NTFR 2007/677 - De geheimhoudingsplicht in de AWR en de openbare zitting

Art. 67 AWR bepaalt dat het eenieder is verboden hetgeen hem in enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet, of in verband daarmee, nopens de persoon of de zaken van een ander blijkt of medegedeeld wordt, verder bekend te maken dan nodig is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de heffing of de invordering van enige rijksbelasting. In deze opinie ga ik in op de reikwijdte van deze bepaling bij een openbare behandeling bij de belastingrechter.

De openbare zitting

Belastingprocedures zijn in beginsel niet openbaar. Dat is een uitzondering op de hoofdregel van de Algemene wet bestuursrecht (art. 8:62) dat zittingen openbaar zijn. De uitzondering staat in art. 27c AWR, welk artikel ook bepaalt dat de zittingen wel openbaar zijn voor zover het beroep is gericht tegen een uitspraak waarbij een boete geheel of gedeeltelijk is gehandhaafd. Deze regel is gebaseerd op het uitgangspunt in art. 6 EVRM en art. 14 IVBPR dat eenieder bij vervolging recht heeft op een openbare behandeling van zijn zaak. De mondelinge behandeling van zaken die onder art. 14 IVBPR vallen moet volgens het Human Rights Committee van de Verenigde Naties in het openbaar plaatsvinden, ook al verzoekt de betrokkene daar niet om. Zowel de nationale wetgeving als de rechterlijke praktijk moet in deze zaken voorzien in een openbare behandeling. Het gerecht moet informatie aan het publiek ter beschikking stellen over tijd en plaats van de openbare terechtzittingen.¹

Indien er geen boete in het geding is, heeft het onderzoek ter zitting plaats met gesloten deuren, maar kan de rechtbank bepalen dat het onderzoek openbaar is, voor zover de belangen van partijen daardoor niet worden geschaad.

In de praktijk stuurt de rechtbank aan belanghebbende en inspecteur precies dezelfde oproepingsbrieven in boetezaken (wel openbaar) als in andere zaken (niet openbaar). In verreweg de meeste gevallen waarin een boete in geschil is, beperkt het geschil zich trouwens niet alleen tot die boete maar is er ook een geschil over de belastingheffing. Het zou dan ook erg onpraktisch zijn als in de oproeping zou moeten worden aangegeven dat de zitting gedeeltelijk openbaar en gedeeltelijk besloten is. Voor de gemiddelde belastingplichtige die zelf procedeert, zou dat de oproeping er niet begrijpelijker op maken. En in de praktijk zijn er ook verder geen verschillen tussen de behandeling van de boetezaak of een andere fiscale zaak. De belastingplichtigen zoeken meestal niet de publiciteit, zodat er, ook bij grote boetezaken, geen belangstelling van anderen dan de direct belanghebbende voor is. In elk geval zijn de belastingkamers bij de rechtbanken of hoven nog niet zo ver dat zij over geruchtmakende boetezaken persberichten naar buiten brengen.

Een verzoek om een openbare behandeling van een fiscale (niet-boete)zaak zal meestal komen van de belastingplichtige. De inspecteurs zullen zo’n verzoek niet mogen doen, neem ik aan, gezien hun geheimhoudingsplicht. Een belastingplichtige kan graag een openbare behandeling willen hebben bijvoorbeeld om eigen familie en belangstellenden mee te brengen, of omdat hij meent dat de media (krant, radio, TV) aandacht aan zijn zaak willen besteden. Voor zover mij bekend gaan de rechters daar heel soepel mee om. Uitgangspunt is dat de besloten zittingen tot doel hebben de privacy van de belanghebbende te beschermen en dat daaraan de ratio ontvalt als de belanghebbende er zelf geen behoefte aan heeft. Een enkele keer maakt de inspecteur bezwaar tegen openbaarheid. Dan heeft de rechter het laatste woord. Het besluit van de rechter is als zodanig niet toetsbaar: het is geen beschikking en ook geen uitspraak, dus hoger beroep tegen zo’n beslissing lijkt uitgesloten. Als de inspecteur echt bezwaren heeft, zou de civiele rechter misschien kunnen ingrijpen maar dat lijkt voorlopig wel erg theoretisch.

De inspecteur kan natuurlijk wel weigeren op een openbare zitting informatie te geven die naar zijn mening niet openbaar mag worden. Het is dan aan de rechter om te beslissen hoe hij daarmee omgaat.

Een bijzondere vorm van een niet-besloten zitting is de studentenzitting. Bij de gerechtshoven kwam het in het verleden regelmatig voor dat vanuit de universiteit of een Hbo-opleiding werd gevraagd of een groep studenten eens een zitting mocht bijwonen. Het hof stemde dat dan af met partijen, en als die er geen bezwaar tegen hadden, was er bij hun besloten zitting vaak behoorlijk wat publiek. Deskundig publiek ook want de casus werden meestal in geanonimiseerde vorm tevoren aan de studenten verstrekt en de rechters bleven even napraten met de studenten om te weten te komen wat zij ervan vonden. Een dergelijke zitting is echter niet openbaar (zoals in de situatie van art. 6 EVRM) omdat niet iedere belangstellende op eigen initiatief bij de zitting welkom is. Het welkom beperkt zich tot een aantal geselecteerde studenten.

Maar voor allen die bij zo’n openbare of niet-besloten zitting aanwezig zijn, geldt dat duidelijk moet zijn wat zij mogen doen met de informatie die ze op de zitting hebben gekregen. Mogen de studenten er met naam en toenaam van de belanghebbende over publiceren op hun websites? Mag de journalist er een stukje over schrijven waarin niet alleen de belanghebbende maar ook de inspecteur bij naam wordt genoemd?

Geheimhoudingsplicht

De geheimhoudingsplicht van art. 67 AWR geldt voor ‘hetgeen iemand in enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet, of in verband daarmede, nopens de persoon of de zaken van een ander blijkt of medegedeeld wordt’. Art. 67 AWR richt zich dus in de eerste plaats tot de belastingambtenaren, waaronder de inspecteur en de ontvanger, en de belastingrechter. De beperking in art. 67 tot ‘zaken van een ander’ impliceert in elk geval dat de geheimhoudingsplicht niet geldt voor de belastingplichtige zelf, tenminste, voor zover het zijn eigen zaken betreft. Een vraag is of de geheimhoudingsplicht ook geldt voor anderen die informatie krijgen zonder dat zij werkzaam zijn ter uitvoering van de belastingwet of in verband daarmede.

Feteris² meent dat de geheimhoudingsplicht alleen geldt voor ‘iedereen die werkzaam is bij de uitvoering van de belastingwet’ en dat zijn volgens hem: belastingambtenaren, belastingrechters, ambtenaren belast met de opsporing en vervolging van fiscale delicten, inhoudingsplichtigen en externe deskundigen die door de belastingdienst of de belastingrechter bij de uitoefening van een fiscale taak worden ingeschakeld. Toeschouwers op een zitting vallen niet onder deze opsomming. De Blieck geeft dezelfde omschrijving als Feteris.³ De redactie van de Vakstudie Algemeen geeft echter een ruimere interpretatie⁴ waar men stelt: ‘Naar uit de bewoordingen van art. 67 AWR blijkt geldt de fiscale geheimhoudingsplicht voor iedereen die in het kader van de fiscale rechtstoepassing op de hoogte komt van gegevens die betrekking hebben op een ander. De geheimhoudingsplicht is er dus niet alleen voor belastingambtenaren, maar net zo goed voor de belastingplichtigen, hun adviseurs, de belastingrechter en wie overigens op enigerlei wijze in de fiscale rechtstoepassing participeert.’ Het verschil is, blijkbaar, dat in de eerste visie de geheimhoudingsplicht alleen geldt voor diegenen wier werkzaamheid bestaat uit de uitvoering van de belastingwet, en in de tweede visie ook voor diegenen die zelf niet werkzaam zijn in uitvoering van de belastingwet maar die daarmee in verband komen (participeren). Je kunt je overigens afvragen of toeschouwers ‘participeren’ in de fiscale rechtstoepassing.

Laat ik vooropstellen dat het mijns inziens niet strookt met een openbare behandeling van een belastingzaak als de toeschouwers vervolgens hetgeen zij daar hebben gehoord geheim zouden moeten houden.

Indien een zitting openbaar is omdat er een boete in het geding is, is die openbaarheid op grond van art. 6 EVRM onvoorwaardelijk, tenzij zich een der specifieke, in dat artikel opgesomde uitzonderingen voordoet waarbij de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden. In fiscale boetezaken zie ik die uitzondering zich niet snel voordoen. Onvoorwaardelijke openbaarheid betekent ook dat al hetgeen op de zitting te berde wordt gebracht, openbaar is en door de toeschouwers – waaronder bijvoorbeeld ook de pers – verder openbaar kan worden gemaakt, net zoals dat geldt bij een ‘gewone’ strafzitting. Ik denk dat art. 67 in deze gevallen, in elk geval voor de toeschouwers (de belastingambtenaar en de rechter zullen wel aan hun geheimhoudingsplicht gebonden blijven) een dode letter is.

Indien een zitting openbaar is omdat de belanghebbende daarom heeft verzocht, ligt de zaak wat ingewikkelder. Misschien zou je kunnen stellen dat de belanghebbende, door zijn zaak openbaar te laten behandelen, als het ware zelf alle op die zitting te berde gebrachte informatie naar buiten bekend heeft gemaakt aan de toeschouwers. De geheimhoudingsplicht geldt niet voor de belanghebbende en als afgeleide daarvan dan ook niet voor degene aan wie de belanghebbende fiscale informatie heeft doorgegeven. In de redenering van Feteris en De Blieck is een dergelijke gewrongen redenering niet nodig: toeschouwers zijn niet werkzaam bij de uitvoering van de belastingwet en dus geldt voor hen geen geheimhoudingsplicht. Deze laatste visie lijkt mij meer stroken met een redelijke uitleg van art. 67 AWR: deze geheimhoudingsverplichting is immers een uitzondering op de algemene regel dat overheidshandelen en rechtspraak openbaar zijn, en uitzonderingen plegen eng te worden geïnterpreteerd.

En hoe zit het dan met de studenten die een semi-besloten zitting bijwonen? Het gaat nogal ver om hen een soort afgeleide ambtenarenstatus te geven. Ik denk dat die studenten ervan uit moeten gaan dat zij vertrouwelijke informatie hebben gekregen, die zij reeds om die reden niet naar buiten mogen brengen. De sancties daar liggen dan in eerste instantie in het civiele recht.

Belastinginspecteurs die op een openbare zitting verschijnen, zullen in het algemeen evenveel informatie kunnen geven als bij een gesloten zitting. In de slotzin van art. 67 AWR is bepaald dat de geheimhoudingsplicht niet geldt voor zover bekendmaking van gegevens nodig is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de heffing of invordering van enige rijksbelasting. Een rechtszitting bij de belastingkamer van rechtbank of hof vindt plaats in het kader van de uitvoering van de belastingwet (BNB 1975/26), en ik denk niet dat het daarbij enig verschil maakt of die zitting besloten of openbaar is. Indien de inspecteur vertrouwelijke informatie of informatie van derden nodig heeft om zijn standpunt te ondersteunen, kan dat wel een reden zijn voor de belastingrechter om niet in te gaan op het verzoek van de belastingplichtige om een niet-boetezaak in het openbaar te behandelen. Als een der partijen zich op een openbare zitting niet, en op een besloten zitting wel vrijelijk kan uiten, worden door openbaarheid de belangen van partijen immers geschaad en doet zich de uitzondering voor van art. 27c AWR.

Conclusie

Belastingplichtigen die menen belang te hebben bij een openbare behandeling van hun zaak, kunnen daarom vragen en dat verzoek zal in de meeste gevallen worden ingewilligd. De informatie die op de zitting aan de orde komt, is dan in het algemeen ook openbare – en dus publicabele – informatie.