bijstand. De Hoge Raad sanctioneerde de uitspraak van Hof Amsterdam, die in zo’n geval de inspecteur niet veroordeelde tot een integrale vergoeding, maar tot een vergoeding van twee keer het bedrag van de forfaitaire vergoeding. Dit oordeel van de Hoge Raad is niet bevredigend. Zodra er sprake is van misbruik van procesrecht dan wel onbehoorlijk handelen van de inspecteur, is naar mijn mening plaats voor een integrale vergoeding van de kosten van rechtsbijstand.