NTFR 2008/1109 - De btw als verkiezingsstunt

Zijn belastingen saai? Welnee, dat lijkt maar zo. Iedereen betaalt belasting, dus iedereen klaagt over belasting en/of heeft er een mening over. Dankzij het belang voor de begroting en de inzet van belasting als beleidsinstrument zijn de wetgeving en het beleid geen jaar hetzelfde, dus op de trefwoorden dynamiek en maatschappelijke relevantie scoren belastingen hoog. Het is dus niet zo verwonderlijk dat het onderwerp belastingen ook regelmatig opduikt tijdens de verkiezingen en is opgenomen in de programma’s van de politieke partijen. Deze Opinie gaat over de beloftes die politici doen op het gebied van de btw, een belasting die grotendeels ongemerkt – want degene die de belasting moet dragen, merkt hier in de regel weinig van – een aanzienlijk deel van de inkomsten van de staat vormt. De vraag die centraal staat, is of een politicus wel iets kan beloven ten aanzien van de btw.

Strak Europees kader

De centrale vraag in deze Opinie lokt wellicht de opmerking uit dat bij het formuleren van beloftes op het gebied van een belasting, zoals de btw, absolute vrijheid bestaat. Een politicus, bij uitstek een persoon met wetgevende aspiraties, zou bij het formuleren van zijn beloftes niet zijn gebonden aan enige andere beperking dan de wensen van eventuele coalitiepartners. De wetgever is immers soeverein binnen zijn grondgebied. Aangezien de btw uitsluitend wordt geheven van ondernemers indien en voor zover zij in Nederland goederen en diensten leveren of intracommunautair goederen verwerven en van een ieder die goederen invoert in Nederland uit landen die niet tot de Europese Unie behoren, zou de wetgever zelf moeten kunnen beslissen hoe hij de wetgeving op het gebied van de btw wil vormgeven. In de voorbeelden die ik in de volgende paragraaf bespreek, gaat de betrokken politicus kennelijk van deze veronderstelling uit. Weinig is minder waar. De btw is een Europese belasting, die via de Btw-richtlijn (Richtlijn nr. 2006/112 van 28 november 2006) is geharmoniseerd. De ruimte die aan de lidstaten is gelaten, is op belangrijke onderdelen (zoals de belastbare feiten, de plaats van de prestatie en de vrijstellingen) zeer beperkt. Op andere onderdelen biedt de Btw-richtlijn keuzes aan de lidstaten, waarbij geldt dat de lidstaten aan deze keuzes zijn gebonden en niet zelf een regeling in het leven mogen roepen. De meeste vrijheid bestaat bij de uitvoerende aspecten, zoals de inning en de administratieve verplichtingen.

Het strakke Europese kader is nodig omdat de btw binnen de Europese Unie twee belangrijke functies heeft. Zij voorkomt verstoring van de interne markt en is een onderdeel van de eigen middelen die de Commissie ter beschikking staan om de noodzakelijke uitgaven te doen. Terwijl het gewicht van de tweede functie in de loop der tijd behoorlijk is afgenomen, groeit het belang van de eerste functie. De Europese Unie bestaat inmiddels uit 27 lidstaten, die zich ertoe hebben verbonden hun burgers binnen het grondgebied van de Europese Unie een aantal fundamentele vrijheden te verlenen, zoals de vrijheid van vestiging en vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Indien iedere lidstaat zijn eigen belastingen zou mogen heffen op goederen en diensten, zou van vrij verkeer van goederen en diensten geen sprake zijn. Bovendien zou een verschillende behandeling van ondernemers, afhankelijk van de plaats van vestiging, de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van ondernemende personen in gevaar kunnen brengen. Ook heeft de btw invloed op het vrije verkeer van kapitaal. De in de Btw-richtlijn verankerde vrijstellingen op het gebied van betalingen, bancaire diensten en effecten voorkomen dat de btw deze vrijheid frustreert.

De vorige alinea toont aan dat het van belang is dat de lidstaten, zolang zij belang hechten aan de Europese samenwerking, blijven werken aan een geharmoniseerde btw en proberen de resterende obstakels weg te werken. De prijs voor de groei van de economie en de welvaart is een beperkt verlies aan fiscale soevereiniteit. Beperkt, omdat in fiscale aangelegenheden de Raad beslist bij unanimiteit. Dit betekent dat alle lidstaten moeten instemmen met een wijzigingsvoorstel van de Commissie. Over de doorgaans weinig verheffende taferelen die hiervan het gevolg zijn, zoals traineren, ruilhandel en chantage, zwijg ik verder.

Loze beloftes?

In deze paragraaf komt een aantal voorbeelden aan de orde van beloftes die politici op het gebied van de btw hebben gedaan. De opsomming is niet uitputtend. Wat ik beoog aan te geven, is dat het niet eenvoudig is om een belofte te formuleren die een voordeel inhoudt voor de kiezer en de Europese toets kan doorstaan. Tevens kan uit de opsomming worden afgeleid dat beleidsdoelen die de moeite waard zijn, niet altijd via de btw kunnen worden gediend.

Het eerste voorbeeld gaat over de toepassing van verschillende tarieven op concurrerende producten, zoals gewone levensmiddelen en hun milieu- of diervriendelijke varianten. Steeds wordt het voorstel geopperd om biologische of diervriendelijke producten onder het verlaagde tarief te laten en de op andere wijze voortgebrachte concurrenten naar het algemene tarief over te brengen. Zonder wijziging van de Btw-richtlijn zal dit niet gaan. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie EG is af te leiden dat een verschil in tarief slechts mag berusten op de objectieve kenmerken van een product.¹ Gelijksoortige en concurrerende goederen dienen dus aan hetzelfde tarief te worden onderworpen, tenzij sprake is van een objectieve rechtvaardigingsgrond. Het is duidelijk dat biologische en diervriendelijke producten concurreren met op andere wijze geproduceerde producten. Omdat de eerstbedoelde varianten duurder zijn, is het een aantrekkelijk idee om de laatstbedoelde varianten aan een hoger tarief te onderwerpen zodat de consument daarvoor meer zal moeten betalen en hij eerder in de verleiding komt de eerstbedoelde varianten te kopen. Het is ongetwijfeld een sympathiek idee, maar met de objectieve eigenschappen van de desbetreffende producten heeft het weinig te maken. Onder een objectieve rechtvaardigingsgrond wordt naar mijn mening iets verstaan dat de goederen wezenlijk anders maakt, iets dat de eigenschappen van het product verandert. De goederen zijn dan bestemd voor andere kopers c.q. andere doeleinden. De consument heeft dan eigenlijk niet de vrije keuze tussen de verschillende soorten. Bij biologische of diervriendelijke producten gaat deze rechtvaardiging niet op. Het is juist de bedoeling om consumenten die deze producten niet vanwege het goede doel kopen, op andere wijze – via de btw – over te halen dit toch te doen. De btw is echter een neutrale belasting die – zonder rugdekking van de Btw-richtlijn – niet voor dit soort doelen kan worden gebruikt.

Het tweede voorbeeld is ontleend aan de verkiezingscampagne van Silvio Berlusconi. De Italiaanse zakenman wil het bedrijfsleven ontzien door te bepalen dat de btw pas verschuldigd wordt op het moment dat de betaling wordt ontvangen. Het risico van de oninbare btw ligt dus niet bij de hardwerkende ondernemer, maar bij de staat (bij alle burgers dus). Dit is een kansarm idee. Titel VI Btw-richtlijn bepaalt wanneer de btw wordt verschuldigd. Art. 66 geeft de lidstaten de mogelijkheid om, in afwijking van de algemeen geldende bepalingen, te bepalen dat de btw wordt verschuldigd onder andere wanneer de prijs wordt ontvangen, maar dit is slechts mogelijk voor bepaalde handelingen of bepaalde categorieën ondernemers. De tekst van de Btw-richtlijn staat Italië dus niet toe, iedere ondernemer een algemeen recht op toepassing van het kasstelsel toe te kennen. Het is mogelijk dat we niets meer van het voorstel zullen horen, omdat de heer Berlusconi na zijn overwinning aangaf dat de bevolking geen wonderen moest verwachten en dat hij het rustig aan zou doen. Wellicht was hier sprake van een verkiezingsstunt om de ondernemende Italiaanse bevolking te behagen.

Het derde voorbeeld komt uit de koker van Rita Verdonk. Zij heeft voorgesteld het btw-tarief te halveren. Afgezien van de budgettaire moeilijkheden die dit voorstel zal geven, is er nog een technisch probleem. Art. 97 Btw-richtlijn schrijft voor dat het algemene tarief tussen 1 januari 2006 en 31 december 2010 niet lager mag zijn dan 15%. Het is aan de Raad om overeenkomstig art. 93 EG-Verdrag een besluit te nemen over de hoogte van het tarief na de laatstgenoemde datum. Hoewel het voorstel voor de periode na 31 december 2010 niet op het eerste gezicht kansloos is, teken ik hierbij aan dat mevrouw Verdonk, indien zij tegen die tijd regeringsverantwoordelijkheid draagt en het plan doorzet, zich kan verheugen op een stevige discussie met haar Europese collega’s. Voorstellen dienen met unanimiteit van stemmen te worden aangenomen en het is, gelet op het gemiddelde tarief van de btw binnen de Europese Unie, geen gelopen race dat een voorstel om het minimumtarief op, bijvoorbeeld, 9% vast te stellen, de vereiste steun zal krijgen. De overige lidstaten zullen de concurrentie van een lidstaat met een laag tarief vrezen en maatregelen eisen om te voorkomen dat particulieren dure producten in Nederland zullen kopen. (De gemakkelijkste methode is natuurlijk ‘nee’ zeggen.) Een dergelijk voorstel zal degelijk en tijdig moeten worden voorgekookt in, liefst, kleinschalige besprekingen met collega’s uit andere lidstaten. Indien het huidige kabinet de rit uitzit is de kans van mevrouw Verdonk verkeken. (Ik veronderstel, de jurisprudentie van het Hof van Justitie EG kennende, dat de verplichting een minimumtarief van 15% te handhaven zal voortleven tot de Raad een besluit neemt. Indien het de komende jaren niet lukt een min of meer definitieve regeling te treffen, blijft de mogelijkheid aanwezig de discussie een nieuwe richting te geven.) De schatkist hoeft niet te treuren indien het voorstel uiteindelijk nergens toe leidt. Hier is naar mijn mening sprake van een echte verkiezingsstunt, die slechts met behulp van extreme politieke behendigheid en goede voorbereiding enig resultaat kan hebben. Ik acht de kans overigens niet erg groot dat het zal lukken.

De waarde van overleg

In de vorige paragrafen heb ik aangegeven dat de Btw-richtlijn niet voor niets een strak kader bevat en dat de lidstaten – geheel vrijwillig – een deel van hun soevereiniteit hebben opgegeven. Een politicus die zijn taak serieus opvat zal, voor hij iets belooft, moeten nagaan of hij zijn belofte waar kan maken. Niet alles is mogelijk; de ruimte die de lidstaten hebben, wordt doorgaans al optimaal benut.

Een lidstaat die van de Btw-richtlijn wil afwijken, kan er brutaalweg voor kiezen zijn eigen weg te gaan. Zo heeft Italië jarenlang geweigerd om btw terug te geven aan belastingplichtigen die in andere lidstaten zijn gevestigd. De Commissie kan een lidstaat die zijn verplichtingen verzaakt, voor het Hof van Justitie EG dagen. Zulke inbreukprocedures komen op het gebied van de belastingen regelmatig voor. Lidstaten kunnen ook elkaar voor het Hof van Justitie EG dagen, wat op het gebied van de belastingen nog nooit is gebeurd. Ik raad de weg van de brutale weerstand met klem af. Wie regelmatig arresten leest over inbreukprocedures en de verweren van de gedaagde lidstaat tot zich door laat dringen, bekruipt een beklemmend gevoel van plaatsvervangende schaamte. Het past een lidstaat niet willens en wetens het recht in eigen hand te nemen en zich niets aan te trekken van de overige lidstaten. Het Hof van Justitie EG weet overigens wel raad met chicaneuze verweren van lidstaten.

Art. 395 Btw-richtlijn biedt de lidstaten de mogelijkheid een machtiging aan te vragen om van de richtlijn af te wijken. Dit is uitsluitend mogelijk voor maatregelen voor de vereenvoudiging van de inning en voor de bestrijding van belastingfraude of -ontwijking. De toepassing van een machtiging is onderworpen aan een aantal strenge criteria, en niet voor alle beoogde afwijkingen kan een lidstaat een machtiging krijgen. Zo worstelen Duitsland en Oostenrijk nog steeds met hun verzoek om de verleggingsregeling toe te passen in bijna alle schakels van de handel, behalve in de eindschakel. De Commissie vreest dat verlening van de machtiging de bijl aan de wortel van het btw-systeem zet. Zij zou daarin best gelijk kunnen hebben. Niet alleen omdat de btw is gebaseerd op een cascadestelsel dat heffing in alle schakels voorschrijft en het voorstel een rigoreuze breuk met dit uitgangspunt betekent, maar ook omdat heffing van een hoger tarief dan 9% in één schakel vragen om moeilijkheden is. De ene fraude (carrouselfraude) wordt ingeruild voor de andere (zwarte omzet).

Hoewel het overleg binnen de Raad langzaam verloopt en veel politieke behendigheid en geduld vraagt, staat voorop dat de Raad – als wetgever – de Commissie de opdracht kan geven om bepaalde voorstellen te onderzoeken of te formuleren. De lidstaten kunnen, weliswaar gezamenlijk, de Btw-richtlijn aanpassen. Het is te verkiezen dat zij van hun wetgevende bevoegdheid gebruik blijven maken en dit gebruik intensiveren, in plaats van hun eigen weg te gaan dan wel voorstellen te doen voor binnenlands gebruik die verder gaan dan hetgeen strikt noodzakelijk is om een bepaald doel, zoals fraudebestrijding, te bereiken. Het is in dit opzicht jammer dat de voorstellen die de Raad heeft aangenomen de afgelopen jaren de mogelijkheden voor de lidstaten om van de Btw-richtlijn af te wijken, hebben vergroot in plaats van verkleind. Een absoluut dieptepunt vormt Richtlijn nr. 2006/69 van 24 juli 2006, waarin de lidstaten een aantal mogelijkheden wordt geboden om bepaalde vormen van fraude en ontwijking te bestrijden. Het is aan elke lidstaat om de oplossingen te kiezen waaraan hij behoefte heeft, niets is verplicht. Door deze richtlijn is de wetgeving in de verschillende lidstaten onderling nog verder gaan afwijken. Op deze wijze ontstaat gemakkelijk het beeld dat alles maar kan.

Slot

De Europese samenwerking heeft Europa – en zeker Nederland – veel voordeel gebracht. De welvaart is een direct gevolg van de vrede die al 63 jaar in ons deel van het continent heerst. Deze vrede en welvaart zijn echter onbestaanbaar zonder de interne markt met zijn vrijheden en verworvenheden (inclusief het goede gebruik om te blijven praten in plaats van te slaan). De btw is onderdeel van het systeem dat de interne markt doet floreren. Om de btw haar functies optimaal te laten vervullen, is het noodzakelijk dat alle lidstaten zich aan de gemaakte afspraken houden. Voorstellen die politici (in verkiezingstijd) over de btw doen, dienen dan ook kritisch te worden bekeken. Indien een voorstel in strijd is met de Btw-richtlijn kan eerst worden onderzocht of het voorstel onderwerp kan vormen van een machtigingsverzoek aan de Commissie. Indien dit niet mogelijk is of het verzoek wordt verworpen, kan het voorstel op straffe van een inbreukprocedure niet worden ingevoerd. Het staat een lidstaat overigens altijd vrij om binnen de Raad voorstellen te bespreken of te initiëren om de Btw-richtlijn aan te passen. Ik waarschuw vast dat dit een stroperig proces is dat een lange adem vergt. Het is in dit kader niet de bedoeling dat de lidstaten proberen zich aan het kader van de Btw-richtlijn te onttrekken door de regels te versoepelen. Indien dit de trend wordt, zal de onrust op de interne markt toenemen en het stelsel van de eigen middelen gevaar lopen.