NTFR 2008/1362 - 'De vervuiler betaalt' of het beginsel van de bevlogen belastingheffing

In het Nederlandse belastingstelsel hebben milieuheffingen een vaste plaats verworven. Het thans zittende kabinet wil deze zoals bekend verder uitbouwen en maakt daarvan een van de voornaamste doeleinden van zijn fiscale beleid. Staatssecretaris J.C. de Jager draagt dit beleid graag uit in voordrachten en hij kan er op een bevlogen wijze over spreken (cfm. R. Schuivens in Forfaitair 2007/176). In Fiskaal 2008/1 verscheen van zijn hand een overzichtsartikel waarin verdere vergroening in de toekomst wordt aangekondigd (zie tevens het interview in Tribuut juni 2007).

Opkomst van een nieuw verdelingsprincipe

Het gaat hier overigens, anders dan het soms misschien wel lijkt, niet om een 21e eeuwse uitvinding. Reeds in 1969 werd de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in het leven geroepen, en de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne met zowel bestemmingsheffingen als regulerende heffingen dateert van 1979. Een belangrijke stap in de ontwikkeling vormden het Nationaal Milieubeleidsplan (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 137, nrs. 1 en 2) en de verdieping daarvan in het zogenoemde NMP-plus (idem, nr. 20) waarin uitgebreid is stilgestaan bij de instrumenten ter bekostiging van het milieubeleid. De jongste ontwikkeling is de sterk vernieuwde Wet belastingen op milieugrondslag die na vernummering van de artikelen opnieuw is geplaatst in Stb. 2008,1 (de bekende wettenpockets vermelden zodoende de verkeerde nummers). Onder meer zijn hierin opgenomen de vliegbelasting (art. 72-79) en de verpakkingenbelasting (art. 80-88).

Iedereen die gedurende de laatste jaren niet op een verlaten eiland in de Stille Zuidzee verstoken van kranten en TV heeft gewoond, is op de hoogte van het eminente belang van het milieuvraagstuk en alles wat daarmee samenhangt. Opvallend is de emotioneel geladen nieuwe tekst die E.P.J. Wasch in het inleidende hoofdstuk van de meest recente druk van Hoofdzaken milieuheffingen (Kluwer, 2007) heeft geschreven; daarin toont hij zich bevreesd voor hetgeen de toekomst zal brengen en laat hij zien dat de bijdrage van de fiscaliteit aan de oplossing van het probleem slechts beperkt kan zijn. Dat neemt niet weg dat ondersteuning van het milieubeleid met fiscale maatregelen op veel aanhang in het Parlement kan rekenen; maar van de kiezers is minder dan de helft bereid om ter verbetering van het milieu extra belasting te betalen (K.A. Heineken en M.A.M. Arts in: Belasting met beleid, Sdu, 2007)! In art. 174 EG-Verdrag is bepaald dat het beginsel ‘De vervuiler betaalt’ (mede) ten grondslag ligt aan het milieubeleid van de Europese Gemeenschap (zie tevens de dissertatie van W. de Wit, Nationale milieubelastingen en het EG-verdrag, Kluwer, 1997).

Intussen heeft dit beginsel oftewel de vergroeningsdoelstelling ook een vaste plek verworven in de fiscale theorie. Enerzijds komt die doelstelling tot uiting in fiscale incentives zoals bijzondere vormen van investeringsaftrek en willekeurige afschrijving; daarbij kan worden gesproken van een vorm van fiscaal instrumentalisme. Het meest pregnant treedt de opzet tot vergroening van het belastingstelsel echter naar voren in de specifieke milieuheffingen, dat wil zeggen die heffingen waarbij een vervuilende activiteit de basis vormt voor de heffingsgrondslag. Bij deze heffingen is het erom te doen de kosten van de vervuiling te laten neerslaan (‘internaliseren’) in de prijs van de activiteit en om door middel van het prijsmechanisme het gedrag van de belastingplichtige te beïnvloeden. Dat betekent dat deze belastingen berusten op een ander verdelingsprincipe dan het draagkracht- of het profijtbeginsel. Het beginsel ‘De vervuiler betaalt’ bepaalt de verdeling van de desbetreffende lasten; met draagkracht heeft dat niets te maken, en door de belastingplichtige wordt ook niet, althans niet altijd en niet direct, profijt getrokken van een overheidsdienst.

Zowel in de politieke arena als in wetenschappelijke kring bestaat, als gezegd, brede steun voor het beginsel. De gedachte dat iemand die rommel of schade veroorzaakt, deze zelf opruimt, althans de kosten ervan ophoest, is dan ook uitermate aantrekkelijk. Zelfs leefde een tijdlang de veronderstelling dat de milieuheffingen een ‘dubbel dividend’ zouden opleveren, te weten aldus dat met de heffing door gelijktijdige vermindering van de druk op arbeidsbeloning niet alleen het milieu zou worden gediend maar ook de werkgelegenheid (zie De Jager in de al genoemde bundel Belasting met beleid), doch de heersende opvatting is thans dat dit effect slechts in beperkte mate of in het geheel niet optreedt.

Niettegenstaande de positieve beoordeling moet aandacht worden gevraagd voor een aantal vraagpunten. Sommige zijn meer principieel van aard, andere betreffen de doelmatigheid.

Vragen van principiële aard

Heffingen op basis van het onderhavige beginsel dienen ertoe om een duurzame ontwikkeling te bevorderen (Heineken en Arts, a.w.), anders gezegd: om de vervuiling te beteugelen. De internalisering van kosten heeft vooral ten doel het gedrag van de belastingplichtigen te beïnvloeden. De premisse is dus kennelijk dat het vervuilende gedrag in principe toelaatbaar is (zie B. Plagnet in: ‘L’impôt, Archives de philosophie du droit’, Tome 46, Dalloz 2002, pt. 10-13). En duidelijke doelstellingen in de zin van bijvoorbeeld terugdringing van het autogebruik met 25% worden er niet of niet altijd aan gekoppeld, laat staan in een omvang als ik hier noem. In het licht van de steeds nijpender wordende milieuproblematiek behoeft het nauwelijks betoog dat de verantwoordelijke beleidsbepalers steeds opnieuw de vraag onder ogen zullen moeten zien of fiscale, dus indirecte, sturingsmiddelen in dit dossier wel de meest aangewezen maatregelen zijn.

Deze vraag zou minder klemmend zijn indien de geheven belasting alle kosten van de vervuiling zou dekken en daadwerkelijk zou worden ingezet voor de volledige redressering van de veroorzaakte schade. Buiten aanmerking blijft dan nog dat in het verleden veroorzaakte schade ook moet worden hersteld, maar dat is eerder een aangelegenheid waarmee het overige milieubeleid zich moet inlaten.

In aansluiting op het voorgaande valt een tweede aspect op, namelijk dat vervuilend gedrag wordt toegestaan aan degenen die daarvoor flink kunnen betalen. (Daarbij moet worden aangetekend dat dit aspect tot dusverre niet zo op de voorgrond treedt doordat de milieubelastingen in de meeste gevallen nog niet erg zwaar wegen in de consumentenprijs.) Dit is inherent aan het gegeven dat voor deze belastingen het draagkrachtbeginsel niet als uitgangpunt is gekozen, maar de wetgever zal er vermoedelijk toch wel voor willen waken om vervuilend gedrag niet een elitair privilege te laten worden. Ook zal moeten worden vermeden dat bepaalde producten, bijvoorbeeld de energie voor huisverwarming, buiten bereik van minder gefortuneerden komen. Zo bezien kan het draagkrachtbeginsel toch niet geheel en al buiten spel worden gezet.

Tot slot van dit onderdeel wijs ik nog erop dat de staatssecretaris heeft geschreven dat het ‘De vervuiler betaalt’-principe niet per se tot gedrags- of milieu-effecten hoeft te leiden (brief van 30 mei 2008, nr. DV 08-00354M). Dit lijkt mij een denaturering van het principe. Wanneer zo een effect niet wordt beoogd, is sprake van een gewone belasting die op de voet van de andere verdelingsprincipes de maat moet worden genomen. Dat kan anders liggen wanneer de verkregen middelen worden ingezet om milieuschade te herstellen, maar in de meeste gevallen is nu juist niet sprake van een bestemmingsheffing.

Vragen betreffende de doelmatigheid

Net als voor andere wetten geldt voor de milieuregelingen dat zij doelmatig moeten zijn (zie H.R.J. Vollebergh in de meergenoemde bundel Belasting met beleid). Dat wil onder meer zeggen dat zij het specifieke doel waarvoor zij in het leven zijn geroepen, naderbij moeten brengen. Milieubelastingen moeten dus niet alleen geld opleveren voor de staatskas maar ook gedrag dat de duurzame ontwikkeling bevordert stimuleren (zie over het samengaan van beide doelstellingen E.J.G.M. Stassen, I. de Ridder en A. Leder in Belasting met beleid). Ik noem hierna een vijftal aspecten dat onder de noemer ‘doelmatigheidsvereisten’ kan worden gerangschikt.

Heffingen, in het bijzonder die ter zake van verbruik, hebben als ze gedrag willen beïnvloeden, alleen zin ten aanzien van producten met een voldoende vraagelasticiteit. De accijnzen op eerste levensbehoeften leverden in de 19e eeuw zoveel op, omdat de consument nauwelijks in staat was om zijn koopgedrag te wijzigen. In onze tijd treedt een dergelijk effect op bij het autoverbruik: ook bij stijgende kosten wordt dit haast niet minder. Volgens krantenberichten wijst onderzoek uit dat zelfs gratis openbaar vervoer daarin niet heel veel verandering zou brengen. In dergelijke situaties bieden milieuheffingen weinig perspectief op gedragswijziging. Bij de verpakkingenbelasting zou dat ook zo kunnen zijn, maar deze brengt wellicht wel een reactie van de producenten teweeg.

Een tweede doelmatigheidsvereiste is dat voor de consument geen escape moet bestaan: niet een ander, nog vervuilender alternatief. Wanneer een afvalstoffenheffing leidt tot dumping, is het milieu niet gebaat. Een kg.-tarief voor huisvuilophaaldiensten en milieuparken brengt heus wel het nodige geld in het laatje, maar leidt ook tot afvalstortingen in bos, park en heide. Dat de dieselaccijns lager is dan de benzineaccijns, is uit dit oogpunt ook minder logisch (zie Vollebergh, a.w.).

Als derde punt kan worden genoemd dat de heffingsgrondslag adequaat moet zijn. Te dien aanzien heeft de meststoffenheffing die tot en met 2005 heeft gegolden, tot vragen geleid. Van de zijde van de belastingplichtigen is betoogd dat de bepaling van de hoeveelheid nitraat en fosfaat in de mest tot willekeurige resultaten leidde waardoor de omvang van het verbruik van die stoffen niet correct werd vastgesteld. Het resultaat daarvan was, zo werd gesteld, dat de verantwoord boerende boer niet werd beloond in de vorm van het achterwege blijven van heffing. Hoe dit ook zij, als algemene regel heeft te gelden dat de heffingsgrondslag zodanig moet zijn gedefinieerd, en ook moet kunnen worden vastgesteld, dat hij daadwerkelijk vervuilend en niet-vervuilend gedrag onderscheidt. Sommigen betogen dat de vliegbelasting hieraan niet voldoet, daar deze geen onderscheid maakt tussen oudere, vervuilende vliegtuigen en moderne, relatief schone vliegtuigen (NRC Handelsblad 1 juli 2008).

De vliegbelasting heeft ook aanleiding gegeven tot weer andere vragen uit de categorie doelmatigheid. Heeft het zin om het verkeer vanaf Nederlandse luchthavens weg te belasten wanneer het zich slechts verplaatst naar het nabije buitenland? Bij het onderzoek naar dergelijke effecten zal er rekening mee moeten worden gehouden dat de extra heffing niet alléén verantwoordelijk hoeft te zijn voor de beslissing om vanaf een Duits of Belgisch vliegveld op te stijgen doch dat zij slechts één term vormt van een reeks factoren (totaalprijs van het ticket zelf, reisafstand, parkeergelegenheid, wachttijd, touroperator e.a.). De reiziger neemt een beslissing op basis van de afweging van het hele pakket. Velen kozen reeds voor Düsseldorf, Bierset of Zaventem, en anderen, die op de wip zitten, kunnen over de streep worden getrokken. Bij het voorstel voor de vliegbelasting is rekening gehouden met 8-10% minder passagiers op Schiphol in 2011 (I.J.A. Hoekjan in Forfaitair 2007/179). Schiphol zelf vermeldt in een prognose, zo las ik dezer dagen – alweer – in de krant, het verlies van enkele honderdduizenden reizigers. Er is dus sprake van een substantieel nadelig economisch effect dat moet worden afgewogen tegen voordelen op het gebied van lawaai en luchtverontreiniging. Voor niet-randstedelijke vliegvelden kan de afweging anders uitpakken, aangezien het economisch effect groter kan zijn (de alternatieven zijn dichterbij; betekent het aangekondigde vertrek van enkele maatschappijen de doodsteek voor enkele luchthavens?) en het milieuvoordeel wellicht geringer. Soortgelijke problemen spelen bij de benzineaccijns: in de grensregio’s zijn pompstations genoodzaakt behoorlijke korting te geven (deze mededeling berust op eigen empirisch onderzoek). En volgens een rapport van de Vereniging van Nederlandse Papierfabrieken zijn enkele van haar leden failliet gegaan mede doordat de grondwaterbelasting in ons land veel hoger is dan in andere landen (persbericht Koninklijke VNP 1 juli 2008). Bovendien zou de heffing over haar doel heenschieten, aangezien het grondwaterpeil in ons land op veel plaatsen eerder te hoog dan te laag is. De fabrikanten zijn met het oog daarop van mening dat de onttrekkingen van grondwater door de industrie juist bijdragen aan goed peilbeheer.

De vijfde categorie wordt gevormd door de administratieve problemen. De introductie van nieuwe belastingen vormt geen bijdrage aan de vereenvoudiging van de wetgeving en de vermindering van administratieve lasten. Er zijn goede redenen om te pleiten voor vermindering van het aantal belastingen; overwogen kan worden om nieuwe alleen toe te laten wanneer andere worden afgeschaft.

Besluit

De dragende gedachte achter de milieuheffingen moet worden toegejuicht. Maar bij elk van dergelijke belastingen moeten tal van vragen van rechtvaardigheid en doelmatigheid worden beantwoord. Ook bevlogen belastingheffing vergt scrupuleuze afweging van voor- en nadelen.