NTFR 2008/1736 - Over communicatie, digitaal procederen en de machtiging

Waar particulieren en bedrijven in overwegende mate langs elektronische weg met elkaar communiceren, staat het elektronisch berichtenverkeer met de overheid nog in de kinderschoenen. Weliswaar geeft sinds 1 juli 2004 de Awb in art. 2:13 e.v. een regeling voor elektronisch berichtenverkeer tussen een bestuursorgaan en een burger, maar dit verkeer is aan de nodige voorwaarden en beperkingen onderworpen. Zo is het bijvoorbeeld nodig dat zowel de burger als het bestuursorgaan vooraf kenbaar heeft gemaakt open te staan voor de ontvangst van berichten langs elektronische weg. De Belastingdienst stelt zich nog niet open voor de elektronische ontvangst van bezwaarschriften.

Voor het elektronisch verzenden van berichten in het rechtsverkeer – tussen burgers en justitie – bestaat nog geen wettelijke regeling. De wetgever vond, gelet op de nog bestaande onzekerheden en veiligheidsrisico’s, de tijd nog niet rijp voor elektronisch berichtenverkeer tussen de burger en de rechtbanken en hoven. Overigens besliste de Hoge Raad in het arrest 7 december 2007, nr. 43.106,NTFR 2007/2251, dat een rechtbank ook niet mag communiceren per fax, als dat niet van tevoren aan de burger is bekendgemaakt.

Er gaat het een en ander veranderen. Volgens een op 30 juli 2008 door de Raad voor de rechtspraak uitgegeven persbericht heeft het kabinet in juli 2008 een wetsvoorstel voor digitaal procederen bij de bestuursrechter naar de Raad van State gestuurd. Kort gezegd komt het voorstel erop neer dat een beroepschrift en andere documenten digitaal kunnen worden ingestuurd en dat de stand van de procedure eveneens digitaal kan worden afgelezen. Daarnaast wordt voor professionele procespartijen die frequent en op grotere schaal met de rechtbank communiceren rechtstreeks elektronisch berichtenverkeer met de rechtbank mogelijk gemaakt. Het persbericht noemt in dit verband enkel de advocatuur.

In een groot deel van de civiele zaken mochten tot 1 september 2008 proceshandelingen uitsluitend door tussenkomst van een procureur worden verricht. In de regel was iedere advocaat ook ingeschreven als procureur. Advocaten waren echter alleen bevoegd op te op treden in het eigen arrondissement. Dit betekende dat een advocaat die een zaak buiten zijn eigen arrondissement behandelde voor de proceshandelingen een in dat arrondissement ingeschreven procureur moest inschakelen. De procureur stuurde dan de stukken van die advocaat door naar de rechtbank.

Dat anno 2008 een advocaat uit een ander arrondissement een procureur moest inschakelen om te kunnen procederen stamt nog uit de tijd van de postkoets, en wel uit een tijd met geringe mobiliteit, het ontbreken van moderne communicatiemiddelen en de afwezigheid van een landelijk rolreglement. Dit laatste leidde ertoe dat per rechtbank of hof grote verschillen tussen het verloop van procedures konden bestaan. Achtergrond van de regeling van het procuraat was ook dat de rechtbank of het hof niet alle advocaten uit het gehele land kon kennen. De advocaten uit het eigen arrondissement daarentegen kende men wel. Bovendien kenden die advocaten de werkwijze van het gerecht.

Het Ministerie van Justitie heeft ingezien dat vandaag de dag de omstandigheden die het procuraat noodzakelijk maakten niet meer aanwezig zijn. Per 1 september 2008 is de Wet afschaffing procuraat en invoering elektronisch berichtenverkeer in werking getreden. Met die wet is in alle civiele procedures het procuraat afgeschaft en gaan vanaf 1 september 2008 alle rechtbanken en hoven werken met een landelijk uniform digitaal Roljournaal (zie www.roljournaal.nl). Voor advocaten wordt kosteloos elektronisch verkeer met de griffie van een rechtbank of een hof mogelijk gemaakt. Advocaten die voorkomen op het tableau van de Nederlandse Orde van Advocaten kunnen voortaan – met behulp van een gebruikerscode – inloggen in het actuele Roljournaal van een rechtbank of een hof.

Om te weten of rechtsbijstandverleners ook daadwerkelijk advocaat zijn is een landelijk register aangelegd waarin de gegevens staan van alle advocaten in Nederland, zodat elk gerecht dit register – het landelijk advocatentableau – kan raadplegen. Het register wordt beheerd door de Nederlandse Orde van Advocaten.

Naast dit alles geldt de regel, dat een persoon die in toga op de rechtbank verscheen en stelt dat hij advocaat is, op zijn woord wordt geloofd dat die mededeling juist is. Een advocaat hoefde in het verleden en ook niet na 1 september 2008 in een zaak waarin hij procedeert een machtiging over te leggen.

In het bestuursrecht geldt dat iedereen in zijn zaak het recht heeft zich te laten bijstaan of door een gemachtigde te laten vertegenwoordigen. Wel kan het bestuursorgaan van de gemachtigde een schriftelijke machtiging vragen (art. 2:1 Awb). Volgens art. 8:24 Awb geldt hetzelfde in een procedure voor de bestuursrechter, maar kan de bestuursrechter geen machtiging verlangen van een advocaat of van een procureur. De achtergrond van dit laatste is tweeledig:

• advocaten en procureurs worden verondersteld bij ‘hun’ rechtbank bekend te zijn, en

• het wettelijk geregelde tuchtrecht voor advocaten is een waarborg voor een juist optreden van de advocaat; de Advocatenwet voorziet in de mogelijkheid van uitsluiting als tuchtrechtelijke sanctie.

In een zaak bij de Nationale ombudsman (24 juni 2008, nr. 2008/105, NTFR 2008/1400) was aan de orde of een inspecteur terecht aan een advocaat een schriftelijke machtiging had gevraagd. De Nationale ombudsman oordeelde dat de advocaat niet bij alle 1.500 medewerkers op het kantoor van de inspecteur bekend kon zijn en dat de inspecteur niet onredelijk handelde door van de advocaat een machtiging te verlangen.

Met de afschaffing van het procuraat per 1 september 2008 kunnen alle advocaten uit het hele land zelf rechtstreeks bij elke rechtbank of hof procederen in civiele zaken. In straf- en bestuursrechtelijke zaken was dat al mogelijk. Rechters en medewerkers van de gerechten kunnen uiteraard niet alle advocaten of andere rechtsbijstandverleners uit het hele land kennen. De vraag rijst waarom speciaal voor advocaten die in civiele zaken rechtsbijstand verlenen een register wordt opgetuigd en de gerechten voortaan zelf moeten nagaan of iemand wel advocaat is. Waarom moet een advocaat in een bestuursrechtelijke procedure niet gewoon, net zoals iedere andere rechtsbijstandverlener zoals een belastingadviseur, een machtiging overleggen? Waarom die andere, of beter gezegd, voorkeursbehandeling van een advocaat? Het overleggen van een machtiging als je voor iemand anders een procedure voert is toch een normale zaak?

De hiervoor genoemde twee redenen om ook in art. 8:24 Awb de advocaat uit te zonderen van de verplichting om een machtiging te overleggen, gaan niet meer op. In bestuurszaken verschijnen advocaten uit het hele land, net zoals dat het geval is met belastingadviseurs die procederen. En waarom zou een rechter een advocaat wel op zijn woord moeten geloven en een andere professionele rechtsbijstandverlener niet? Ik zie daarvoor geen goede reden. Ook belastingadviseurs, accountants en andere rechtsbijstandverleners zijn veelal aangesloten bij een solide beroepsvereniging. Die verenigingen kennen alle een gedegen tuchtrecht. De beslissingen van de verschillende tuchtrechtelijke colleges worden gepubliceerd. Bovendien kent de wet in art. 8:25 Awb de mogelijkheid dat de bestuursrechter vertegenwoordiging weigert door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan. Een vertegenwoordiger of een gemachtigde die zich in een procedure misdraagt kan dus zowel door de rechter als door zijn eigen beroepsvereniging worden uitgesloten.

Voor verenigingen van beroepsbeoefenaren die regelmatig rechtsbijstand verlenen, maar niet behoren tot de geprivilegieerde advocatuur, zoals belastingadviseurs en accountants, wordt het tijd zich eens te bezinnen op gelijkschakeling met de advocatuur wat de toegang tot en de toegankelijkheid van de rechtspraak betreft. Dit betreft zeker een zo volledig mogelijk gebruik van de digitale toegangsweg.

Bij het ontstaan van de mogelijkheid van elektronisch verkeer tussen een rechtbank en een professionele rechtsbijstandverlener bestaat voor het maken van onderscheid tussen de advocatuur en andere professionele rechtsbijstandverleners geen goede grond meer. Door art. 24, lid 3, Awb te laten vervallen moet ook de advocaat in een bestuursrechtelijke procedure gewoon een machtiging overleggen.