NTFR 2007/966 - Fiscaal beleid van het nieuwe kabinet

Alweer een kabinet-Balkenende is aangetreden, en vermoedelijk zullen de meeste lezers evenals schrijver dezes zich afvragen welke visie het nieuwe kabinet heeft op de belastingheffing. Teneinde daarover iets te vernemen heb ik het coalitieakkoord van 7 februari 2007 ter hand genomen (ten dele afgedrukt in NTFR 2007/225; zie tevens de bijdragen van M.P. van der Hoek en H.P.A.M. van Arendonk in MBB nr. 4 van april 2007). Het is een lijvig stuk: inhoudsopgave en bijlagen niet meegerekend omvat het 42 pagina’s waarin een zeer groot aantal beleidsvoornemens wordt gepresenteerd. Dat zoveel bladzijden nodig zijn en zoveel details moeten worden beschreven, kan erop wijzen dat de drie deelnemende partijen nog niet een grote mate van onderling vertrouwen hebben opgebouwd; de toekomst zal leren hoe dit zich verder ontwikkelt.

Zes grote beleidsclusters worden onderscheiden; ik noem de eerste vier: een actieve internationale en Europese rol, een innovatieve, concurrerende en ondernemende economie, duurzame leefomgeving en sociale samenhang. Voor deze terreinen wordt telkens een beleidsvisie afgegeven die wordt gestalte gegeven door middel van een reeks min of meer concrete voornemens. So far, so good, maar waar blijft de fiscaliteit? In de inhoudsopgave van het akkoord is deze niet te vinden. Dat wil niet zeggen dat de fiscaliteit geen enkele rol speelt in de voornemens van het nieuwe kabinet; integendeel zelfs: bij heel wat onderwerpen worden fiscale maatregelen aangekondigd. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het gezins- en milieubeleid en daar waar het gaat om de stimulering van ondernemerschap.

Je zou kunnen zeggen dat wij als fiscalisten weer een illusie armer zijn: de nieuwe regering vindt het niet nodig om een samenhangende visie op de belastingheffing te formuleren. Het is misschien wat al te kras om dit zo te formuleren; wij kunnen het beter ervoor houden dat de politici het niet nodig vinden om de in wetgeving neergelegde visie op de Nederlandse fiscaliteit principieel te wijzigen. Maar dan nog: het blijft pregnant dat de fiscale voorstellen niet als pakket worden gepresenteerd, maar als onderdeeltjes van beleid op een scala van terreinen. Balkenende, Bos en Rouvoet zeggen: doe mij maar een heffinkje op blik en plastic, een stukje levensloop en een onsje startersfaciliteiten.

Fiscaal beleid in een boodschappenmandje. Het pakket moet weliswaar niet te zwaar op de maag liggen, maar het is niet het afgewogen diner van een sterrenrestaurant. Deze belastingmaatregelen worden niet omwille van hun eigen merites voorgesteld, maar louter ter ondersteuning van ander beleid. Er is dus sprake van een zuiver instrumentele insteek. Voor zover van fiscaal beleid kan worden gesproken, haakt dat aan bij de grote, hierboven genoemde thema’s.

De kilometerheffing, die er nu dan toch van schijnt te komen, vormt dan nog een hoofdstuk apart, aangezien in haar redengeving het regulerende aspect zwaarder weegt dan het verlangen middelen voor de openbare kassen te verwerven.

Europa

Dus dient op de eerste plaats ‘een actieve internationale en Europese rol’ te worden gespeeld. Volgens het akkoord ‘wordt ernaar gestreefd afspraken te maken over de verenigbaarheid van de interne marktgedachte met de inrichting van publieke voorzieningen (o.a. pensioenen, sociale zekerheid, fiscaliteit, onderwijs en gezondheidszorg), en over meer Europese samenwerking op het gebied van versterking van de concurrentiekracht van de Europese economieën (…). De positie van de nationale parlementen met betrekking tot de subsidiariteitstoets moet worden versterkt (bijvoorbeeld met een ‘‘rode kaartprocedure’’).’ Het eerste gedeelte van de aangehaalde tekst is rijkelijk vaag: betekent het nu dat er meer of juist minder harmonisatie op terreinen zoals die van de pensioenen en de fiscaliteit wordt nagestreefd?

Op 2 mei 2007 presenteerde de Europese Commissie een voortgangsrapport over de voorbereidende studie voor een Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB), zie NTFR 2007/859. Het gaat erom een voor de gehele Unie geldende grondslag voor de heffing van vennootschapsbelasting te formuleren waarbij de heffingsbevoegdheid wordt verdeeld op basis van een ‘agreed fair sharing mechanism’; de tariefstelling blijft een aangelegenheid van de afzonderlijke lidstaten. Voorwaar, een aantrekkelijk perspectief, maar een zware klus. De Nederlandse regering reageert, evenals voorheen, zuinigjes: zij is van mening dat het zinvol is de technische aspecten van een CCCTB in kaart te brengen (persbericht van 8 mei, NTFR 2007/913). Daarin klinkt ongeloof over de haalbaarheid van het project door; bovendien verlangt de regering dat een eventuele regeling gepaard gaat met afspraken over minimum tarieven of een bandbreedte. Voor die opstelling valt wel begrip op te brengen, en in de politiek moet je je kaarten ook lange tijd voor de borst houden, maar een actieve houding richting meer Europese samenwerking valt er niet zo gemakkelijk in te onderkennen.

Het verlangen van de regering om in geval van een grondslagharmonistaie tevens minimumtarieven in te stellen, is begrijpelijk nu ons land een niveau van collectieve voorzieningen kent dat het moeilijk maakt om een ‘race to the bottom’ lang vol te houden. Maar of het veel zin heeft een dergelijke eis alleen te stellen ten aanzien van de winst(- en omzet)belasting, is een andere zaak. Er blijven nog genoeg fiscale terreinen over waarop de concurrentieslag kan worden voortgezet. In wezen zou het erop aankomen een gemeenschappelijke minimumstandaard in het leven te roepen voor de totale belastingheffing en daarmee voor de collectieve voorzieningen als zodanig. Het zou mij echter verbazen wanneer de geesten daarvoor rijp zijn. Integendeel, een dergelijke normstelling zou te zeer raken aan de algemene cultuur, waarin de lidstaten aanzienlijke onderlinge verschillen vertonen en waarvan de eenwording ook nimmer als doel is gekozen.

Economie

Volgens het akkoord zal zelfstandig ondernemerschap worden gestimuleerd. Daarbij worden de volgende maatregelen in het vooruitzicht gesteld: de overstap van werknemerschap naar ondernemerschap wordt gemakkelijker gemaakt; starten naast een dienstbetrekking wordt – mede fiscaal – gestimuleerd; startende ondernemers in achterstandswijken krijgen een extra impuls; bestaande durfkapitaalregelingen worden gebundeld en effectiever ingezet, gericht op zowel starters als groeiende bedrijven.

Bij dergelijke voornemens wreekt zich dat de fiscaliteit niet als samenhangend geheel wordt beschouwd. Over het verschil in belastingdruk tussen werknemers en ondernemers bekreunen de beleidsmakers zich immers niet. Dit verschil dreigt verder op te lopen doordat staatssecretaris De Jager in Brussel (NTFR 2007/496) en in interviews in Nederlandse kranten (V-N 2007/17.2) te kennen heeft gegeven de directe bedrijfsbelastingen te willen verlagen in ruil voor verhoging van de milieuheffingen. Deze stellingname is alleen al opmerkelijk omdat zijn baas, minister Bos, tijdens de kabinetscrisis van vorige zomer opponeerde tegen de behandeling van het wetsvoorstel Werken aan winst en aankondigde dat hij de desbetreffende maatregelen in een nieuwe kabinetsperiode zou terugdraaien.

Of er economisch zoveel valt te verdienen met een verdere verlaging van de winstbelasting, werd al bij de behandeling van het zojuist genoemde wetsvoorstel door wetenschappers betwijfeld, en De Kam schreef in NRC Handelsblad dat er fiscale risico’s aan zijn verbonden omdat verscheidene staten die belangrijke handelspartners van Nederland zijn, een verrekeningsstelsel hanteren. Het lijkt mij zinvoller de opbrengst van een verhoging van de milieubelastingen aan te wenden voor verlaging van de belasting- en premiedruk op arbeidskosten. Het verschil met de Asian Tigers kan daarmee niet worden goedgemaakt, maar voor onze concurrentiepositie ten opzichte van andere landen is het wel een goede zaak.

Verder wordt ingezet op een nieuwe tranche van 25%-reductie van administratieve lasten.

Wat de fiscaliteit betreft is sprake van Paarse krokodil II (alhoewel niet uitdrukkelijk in het akkoord genoemd). Dat valt natuurlijk zonder meer toe te juichen; het totaal aan regelingen in de arbeidssfeer op het terrein van o.a. fiscaliteit, sociaal verzekeringsrecht, pensioenen en arbeidsomstandigheden vormt, hoe goed bedoeld ook, een rem op de groei van de werkgelegenheid, ook zonder dat daarbij het ontslagrecht in ogenschouw wordt genomen. De tekst van het akkoord noemt in verband met de 25%-norm het fiscale recht overigens niet, en ik kan mij ook moeilijk voorstellen dat de beperkte vereenvoudigingen die onder het vorige kabinet zijn doorgevoerd, hebben geleid tot een reductie van 25% van de administratieve lasten in die sfeer. Een geheel onafhankelijk, empirisch onderzoek op dit terrein zou welkom zijn.

Milieu

In de dagbladpers is al uitgebreid in het licht gesteld dat het nieuwe kabinet meer aandacht wil schenken aan het milieu. Het belastingmiddel moet hieraan een bijdrage leveren in de vorm van een heffing op vliegtickets (die intussen zwaar onder vuur ligt), een milieudifferentiatie in de BPM en een verpakkingenheffing op blik, flessen en plastic. Verder worden in de energiesfeer kosteneffectieve maatregelen aangekondigd die wel eens van fiscale aard zouden kunnen zijn.

Een verpakkingenheffing levert uiteraard alles behalve een reductie van administratieve lasten op. En zowel voor het bedrijfsleven als voor de overheid betekent deze een substantiële kostenpost, waardoor zij zuiver fiscaal beschouwd een ongeschikt middel vormt. Bij het lezen over een dergelijke heffing moet ik denken aan afvalcontainers voor blik en plastic die vroeger soms maar intussen nagenoeg nooit meer te zien waren respectievelijk zijn, behalve op aan een stadsrand gelegen gemeentelijke milieuterreinen waar mensen tegen betaling en soms onder overlegging van een identiteitsbewijs hun spullen kunnen dumpen. Laagdrempelige containers vormen een veel betere stimulans voor gescheiden afvalverwerking dan dergelijke moeilijk toegankelijke terreinen en lijken mij een eenvoudiger en goedkoper alternatief voor de nieuwe set heffingen. Onlangs nog heeft wetenschappelijk onderzoek – geenszins verrassend – uitgewezen dat een door de overheid gecreëerde stimulerende ambiance een belangrijke factor voor milieuvriendelijk gedrag kan zijn (E. Dijkgraaf en R. Gradus in ESB van 20 april 2007). (En dan wordt in die onderzoeken nog over het hoofd gezien dat afvalheffingen per kilo zich weliswaar vertalen in geringer aanbod van afval, doch dat een deel van de vermindering in de vorm van zwerfafval in het buitengebied wordt teruggevonden.)

Sociale samenhang

In het kader van de vierde pijler van het beleid worden wat het fiscale recht betreft allerlei maatregelen aangekondigd in de sfeer van heffingskortingen, toeslagen en financiële ondersteuning in de medische en sociale sfeer. Onder meer wordt de ziektekostenaftrek voor chronisch zieken en gehandicapten overgebracht naar de Wet maatschappelijke ondersteuning. Verder zal de levensloopregeling beter worden opgetuigd, want iedereen moet en zal tijdens zijn of haar loopbaan met verlof. Ik ben daarover nogal kritisch, maar volsta hier met een verwijzing naar mijn Column in Tribuut 06/5 van oktober jl.

In samenhang met het economische beleid is een aantal maatregelen in de pen die de arbeidsparticipatie moeten bevorderen. Deze zijn deels gericht op ouderen (verhoging aanvullende arbeidskorting voor ouderen, wellicht ondernemersfaciliteiten voor ouderen, wegnemen belemmeringen voor langer doorwerken, en de beruchte extra heffing bij voortijdige pensionering), deels op ouders met kinderen. Er komen extra arbeidskorting en extra inkomensafhankelijk combinatiekorting.

Bovendien wordt de algemene heffingskorting voor de niet-werkende partner die na 1971 is geboren en geen kinderen jonger dan zes jaar heeft, in twintig jaar afgebouwd. Telt hier het (veronderstelde) economische belang zwaarder dan dat van het gezin dat toch zo centraal staat in het akkoord van de drie partijen? Dwars tegen recente publicaties over het belang van een thuis werkende ouder in lijkt de genoemde maatregel immers te suggereren dat ouders van kinderen ouder dan vijf jaar best beiden buitenshuis kunnen werken. Maar zo is het te ongenuanceerd gesteld: om te kunnen profiteren van de algemene heffingskorting hoeft een belastingplichtige immers niet voltijds te werken. De maatregel vormt dus voor de betrokken ouder een stimulans om althans een deel van de tijd buitenshuis te gaan werken. Nog mooier zou het zijn wanneer het voorstel aldus moet worden verstaan dat de korting voor de ‘niet-werkende’ partner niet in twintig jaar wordt afgeschaft, maar dat de korting voortaan lager is naarmate het jongste kind ouder is. Het is heel wel mogelijk dat het voorstel zo niet is bedoeld, maar onhelder is waarom het voorziet in een zo lange overgangsperiode.

Besluit

Naar het zich laat aanzien staan de in deze kabinetsperiode te verwachten regeringsvoorstellen op fiscaal gebied vooral in het teken van de versterking van het ondernemerschap, de vergroening en de bevordering van de arbeidsparticipatie. Het fiscale instrumentalisme en vooral de inzet voor ecologische doeleinden lijken stilaan blijvertjes in de fiscale politiek te zijn geworden. Opmerkelijk is wel dat vanuit de samenleving signalen worden afgegeven dat de milieuheffingen sommige producten en diensten van Nederlandse origine uit de markt dreigen te prijzen.

De fiscale voornemens van het nieuwe kabinet zijn niet sensationeel; vandaar wellicht dat De Jager na de totstandkoming ervan verdergaande plannen heeft aangekondigd. De belangrijkste conclusie die kan worden getrokken, is dat de door velen bepleite afbouw van de hypotheekrenteaftrek er voorlopig niet komt en dat daarnaar zelfs geen onderzoek zal worden ingesteld, hetgeen moeilijk een staaltje van voortvarend beleid kan worden genoemd.